广东“双到”扶贫模式的示范意义

[摘要] 广东“双到”模式是对以往扶贫模式的扬弃，其精准扶贫机制为全国各地所关注和借鉴，较好了落实“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的扶贫原则。本文在分析“双到”模式理论设计依据和面临问题基础上，对构建帮扶大格局、资金监管、完善考核、提高贫困群体脱贫能力等进行探讨，以进一步建立健全具有可在各地推广的普适性模式。

[关键词]“双到” 贫困村 精准帮扶

[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）04-0110-03

[作者简介] 李向阳（1974 — ），浙江永康人，吉林大学行政学院行政管理专业博士生，任职于珠海市委办公室，研究方向：公共人力资源开发与管理。

广东省 “规划到户、责任到人” 扶贫开发模式（以下简称“双到”工作）实施3年，引起了各界的广泛关注。探讨其理论设计依据，分析研究实践中碰到的问题，对进一步完善精准扶贫工作，发挥先行先试作用，具有重大意义。

一、“双到”模式设计依据及示范意义

广东省第一轮“双到”工作于2009年底铺开，2012年底第一轮“双到”工作进行验收考核；2013年开始同为3年的第二轮“双到”工作。

“双到”帮扶与以往帮扶工作以及其他国家反贫困工作的不同点主要在于政府主导性更强，措施更为具体和多样化，更为重视提高贫困群体自身脱贫能力。其突出特点和核心在于精准扶贫，通过精准扶贫整合资源、形成合力、减少中间环节、优化扶贫资源配置。

1. 突出政府主导，发挥统筹协调作用。作为“双到”工作的核心理念，精准帮扶在界定帮扶主体、依靠力量、参与力量等方面，是对以往区域扶贫、整村推进等帮扶方式的扬弃。广东部分贫困村成为空心村、留守村，公共基础设施日益老化，维修管理缺位，农民增收困难。在“资金、劳力、土地”三要素不断流出情况下，农业边际效益递减，客观上要求政府在扶贫工作中起主导作用，统筹开展反贫困，以破除贫困村组织不力、贫困户分散化、原子化等带来的扶贫成本问题。帮扶单位在帮扶中的主导作用主要是统筹协调作用，而不是替代包办。建立统筹各方、发挥各部门积极性的机制，既需要有扶贫部门统筹推进帮扶工作，也要发挥各帮扶单位积极性、主动性。扶贫部门的统筹作用表现在扶贫工作各阶段对整个扶贫工作起协调统筹、指导监督作用，帮扶单位主导作用表现在对贫困村、贫困户开展“一村一法、一户一策”方面。

2. 全程公正。将扶贫工作置于各方监督之下，让贫困户、村民参与帮扶过程之中，体现程序和实质意义上的公正公开公平。一是突出帮扶对象的主体地位。决策制定中充分考虑贫困户的利益需求，發挥帮扶对象的主体作用，在扶贫决策、规划制定、实施推进、监督反馈各阶段，均以贫困户为中心。二是规范程序。帮扶全程注重程序性，充分征求各方意见，统筹全省帮扶工作；公开遴选驻市（县）组长、成员，按要求选派驻村干部；对贫困户生产生活状况进行全方位摸底，公示后报批；制定贫困村、贫困户脱贫规划、帮扶措施；将贫困户、贫困村的基本资料录入扶贫信息网，为扶贫部门跟进、调整、考核扶贫工作提供依据。

3. 扶贫资本防漏扩源。“双到”帮扶将贫困户和帮扶单位直接联系起来，将层层下拨改变为由帮扶单位和贫困村直接结对，由帮扶单位和贫困村共同研究决定资金分配和使用，并报相关部门审批和备案，防止了中间环节的渗漏，同时促进“扩源”，资金投入形成良性循环。

4. 突出全面参与，调动社会各方力量。帮扶单位驻村工作组的入驻，从外界嵌入了一个呈上启下、连接内外、对接各方资源的组织，搭建了交流沟通平台，提高了更大范围实施精准帮扶的可能性和可行性。

5. 紧贴实际动态调整。一是瞄准贫困户，将贫困人员根据其致贫原因分为不同类别，采用不同方法，对贫困村和贫困户进行动态管理，使资金更为精准地瞄准贫困户。通过对公共基础设施的建设，提高生产生活条件。二是根据实际确定贫困线，在不低于省定贫困线的情况下，可根据各地实际确定贫困线。三是在给予贫困群体更大自主权，在帮扶单位和贫困村推进自选项目时，通过加权方式对其进行考评。

6. 突出严格考核。在考核评估工作原则方面，对帮扶工作成效进行定量考核，对帮扶责任、组织计划和工作落实情况进行定性考核。重点考核村户的脱贫情况、短期与长期相结合，着眼促进扶贫开发工作长远发展。以监测调查数据信息为依据进行实地抽查核实，考核内容为：有劳动能力的贫困户脱贫、无劳动能力的贫困户落实社会保障，贫困村改变落后面貌的情况；贫困村群众对扶贫开发“双到”工作情况满意度。考核评估成绩分为优秀、良好、合格和不合格四个等级。将驻村干部、年度考核（不占单位评优指标）单位领导班子成员的工作与年终考核挂钩。

