特大城市人口的国际比较

[摘要] 我国特大城市人口调控已经成为城市治理所面临的一个重要问题。本文通过特大城市人口的国际比较，发现中国特大城市无论是数量、规模、集聚程度，还是人口密度并不明显偏高。中国较短的海岸线、紧张的人地关系以及工业化和城市化的特殊发展阶段，也决定城市化更应该趋向集约化、紧凑化方向发展。

[关键词] 特大城市 人口规模 国际比较

[中图分类号] F291.1 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）03-0026-05

[作者简介] 胡彩梅（1982 — ），女，山东郯城人，副教授，综合开发研究院（中国 ﹒ 深圳）、中国社会科学院经济研究所博士后，研究方向：城市经济。

近年来，特大城市频频出手限制外来人口，但是却很难阻挡其人口增长趋势，特大城市人口规模规划目标屡遭突破。数据显示，2010 年底上海常住人口为2301.91 万人，大大超过了“十一五”规划所设定的1900万人的目标；2010 年底北京常住人口为 1961.2 万人，提前 10 年突破了《北京城市总体规划（2004—2020 年）》中所确定的1800 万人的目标。当前，特大城市人口规模控制已然成为城市治理所面临的一个重要问题。

一、中国与世界特大城市数量比较

联合国发布的《2014年世界城市化发展展望》显示，2015年世界城市人口规模将呈现如下状况：城市人口规模超过1000万的将有29个，介于500～1000万之间的有44个，100～500万的有428个，50～100万的有538个，30～50万的有690个。而中国人口规模超过1000万的城市有6个，占世界的20.69%；500～1000万的有10个，占世界的22.73%；100～500万的有89个，占世界的20.79%；50～100万的有155个，占世界的28.81%；30～50万的有147个，占世界的21.30%，如图1所示。总体而言，中国各规模的城市数量均占世界的1/5左右，城市规模呈均等化现象。

根据该报告的数据，2015年中国人口规模500万以上的城市数量与人口规模100～500万的城市数量之比为0.18；从整个世界来看，该比值为0.17，中国基本处在世界的平均水平。陆铭和陈钊的研究表明，中国2009年市辖区年末人口规模超过300万的城市有18个，人口规模介于100～300万之间的城市有106个，两者比率也为0.17。著名区域经济学家亨德森的研究表明，2000年全球人口规模300万以上的城市与人口规模介于100～300万之间的城市之比为0.29；而中国同口径测算的比值为0.119。由此可见，虽然2000年以来中国城市人口在向大城市不断集中，但特大城市数量仅为世界平均水平，特大城市并不明显偏多。

二、特大城市人口现状

（一）特大城市人口规模的国际比较

联合国发布的《城市集聚区2014》列出了世界人口规模最大的30市集聚区。其中，上海排名第3，与最大的城市群东京圈相差1480万人；北京排名第7，与东京相差1830万人；重庆排名第16，与东京相差2490万人；广州排名第22，与东京相差2600万人；天津排名第24，与东京相差2690万人；深圳排名第26，与东京相差2710万人。单纯从人口规模的角度而言，中国的特大城市人口规模并不算特别高，并未达到人满为患的地步。

（二）特大城市人口的集聚程度

从人口集聚程度来看，中国特大城市所集聚的人口占总人口的比重以及占整个城市人口的比重，显著低于世界其他特大城市。布宜诺斯艾利斯集聚了阿根廷35.9%的人口、39.2%的城市人口；东京圈集聚了日本29.8%的人口、32%的城市人口；首尔集聚了韩国19.7%的人口、24%的城市人口。相比之下，上海仅集聚了中国1.6%的人口、3%的城市人口；北京集聚了中国1.4%的人口、2.6%的城市人口；广州集聚了中国0.8%的人口、1.6%的城市人口；天津和深圳分别集聚中国0.8%的人口、1.4%的城市人口。

（三）特大城市人口的密度

城市面积有行政区划意义上的市区面积和城市建成区面积之分，各国的统计口径不甚一致，所以对世界各国城市人口密度进行比较非常困难。城市建成区面积是能够更加科学衡量城市面积的指标。但是，城市建成区在国际上并没有统一的定义，各个国家的标准都不尽相同。美国市场咨询机构Demographia每年都会按照统一标准对世界各国城市的市区面积、人口等相关指标进行报告。该机构所使用的市区（Urban area）也叫建成区（Built-up area）或城市集聚区（Urban agglomeration），指的是属于同一个劳动市场的连续建成区，不包含农村土地。市区被认为是最能代表“城市足迹”的指标，它指的是在晴朗的夜晚，飞机或卫星可以明显观测到亮灯的区域。

