深化跨境旅游合作的新思路

[摘要] 跨境旅游涉及双方政治、经济等问题，广泛而复杂。本文以中缅边境旅游为例，分析了跨境旅游的资源和优势，剖析目前跨境旅游签证难、产品单一等问题，建议建立跨境旅游合作组织，实施双方交通道路和信息网络互通、强化人力资源建设、培育市场主体、创新旅游产品等举措，促进跨境旅游的深化发展。

[关键词] 跨境旅游 中缅 问题 深化合作 对策

[中图分类号] F592 [文献标识码] A [文章编号]1004-6623（2015）04-0074-04

[基金项目] 云南省教育厅基金项目“中缅跨境旅游合作区发展模式及应用研究”（2015）。

[作者简介] 周灿（1972 — ），湖南祁东人，德宏师范高等专科學校经济管理系副教授，研究方向：区域旅游发展和民族文化旅游。

我国边境旅游活动产生于20世纪80年代中后期，经历了探索、突起、调整等阶段。“跨境旅游合作区”概念自2010年问世以来，被黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、广西、云南、新疆等沿边省区不约而同地视为未来对外经济文化交往和边境旅游的发展重点。建立跨境旅游合作区，实现互免旅游签证，可以提供人员自由往来，货物自由流通，货币自由交易和兑换，车辆自由通行等便利，在旅游产业领域实现贸易自由化和经济一体化，不仅能够促进商品贸易的发展，而且还能够带来服务贸易的繁荣。

一

中缅边境旅游有良好基础。德宏傣族景颇族自治州直接面对东南亚、南亚近20亿人口的大市场，加快产业基地建设是化区位优势为发展优势的必然选择。目前，德宏州已建成高等级公路环线，有9条公路、64条通道通往缅甸；沪瑞高速公路即将全面通车，大理至瑞丽铁路开工。2014年德宏州口岸进出口额、口岸货运量、口岸出入境交通工具、口岸出入境人员“四项指标”综合排名列全省第一、全国前列。

中缅双方政府高层的互访、合作交流频繁。在双方政府的推动下，早在上世纪 90年代初，德宏就推出4条中缅边境旅游线路，2006年又新增3条，2012年再新增 5 条。2012年12月11日，云南省德宏旅游业协会与缅甸缅中旅游合作发展监理会在瑞丽签署《中缅边境跨境旅游友好合作协议》，建立了长效区域合作联络机制。瑞丽口岸1992年出境游客约为25 万人次，到2013年达到1323万人次，占云南省陆地口岸总流量的50%。中国进入缅甸游客数量居第二位，仅次于泰国。20年来取得的成绩，为未来两国的深度合作打下了良好基础。

国家战略提供了新的机遇。2011年，国务院出台了 《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》，将云南定位从 “边陲末梢”变为 “开放前沿”，加快推进瑞丽中、缅跨境旅游合作区建设，争取享受自由贸易区的有关政策和条件，形成免签、免税的旅游特区。2013年，一带一路的国家战略构想，再次将跨地域、跨经济、跨文化的国际合作推上了一个新的平台。2015年4月在德宏召开的云南全省开放工作会议，提出抢抓一带一路机遇，着眼周边的东南亚、南亚国家，助推跨境区域化合作的良好发展，围绕互联互通、产业基地、交流平台等的建设，不断提升对外开放水平。德宏处于一带一路 孟中印缅经济走廊的重要节点，正面临着边疆民族地区实现跨越式发展的重要机遇。

二

缅甸旅游资源优势主要有：自然资源丰富。缅甸是一块尚未开发的旅游热土，浓郁的热带风光多处于原始生态。第一大江伊洛瓦底江（上游中国瑞丽江系支流）从南到北纵贯全境，两岸风光秀丽，景点众多；3000多千米的海岸线，海水清澈，还保持少为人知的原生态自然环境；有众多各具特色的天然湖泊，最著名的茵莱湖 “水上人家”独有的生活、生产方式令人惊叹，人们用脚划船，在水上赶集，在水中建房、搭建木桥，在 “浮岛”上种田；避暑胜地眉缪鸟语花香，草木葱茏，美不胜收。