二、“双到”模式存在的主要问题

一是多头推进造成统筹不够。表现为缺乏统一规划，缺少村民参与，存在趋易避难情况；资金到位滞后影响到资金统一安排使用，没有严格按照村、户适当比例分配资金；存在重物不重人，帮扶措施简单化现象。二是各贫困村、帮扶队伍之间协调沟通尚需加强。涉及各村基本交通建设、水利项目需要各村共同参与、合理分工方能完成，缺乏协调机制导致观望或搭便车行为发生。三是监督评价机制尚需健全。帮扶资金审批易造成资金分配偏离。评价主体不够多元，贫困户没有参与考核，个别帮扶单位片面关注考核项目和分值，考核结果应用不足，缺乏对帮扶项目、资金投入效益等各方面的相关性分析。四是主体作用有待进一步发挥。有些帮扶单位以任务为导向，以村委参与取代，深入贫困户不够。 五是对贫困村自身发展能力需进一步关注。对村两委干部的培训方式较为单一。过度重视项目推进而忽视农民组织建立。

三、进一步完善“双到”模式的建议

（一）进一步开拓帮扶思路，构建大扶贫格局

在“谁参加帮扶”方面，完善社会各方参与机制，搭建有效筹资的帮扶平台；明确政府主导而非包办的职责，引导各方将资源投入扶贫，推动基层组织提高自身发展能力。在“帮扶谁”方面，将贫困村和贫困户作为帮扶整体开展工作，达到标本兼治、注重后劲的目的。在“怎么帮”方面，有效鉴别贫困对象，实现精准帮扶，注重帮扶措施、监督手段多样化，将“一村一策、一户一法”做细做实。

（二）加强监督工作

加强帮扶项目监督。一是帮扶项目的确定可由村民、村民小组提出，村两委汇总公示，由民意决定项目。二是加强公开招标工作。三是加强工程监督，建立以农民为主体的自下而上的涉农资金对接机制，由村民代表、贫困户参与工程建设，落实农民对项目建设的监督作用，以及形成后续的可持续管护机制。四是由贫困户参与帮扶评价，由村民、贫困户、投资三方代表验收。

加强资金监督。一是完善资金审批规定，细化资金审批方案、列明各项费用。二是落实多方监督，及时公示资金使用情况。三是加强资金审计，建立健全帮扶项目财务管理和资产管理制度，建立产业项目和公共设施管理制度。四是加强日常资金使用监督，将资金使用监督纳入平时扶贫工作内容。

加强资金控制。将办公经费与实际拨付进行区分，避免将办公经费计入扶贫资金，以利于扶贫资金控制和减少资金漏出。

（三）加强考核评估

在贫困村脱贫方面，既要考核各项工作完成情况，更要对村集体经济增长后发持续力进行评估并赋予一定的考核分值。在贫困户方面，既要在帮扶工作完成前对其脱贫情况进行考核，更要对自身发展能力进行评估。构建大评委制，将各相关部门、驻村干部、贫困村、贫困户等与扶贫工作直接相关者，以及与扶贫工作无直接关系者，如NGO、志愿者组织、专业评价机构等列入参与考核人员范围；为不同的考核人员设置不同的简单明了的考核表及权重，通过多维度、多方位考核，对帮扶工作作出精准评价，适当提高贫困户和一般农户参加考评的比例；人员绩效、资金利用率和资金到位率等指标考核，对财政扶贫资金、单位自筹资金、信贷扶贫资金和以工代赈资金等各种资金的运用加强考核，将资金调配、绩效考核作为一项重要的指标列入考核体系。

（四）加强扶贫政策论证，发挥贫困群体主体作用

将贫困户纳入决策和考评的主体，根据实际确定贫困村、贫困户列出具体致贫原因，并进行公示。要健全沟通渠道，公布相关工作部门、人员电话，在各个层面设立意见反馈室；加强对驻村干部的指导，注意交流经验；加强与社会团体、第三部门沟通，搭建贫困户和社会各界之间的沟通桥梁；积极争取扶贫资金，整合扶贫资源并严格确定帮扶项目。建立各帮扶相关部门、贫困户、贫困村参加的联席会议制度。

（五）加强能力建设，锤炼工作能力

“双到”工作涉及金额大、时间紧、要求高，要克服片面追求驻村干部年轻化的倾向，选拔工作经历丰富、综合素质高的驻村干部参与扶贫。要加强培训驻村干部，开展责任意识教育，业务知识教育和纪律教育。注重对驻村干部的培养使用。也要加强对贫困村干部和贫困户的培训。帮助他们树立脱贫信心，提高其自身能力。

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On Poverty Alleviation Model of Guangdong Province

Li Xiangyang（1.College of Public Administration， Jilin University， Changchun，Jilin ，130012；2.General Office of the Communist Party of China Zhuhai Committee，Zhuhai，Guangdong， 519000）

Abstract： The models of poverty alleviation in Guangdong outshine the previous models and better follow the principle of the leading role of the government， participation of the society， self- reliance of peasants and development of new models of poverty alleviation. The models in Guangdong which are in view of the current situation are widely followed and used nationwide. Based on the theory of the models and current situation， the article has made further probes into how to construct the new aspect of poverty alleviation， supervise the funds， improve the checking system and the ability to get rid of the poverty to establish and strengthen the widely-used models in China.

Key words： models， assistance in view of current situation