论标杆管理在我国公共部门实施中的障碍及对策

李大伟

摘 要：自二十世纪八十年代，以施乐公司为首的现代企业成功实施标杆管理的事实，引起了公共部门的充分重视。此后，各国开始在公共部门实施标杆管理，并取得了一定成效，现已发展成为公共部门有效的管理工具。但这一有效工具在我国公共部门未能得到应有的关注。因此，本文拟在通过对公共部门标杆管理的概念、意义、实施障碍及对策等方面的介绍，为我国公共部门的标杆管理提供一些有益的思路。

关键词：标杆管理；公共部门；障碍

一、公共部门标杆管理的概念

关于标杆管理的概念，可谓是：“仁者见仁，智者见智”其中较有代表性的有：美国学者帕特里夏·基利等在《公共部门标杆管理》一书中指出：标杆管理是一个认识和引进最佳实践，以提高绩效的过程[1]。我国学者张成福，党秀云在《公共管理学》一书中指出，标杆管理即追求卓越的管理模式，并将之转化，以提高组织绩效的管理工具[2]。我国学者陈振明在《政府工具导论》一书中指出，标杆管理是一种从自身与最佳实践的对比，分析的过程中，找出二者的差距，并采取相应的对策消除之，以实现绩效的持续改进的管理工具[3]。

综合国内外学者的观点，不难看出，标杆管理实质就是通过找出最佳实践，并以最佳实践为基准进行比较，分析，判断，从而找到与最佳实践的差距并模仿创新，创造自己的最佳实践，持续改进组织绩效的一种有效的管理方法。

二、公共部门应用标杆管理的意义

由于公共部门管理效率的低下，机构臃肿，政策失效等一系列问题，导致民众对政府合法性信任危机，因此，找到这些问题的解决途径，成为各国政府迫切的愿望。而标杆管理在企业管理中改进组织绩效获得成功，成为企业管理的三大管理方法之一。这给公共部门带来了很大的启示，各国公共部门开始将其运用到公共部门，并取得了很大的成效。因此，实施标杆管理对公共部门具有重要意义。

1、有助于改进公共部门绩效。绩效一直以来，都是各国政府比较关心的问题，同时也是公共部门改革的核心问题。绩效关系到组织的生存，因此找到提高组织绩效的方法尤为重要，而标杆管理方法在提高组织绩效尤为突出，实施标杆管理的组织可以通过与同行业最佳部门进行比较，找出差距，并对症下药，提出改进的良方。

2、有助于公共部门管理者认识到自身的不足。标杆管理为组织设立了管理的基准，为组织在实践中提供了可比较的参照系，使管理者清楚地看到自身的不足。阿尔卡公司的副总裁汤姆卡特先生曾说，通过实施标杆瞄准，我们确实知道组织的经营绩效应达到而且可以达到什么水平，同时也明确了组织目前的绩效水平与我们应该并且可以达到的最佳经营结果之间，为什么会存在如此之大的差距。

3、标杆管理能够为公共部门提供被实践所证明的，正确的行动和方案。从标杆管理的定义中可以看出，标杆管理通过与最佳实践进行比较，并以此为基准。而最佳实践是被实践有效的行动方案，因此它能够为公共部门制定正确的行动方案提供指导。

三、标杆管理在我国公共部门应用中的障碍分析

既然标杆管理具有如此重要的意义，那么为什么标杆管理没有在我国公共部门得到普遍的应用呢？就当前我国的实际情况来看，主要有以下几点：

1、传统文化方面的障碍。众所周知，我国有两千多年的封建传统文化，深受儒家思想文化的影响，儒家思想倡导的某些思想对我们的影响可谓是根深蒂固，这为我国的公共部门的改革带来强大的阻力。尤其是政府官员的官本位思想严重，这种思想严重阻碍了政府机构的变革，他们害怕变革，害怕失去自己的既得利益，这阻碍了公共部门引进新技术，因为公共部门引进新技术必然要求提高政府效率，增强政府部门的竞争，这样必然带来他们的利益受损，所以必然会引起强烈的反对，因此标杆管理技术的应用必然受到影响。

2、制度方面的障碍。实践证明，竞争是提高产品质量和服务品质的最有效手段，然而由于公共部门的领导与民选代表之间存在密切的利益关系，不会因为工作效率而遭到解雇，所以他们也没有压力去高效率的工作。这样就导致公共部门缺乏竞争的压力，从而不会去想着提高公共服务和质量。这就为公共部门引进新技术带来了困难，从而阻碍了标杆管理的实施。