Demographia发布的《世界城市区域研究第11期年度报告》（Demographia World Urban 11th Annual Edition： 2015：01）显示，在世界最大的30个城市区中，上海的人口密度为6100人/平方千米，北京为5500人/平方千米，广州—佛山为6000人/平方千米，深圳为6900人/平方千米，天津为5400人/平方千米， 远低于达卡43500人/平方千米，孟买32400人/平方千米，德里12100人/平方千米，首尔10400人/平方千米的数值，如图2所示。由此可见，中国特大城市的人口密度并非世界最高。

三、影响中国特大城市

人口规模的特殊因素

通过世界特大城市的横向比较，可以发现中国的特大城市数量既不是太多，也不是规模太大、人口太密。中国较短的海岸线、紧张的人地关系以及工业化和城市化的发展阶段等特殊国情，决定了中国的特大城市在加速城市化发展、资源集约利用、发挥规模效应等方面应该承担更多的责任。

（一）较短的海岸线

纵观世界人口迁移与流动的历史，可以发现一个重要规律，即人口由内陆地区向沿海地区的迁移。从世界人口分布密度来看，沿海沿湖的平原地带，尤其是一些海岸线比较曲折、具有优良港湾的地区或某些大河入海口处，是世界人口最稠密的地区。目前，各大洲中距海岸200公里以内临海地区的人口比重，已显著超过了其面积所占的比重，并且沿海地区人口增长的趋势将会长期存在。由此可见，海岸线的长度会对一个国家的人口密度产生影响，换言之，一个国家的人均海岸线越短，人口密度就会越高，反之亦然。选取统计数据可以获得、总人口超过百万并拥有海岸线的112个国家2010年的数据为研究对象，分析其人口密度与人均海岸线长度之间的关系（如图3所示），可以看出，两者的对数值呈现负相关关系，线性相关系数为-0.40。同样的道理，一个国家的人均海岸线越短，特大城市的数量就应该越多。以人口超过百万，拥有海岸线、拥有百万以上人口城市的87个国家为研究对象，分析百万以上人口城市数量与人均海岸线的关系（见图4），可以看出，两者的对数值同样呈现负相关关系，相关系数为-0.18。尽管相关度并不是特别高，但是相关的方向还是很清晰的。

中国海岸线总长度为32075千米，其中大陆海岸线长度为14500千米。按海岸线总长度计算的海岸线与国家面积之比仅为3.335米/平方千米，人均海岸线长度仅为0.023米。在拥有海岸线的190多个国家中，中国海岸线与国家面积之比排名第147位①。因此，中国较短的海岸线意味着中国应该具有更高的城市人口密度。

（二）紧张的人地关系

土地是一种稀缺资源，人口越多的国家土地资源越稀缺，人口密度也就越高。狭义的人地关系是指人口与耕地的关系，广义的人地关系是人类社会与自然环境交互作用的关系。截至到2015年3月，中国人口为13.96亿，位居世界第一，占世界人口72.11亿的19.36%。就狭义的人地关系而言，据联合国统计，2012年中国人均耕地面积0.0784公顷/人；而世界平均水平为0.1986公顷/人，中国仅为世界平均水平的2/5。显然，由于人口数量多、基数大，中国的人地关系较为紧张。但是，世界上许多国家人口密度比中国还要高，如新加坡、日本、韩国、英国等。这些国家虽然土地稀缺，但是凭借发达的经济基础和高度集约的城市，缓解了这一矛盾。

因此，对中国而言，发展大城市，提高人口聚集度，是缓和人地关系矛盾的有效途径之一。根据世界银行2015年的《东亚变化中的城市图景：度量十年的空间增长》报告显示，2000～2010年间，东亚869个城市中有484个城市（占56%）人口密度呈上升趋势；385个城市（占44%）人口密度呈下降趋势，其中有364个城市（占94.55%）来自中国。这一方面说明，中国城市发展存在“摊大饼”式的无序扩张，未能积极推动土地资源的集约利用；另一方面说明，中国有很多城市的人口流失，而同时某些城市的人口更加集聚。换言之，中国人口有向大城市进一步集聚的趋势。

（三）工业化和城市化的特殊发展阶段

早在20世纪70年代初，西方发达国家就基本上完成了工业化和城市化过程。目前，这些国家人口的城市化比例最高已达到90%，最低也在65%以上。中国正处于工业化和城市化快速发展的特殊历史阶段，而且人口基数大。据联合国《2014全球城市化发展报告》预计，到2020年，中国城市人口将达到8.74亿，城市化率达61%；到2030年，中国城市人口将达到10亿，城市化率达68.7%。2014年底中国城镇人口达7.49亿，这意味着到2020年和2030年中国分别将至少有1.25亿和2.51亿人口进城。这些人口将流向何处呢？