矿产、珠宝、红木、海产等自然物产丰富。缅甸盛产玉石、宝石、珍稀树木等，世界上95%以上的A货翡翠都产自缅甸，大部分销往中国。瑞丽市占据地理位置的先机，翡翠高端货品较多，吸引了很多北京、上海、香港、台湾等地的顾客，成为全国4大珠宝集散地之一，翡翠销售量至少占50%以上，赢得了“玉出云南，玉从瑞丽”的美誉。

人文资源丰厚。缅甸90%的人口信仰佛教，名胜古迹众多，人文风情浓郁。在缅甸，仅有的社会资源多数投入佛教信仰，无论是在城区还是在乡村野郊，到处是佛塔，现有历代建造的佛塔 10万多座，被誉为“佛塔之国”，著名的仰光大金塔、历史古都——蒲甘更是享誉世界；缅甸有135个少数民族，各民族服饰、生活习俗多彩多姿，民族特色浓郁，特色民族“长颈族”就是其一。

中缅跨境游有三大有利条件。一是中缅陆路交通便利。德宏州有5条公陆路通往缅甸，与缅北的史迪威公路相连接，可以到达缅甸的腊戌、曼德勒、八莫、支那等重要城镇。从地理环境来看，瑞丽紧邻缅甸木姐、南坎两个重镇，经滇缅公路到达腊戌后与铁路、高速公路相连，途经避暑胜地眉缪，可直达缅甸第二大城市曼德勒，它经济发达，交通便利，毗邻万塔之地蒲甘，可以北上密支那，南下新首府内比都、仰光，是中缅陆路距离最短、交通最便利的通道。

二是缅甸国内旅游环境持续优化。近年来，缅甸颁布了一系列相关旅游业的政策和法规，制定了“把旅游业打造成为拉动缅甸经济年增长率达到7%的支柱产业之一”的旅游发展目标，致力于民族和解，培养旅游人才，鼓励外国投资酒店业，加强道路、电力、通讯等行业能力建设，旅游基础设施持续改善。缅甸基本实现重点区域的移动通信和互联网络的覆盖，已能为中国联通提供手机国际漫游能力。

三是中缅旅游产品深具发展潜力。瑞丽是中国首批发展边境异国旅游的城市，发展中缅边境旅游经验丰富，市场基础良好，凭借国家一带一路政策、云南滇西边境旅游区的规划，实现了异地办证业务，开展中缅跨境自驾游具备了政策基础。2014年11月11日，中缅首次联合推出了德宏“中缅自驾车9日游”产品，以中国瑞丽姐告为起点，经过缅甸木姐、腊戍、曼德勒、茵莱湖、蒲甘，到达缅甸眉谬，涉及的缅甸旅游资源较为丰富，获2015中国“旅游金途奖”，连续两年被环球网、中奢网等媒体评为全球十佳旅游目的地。

三

中缅跨境旅游深化合作存在的问题有：

（一）缅甸签证难，旅游合作层次低

缅甸国内持续存在民族武装冲突，缅北地区局势变得比较复杂，中国政府也实施了严格管制，20多年来，中缅旅游合作就因签证问题停止了8年。中缅旅游合作还处于低层次阶段。旅游各要素在市场的指导、调节下流动不灵活，交易成本高，难以形成更为紧密的区域旅游合作关系。

（二）缅甸基础设施落后

首先是交通道路设施落后。数十年的西方经济制裁使缅甸的道路交通设施发展严重滞后，通往中国的1号公路（经交通要道勃固向北则是连通内比都、密支那、曼德勒、眉谬、腊戍、木姐的缅甸1号公路）因为年久失修，路况甚差，通行效率低下。盡管近年来缅甸致力于交通道路建设，1号公路已有很大改善，但总体交通状况还不如人意。其次是电力供应不足。目前，缅甸尚未形成全国统一电网，电网由国家互联电网（主网）和偏远地区的孤立电网组成。沿边、沿海省份的大部分地区依靠孤立电网供电，据有关部门的统计数据，截至2014年9月，全国仅有33%的人口能够享受稳定的电力供应。再次是信息服务能力差。缅甸的通讯基础设施建设起步较晚，全国手机普及率仅10%，互联网络不普及而且网速很慢，时常中断，还没有覆盖到小城市和农村。