3、公共部门缺乏掌握标杆管理的人才。由于标杆管理是从私人部门引进过来的，公共部门内部往往缺乏具有实际操作经验和专业技能的专门人才，所以更多的情况下，公共部门可能借助外来的专家之手来从事标杆管理技术的开发和管理，此过程便难以避免外来专家所带来的技术含有私人部门的色彩，产生技术本身与公共部门之间的兼容性问题，从而导致标杆管理在公共部门实施的困难[3]。

4、公共部门的绩效管理难以测量。首先，公共部门的产出难以量化，由于公共部门和私营部门不同，私营部门的产品可以计量，而公共部门提供的服务是无法计量的，这就导致了公共部门的绩效难以衡量。其次，公共部门绩效指标难以确定，这主要是因为公共部门的管理内容较多，目标多元化，涉及到各部门之间的关系，因而公共部门绩效指标比较复杂，难以确定；最后，公共部门目标的界定并非是一个完全理性的选择过程，而是一个相互妥协的政治过程，往往会存在多元目标之间的冲突，由此造成的公共部门中心目标的模糊必然导致公共部门在优先发展战略方面较难形成统一的意见，并进而不利于确定标杆管理的研究范围[3]。

四、我国公共部门实施标杆管理的对策

尽管标杆管理在公共部门的实践中遇到各种各样的技术问题，但这并不能否定标杆管理就不适用于公共部门，我们要辩证地看待这一问题，如果标杆管理在公共部门实施的过程中加以改进，那么标杆管理就不失为提高公共部门绩效管理的有效工具和手段。因此，针对我国公共部门实施标杆管理的障碍提出几点建议：

1、标杆管理的实施要获得高层的支持与承诺。这是实施标杆管理的关键。由于公共部门内部存在着短视行为，一些官员急功近利，如果不作出承诺的话，很可能半途而废。另外，就是需要高层的支持与表态，在我国领导层的支持是非常重要的，如果没有领导层的支持，实施新技术将面临很大的压力，因此，高层的支持是实施标杆管理的关键。

2、吸纳新思想，破除传统观念的影响，为标杆管理的实施扫清障碍。由于我国有两千多年的封建文化，传统文化的观念对我国公共部门的变革带来极大的阻力，因此必须改变传统观念，吸纳新思想。

3、培养掌握公共部门标杆管理的专门人才。由于标杆管理的实施有一整套逻辑严密的实施步骤，即确认标杆管理的目标，确定比较目标，收集与分析数据，系统学习和改进，评价与提高。而这一套严密的逻辑程序需要专门的人才实施，才能收到良好的效果，因此，培养掌握公共部门标杆管理的专门人才是非常重要的。

4、建立标杆管理协会，为标杆管理创造良好的实施环境。标杆管理已在西方发达国家得到广泛应用，比如，英美等国都已建立了全国性的官方或民间的机构和协会等，负责将标杆管理的技术，程序，方法，公开和传播以便为公共部门或私人部门提供人员和技术支持，比如英国的联邦政府标杆管理部门。这些措施都为标杆管理提供了良好的环境，从而有利于标杆管理在公共部门顺利实施。然而，由于我国这方面的起步较晚，所以目前还没有官方的标杆管理部门。但是我们可以通过对西方发达国家的借鉴学习，获得有益的启示，从而为我国公共部门实施标杆管理创造良好的环境。（作者单位：长春工业大学政治与行政学院）

参考文献：

[1] [美]帕特里夏·基利等，张定淮译：公共部门标杆管理[M]，北京：中国人民大学出版社，2002：35

[2] 张成福，党秀云：公共管理学[M]，北京：中国人民大学出版社[M]，2007：282

[3] 陈振明等：政府工具导论[M]，北京：北京大学出版社，2009：238，241，242

[4] 白晓军，孟凡波，标杆管理的得与失[J]，《企业管理》，2003年第11期

[5] 贾非，公共部门标杆管理的实践障碍及路径选择[J]，云南电大学报，2009年第2期

[6] 杨永峰，浅论在公共部门绩效管理整的标杆管理[J]，新西部：下旬·理论，2012（2）