本文分别选择10个常住人口超过1000万、10个常住人口300～500万以及10个常住人口100～300万的城市，计算其2008～2013年间常住人口的增长率（如图5、6、7所示），可以看出，人口超过1000万的城市常住人口年均增长率显著高于300～500万和100～300万的城市，除石家庄、保定和重庆低于2%外，其他城市均高于2%；而300～500万和100～300万的城市常住人口年均增长率无显著差别，除中山、舟山和酒泉增长率略高于1.5%，其他城市均在1%左右，甚至有4个城市年均增长率为负。这说明特大城市比中小城市具有更大的吸引力。这意味着，在未来的城市化过程中，如果户籍制度等人为设限被逐步取消的话，将会有大量的农村或中小城镇人口流入特大城市或超大城市。

四、特大城市人口规模

国际比较对我国的启示

对特大城市数量、人口规模、人口集聚程度、人口密度的国际比较研究发现，中国各规模的城市数量均占世界1/5左右，特大城市并不明显偏多，城市规模呈均等化现象；从人口集聚程度来看，中国特大城市所集聚的人口占总人口的比重以及占整个城市人口的比重都显著低于世界其他特大城市；中国特大城市人口密度也并非世界最高。中国较短的海岸线、紧张的人地关系以及工业化和城市化的特殊发展阶段等特殊国情，决定着中国的城市化发展应该向集约化、紧凑化方向发展。

（一）遵循特大城市发展的内在规律，减少不必要的人为干预

特大城市因拥有更多的资源、集聚更多的企业、产生更多的技术创新、更为活跃的商业活动而搭起了更高、更大的平台，创造了更多的就业机会和选择。特大城市所特有的高端医疗、优质的教育资源、完善的公共服务、多元化的文化和艺术，使得人们可以享受更高质量和更丰富的生活。因此，人们向往生活在大城市是情理之中。

根据城市自组织理论，城市系统是一个非平衡、开放性的自组织系统。自组织系统在远离平衡的状况下会朝着有序、有组织的方向发展，是“从混沌到有序”的演化过程，或从一种有序状态转换为另外一种有序状态的过程。住房价格、土地供应、就业机会等在城市空间上的不均衡，是推动市民迁居和城市居住空间不断演化的动力，而市民的迁居和人口流动又会反作用于房价、土地供应和就业机会。换言之，城市规模会在城市自组织的过程中达到最优，这是城市的发展规律。任何试图打破发展规律的做法，都会显得苍白无力。人为控制城市人口目标，在短期内可能会有一定的效果，但它会破坏城市的自组织过程，导致城市的畸形发展，甚至会激发社会矛盾，带来自组织系统的突变。

（二）用发展的眼光看待城市的承载力

早在很多年前，就有人呼吁中国特大城市承载力已经不堪重负。尽管特大城市的人口规模目标屡被突破，但这些城市依旧有序地运转着，普通民众并没有感觉到不堪忍受。并不是人们的忍耐力在提高，而是城市的承载力在变化。虽然，城市承载力不是可以无限提高的。但是，也不能将城市的承载力视为一个固定值，要用发展的眼光来看它。随着技术进步和城市治理水平的不断提高，城市承载力是可以不断提高的。如随着技术的进步，超高建筑的大量兴建，大大提高了特大城市的土地承载力；轨道交通技术、智能交通系统的出现，可以极大地缓解交通拥堵现象，提高特大城市的交通承载力；阶梯性水价、气价的出台有助于节约用水和天然气错峰使用，因此水资源、能源的承载力也会相应增加。

（三）提高规划的前瞻性和科学性，预防大城市病

当人口持续增长导致城市集聚出现不经济或导致“大城市病”时，市场就会调节人口增长，此时的城市人口实际规模一般会大于经济最大人口规模。由此可见，市场经济有使城市数量过少、规模过大的倾向。纽约、东京、伦敦、巴黎等国际领先城市，在城市发展过程中都曾不同程度受到城市病的困扰。

除了市场失灵会导致大城市病发生外，城市空间布局的不合理，居住、产业、公共服务等功能布局不匹配，也会直接影响城市运行效率，导致大城市病的发生。因此，提高城市规划的前瞻性和科学性，也是防治大城市病的重要手段。国际领先城市在利用高人口密度带来经济优势的同时，仍能维持民生保障、社会稳定及高效的资源分配利用，与其科学合理的规划是密不可分的。

[参考文献]

[1] 陆铭. 大城市人口还有增长空间[J].财新.中国改革，2013（3）.

[2] 杨卡. 基于自组织系统论的“城市病”本质、根源及其治理路径分析[J]. 暨南学报（哲学社会科学版），.2013（10）：132-139.

[3] 桂新. 大城市化：城市化进程的必然结果[EB/OL].人民网天津视窗， 2010-11-30.