杭州市公益创投模式的优化分析

吕双慧

摘 要：公益创投是培育和发展社会组织的新模式，作为刚起步的新模式在实践过程中必会出现一些问题，本文在借鉴西方公益创投经验基础上，结合杭州市首届公益创投活动，提出优化杭州市公益创投模式的几点建议。

关键词：公益创投；杭州经验；优化

一、公益创投的历史渊源及内涵

公益创投（Venture Philanthropy）是1969年由美国慈善家约翰——洛克菲勒在美国国会税收改革法案听证会上首次提出的，洛克菲勒三世认为“Venture Philanthropy”是一种用于解决特殊社会痼疾的具有一定风险的投资形式。1984年“半岛社区基金会”首次用“Venture Philanthropy”来表达商业风险投资和自主行为的结合，是非营利部门对商业风险投资机构的一些特定投资方式的使用。

2001年在布达佩斯举办的中欧第一届公益创投会议上，台湾学者林吉郎首次将“Venture Philanthropy”译为公益创投。林吉郎在2007年进一步将公益创投这一概念定义为：一种具有双重底线的公益投资，即以非营利组织社会公益使命与本质，结合商业创投基金模式的长期投资，其基本策略为：将资金投入非营利组织或社会企业，并协助内部管理能力建构或技术支援。

公益创投是一种把商业理念运用到社会公益服务领域，促进政府把公益服务职能“外包”给社会组织，以达到培育发展具有创新性的优秀社会组织或项目为目的的创新性模式。推进公益性社会组织的培育和发展，让社会组织实现由“输血”功能到“造血”功能的转化。

二、公益创投的国外经验

相较于国内起步的比较晚，国外公益创投的实践经验更为丰富。欧美一些发达国家对于公益创投这样的社会管理模式研究更深入。

国内探索发展中的公益创投模式和国外公益创投模式还是有差别的。以项目制方式购买社会公共服务过程中，在项目评选过程中，国内实行的公益创投一般是以项目创新性、公益性和可持续性作为评选依据，而国外的公益创投评选依据主要是以创意和责任为主；在资助期限上，国内实行的是短期资助，一般是一年后再进行投标申报，而国外是长期资助公益项目，一般为三年到六年；在资助资金来源上，国内公益项目创投的资金主要是由政府提供，而国外不仅有政府投资，还有私募基金会和个人；在项目成果评估中，我国公益创投的项目评估主要是以项目的成果报告，即是否完成原定的服务量和服务标准，国外成果测量关注的是对项目和组织的绩效评估，测量社会投资回报以及社会组织的成长；在退出机制上，国内公益创投是短期创投，项目期满一年后退出，国外公益创投的退出战略是社会组织达成社会目标且有自主发展能力，确定社会组织能够独立运营后，投资者便终止对受助对象的支持。

三、公益创投的理论价值

（一）发展社会组织，实现社会善治

公益创投模式是为初创期和中小型的公益社会组织的项目提供“种子资金”，同时在项目执行的过程中提供技术和管理上的支持，达到促进公益组织能力建设和模式的创新，帮助社会组织成为可持续发展的机构。公益创投旨在为发展初期的社会组织进行扶植培育，通过政府的资金支持发展优质的社会组织，壮大第三部门，最后达成政府和第三部门就公共事务进行合作治理，形成社会善治的状态。

善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，它的特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家和公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。公益创投的形式可以弥补社会服务供需之间的缺口，培育新兴的社会组织有利于合作治理的实现。

（二）整合社会资源，形成乘法效应

公益创投的特点就是使项目资金使用效率最大化，追求投资的社会价值最大化，用于解决当前的社会问题，提供与居民需求契合的公共服务。乘法效应是指用很少的成本，换取更多的效益。通过公益创投的形式促使政府进行项目制购买的优势在于能够吸引和整合来自政府、市场、社会三大部门的资源，带动多方投资，形成乘法效应。

政府将管理权限下放到社会组织，社会组织具有更多的自主权，能够自主吸引一些社会力量和企业加入到社会组织的公益项目中，带动多方投资，社会、企业、公民、政府都能良性互动，使多元的社会资源得以释放。

公益创投的形式让社会组织也处于竞争的平台上，通过鲶鱼效益，迫使社会组织不断学习，反思，提升服务的质量和效益。

（三）简政放权，构建福利多元

福利多元主义主张政府的支配作用降低并且政府不再是社会福利的唯一提供者，社会福利和服务由多个部门共同承担。多中心秩序的理论中设计了近十种政策来供给公共服务和福利，其中认为公众得到服务的方式不只是集中在政府方面，同时还要寻求其他方面比如企业或非营利组织的服务。公共服务的提供过程中要确保供给主体的多元化，公益创投的形式刚好是通过政府简政放权、创新公共服务供给机制，激发社会活力。

公益创投这样推进政府项目制购买的方式，使政府简政放权，将原本束缚在政府手中的公共服务通过外包给专业的社会组织，由优质的社会组织进行承接，能够为居民提供更加专业的、契合居民需求的公共服务。打破原本封闭的政府-居民的单向连接方式，转变成政府-社会组织-居民相互关联的三角模式。项目制购买社会服务的方式，由政府引导，社会力量兴办，很好地体现了政府和社会组织在公共服务上良好的分工。

四、杭州公益创投的实践经验

2014杭州市民政局在全市首次实行公益创投项目，杭州市民间组织管理局公开向社会征集公益服务项目，在征集的205个项目中最终108个项目共获得了966.63万元的项目资助，其中200万元来自福利彩票公益金，其余资金均来源于政府。入选公益创投的项目体现公益性质，包括为老服务、助残服务、青少年服务和生态环保等10大类，项目涵盖了居民生活方方面面。杭州市各区县（市）也积极开展各种形式的公益创投活动，杭州市区两级2014年公益创投总资金达到2635.13万，通过公益创投的形式促进杭州市社会组织的发展。杭州市的社会组织越来越多参与到社会治理和公共服务中，在社会公共治理、社区公共服务供给等方面发挥了重要的作用。

作为杭州市开展的首届公益创投项目，是由杭州市民管局和民政局主要负责。公益创投的活动方案、项目评审标准、具体活动实施都是由民管局和民政局负责，在最后的项目筛选阶段邀请了相关专家学者、部门主管等参与。杭州市公益创投项目的周期一般为1年，原则上不超过2年。

五、优化杭州市公益创投建议

（一）注重项目后期评估，制定科学评估方法

在公益创投过程中社会组织会比较注重公益项目的前期申报、评比，对于项目执行过程的关注以及结果评估比较欠缺。但若不注重后期的项目评估，容易忽略项目运作管理中的问题，造成蚁穴溃堤，政府投资的项目资金就不能发挥最大的社会效益。因此政府作为公益项目的监管者需要寻求科学的评估方法，通过第三方科学公正的评估，有利于社会组织的能力提升。

公益创投的目标是通过政府的资金扶植培育一批优质的社会组织，从而推动我国社会组织在公共治理中的力量，因而第三方评估机构在对公益创投项目的后期评估中，关注点不仅在社会组织是否完成原定的服务量和服务标准上，还可以借鉴国外经验，对社会组织自身能力的提升，社会影响力等方面的考核。

同时，公益创投涉及多样化的领域，以杭州市为例入选的公益创投项目包括为老助残、环保科技、健康教育等10大类，各个项目之间的服务群体、项目成果差异很大，最终制定的科学的评估标准也需要权衡。项目制购买资金的主要来源是政府和社会公众，社会组织有义务交代资金使用说明、项目执行情况，接受公众的监督。只有公开透明的运行、科学公正的评估，公益创投项目才能发挥最大的社会效益，服务更多居民。

（二）NPI的参与

杭州市公益创投项目前期的项目评审、活动的组织都是民政局和民管局负责，不仅效率降低，而且在项目评审中会由于主观意愿和各方博弈失去公正评估项目的能力。NPI即公益组织发展中心，是在政府主管部门和国内外资助型机构的支持下于上海浦东正式注册的民间非营利组织。上海市民政局将公益创投委托给NPI承办，NPI负责对项目评审和活动的承接，政府作为委托方进行监管。

杭州市可借鉴国内其他城市做法，将公益创投的运行机制由政府与公益型社会组织的二元关系，转变为政府、第三方组织、公益型社会组织的铁三角关系，通过委托-代理理论将社会资源充分调动。这不仅大大减轻政府部门的管理压力，提高管理效率，第三方组织没有利益相关性，既保证了社会组织能力发展的支持，又兼顾到了项目管理运作的规范性。使社会组织的公益项目社会价值的最大化，保证了公益创投项目能够有效产出优质服务。

（三）提升撬动民间公益资金能力

杭州市公益创投的966.63万元的项目资助，200万元来自福利彩票公益金，其余资金均来源于政府，可见杭州市公益创投的资金来源比较单一，企业和社会力量在支持公益创投上比较薄弱。因此吸引民间公益资本能力也是社会组织需培养的能力。结合社会组织的评估，可以将社会组织撬动民间公益资金能力，把社会定向捐助数目作为评分的一项分数，鼓励公益性社会组织和项目开发吸引社会定向捐助。

民间公益资金的注入，能够对社会组织提供资金、技术、人力、管理等资源的综合支持，使社会组织有能力持续、稳定的进行公益活动的实体，从而取得某种社会效益。

（四）创建品牌效应，增加项目合作

社会组织在提供公共服务时，一方面是社会组织有能力承接公益项目，但在提供公共服务时居民不能认同，不能信任承接的社会组织，导致服务的无效。另一方面是一些特殊的社会公共服务需要成熟的社会组织来承接，但没有社会组织有能力承接。因此培育优质的社会组织，形成品牌效应就很有必要。比如杭州市的巾帼西丽家政集团，有品牌效应后居民对于它的社会认知度会比较高，信任度也较高，这样对于开展居家养老服务的认可度就较高。

社会组织之间需要相互合作，资源共通，对于有些单个社会组织无法承接的项目，通过社会组织间的相互合作便能承接，并提供给居民优质的公共服务。

（五）完善退出机制

杭州市的公益创投是短期创投，项目期满一年后退出，但是这样的退出机制不利于社会组织的扶植和发展。公益创投的项目各有差别，有些项目的投资期比较长，短期内社会效益显现比较薄弱。相较于国外，社会组织的退出期限较长，一般为3-6年，是以社会组织能够具有独立运行的能力，具有自主发展能力为标准，当社会组织具有自主运营后，政府便会终止对社会组织的支持，社会组织将独立工作或寻求下一个投资者。

杭州市可以在每年度的社会组织评估结果基础上，考虑一些特殊的社会组织长期的培育，将国外经验和杭州市实践结合，扶植有潜力的社会组织，壮大社会力量，实现社会善治。（作者单位：浙江工业大学）

参考文献：

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