（三）旅游服务供给能力不足

从业人员供给不足，缅甸境内的旅游从业人员基本不懂汉语，目前难以满足中缅深度跨境旅游的需求；服务模式难以适应需求，中方各旅行社间对缅方旅游的服务标准执行不规范，恶意竞争导致市场经营秩序混乱；旅游服务产品单一，主要停留在观光层面，缺乏具有广泛吸引力与影响力的精品旅游项目，中方未能积极合作开发相关的淘宝和观光旅游产品，以满足游客跨境参与性、猎奇探险性的新型消费需要。

四

建立和完善中缅跨境旅游合作区机制，解决中缅跨境旅游深化合作存在的问题，间接带动贸易和其他产业的发展，是中缅双方合作共赢的重要举措。

（一）建立旅游合作组织，培育市场主体

1. 中缅建立可信的国际关系，是旅游合作存亡成败的关键。国际关系对旅游合作的影响力远比两国经贸发展、文化交流和人民交往诉求的影响更强，旅游合作受到两国经济发展程度、边境文化同源性、自然地理条件等经济、社会、自然因素的制约。双方政府可通过建立中缅跨境旅游合作组织，探索良好的沟通和互动机制，促进双方的政治互信。

2. 由于国家历史、政策法规、民族文化等方面的差异，旅游合作组织在实际操作层面存在很多障碍，需要双方政府发挥主导作用，在政策层面提供保障，合力打造边境旅游形象。双方可依托中缅胞波狂欢节及其他重要活动，在旅游展会、网络营销等方面形成联合统一的促销机制。

3. 中缅旅游合作组织要通过定期磋商机制，共同制定发展规划，解决中缅深化旅游存在的实际问题：如协商货币兑换机制。如能实施货币自由流通，不仅能帮助游客避免货币兑换难题，减少货币汇兑损失，较大程度降低旅游成本，还能促进游客方便购物，扩大消费；解决签证难问题，履行双方海关、检疫、边防等职能，简化办证手续，解决签证过程的繁琐与复杂，提供游客来往、车辆通行等旅游便利。要建立良好的监管和互动机制，促进区域范围内市场规则的完善，培育市场主体。合作组织需要鼓励企业间的良好合作和良性竞争行为，重点护持和培育2～3个旅游企业作为市场主体。

（二）加强基础设施建设，完善交通和信息网络

1. 致力于双方高速铁路/公路的规划对接。缅甸木姐位于缅甸1号路的最东端，与中国瑞丽毗邻，是缅甸的国家级贸易口岸，是中缅陆路通道的重要节点。长期以来，缅甸国内交通是制约中缅旅游深入发展的重要瓶颈，两国都应持续为双方交通的便利化积极努力。中国需加快正在实施的沪瑞高速、昆瑞铁路等路网建设，缅甸在完成腊戌到曼德勒的高速公路和铁路建设的基础上，应加快木姐到腊戌的公路规划。

2. 缅甸水电资源丰富，提升以水电为主的电力产能潜力很大，重点是强化电力配套设施和电网管理能力建设，解决雨季充沛和干枯季节电力的调配问题，以提高可靠性和稳定性。

3. 德宏已经实现了与缅甸互联的国际通信出口。在网络互联互通的基础上，合作组织要致力于提升双方信息服务合作水平，优先开发旅游门户、电子地图等信息化应用项目，为中缅旅游深化提供信息服务和保障。积累的行业管理和信息开发、应用经验，可以进一步促进其他产业的发展。

缅甸经济发展相对落后，目前尚难以承担基础设施建设所需的巨额资金，可以通过财政和税收等相关机制，吸引国外投资和国内社会资本参与。近年来缅甸经济发展较快，缅甸政府鼓励外国投资者共同开展基础建设、开发旅游资源取得了明显成效，还需要持续开放，加大广度和力度。

（三）强化人力资源建设，创新旅游产品

1. 跨境旅游的成效关键在于人力资源的建设。中缅双方亟需一批懂得旅游规划、熟悉旅游业务、熟悉市场营销、精通经营管理的高层次管理人才，合作组织要致力建立旅游人才联合培训机制，对从业人员进行有针对性的多层次培训，促进跨境旅游产业健康和持续发展。要加强旅游部门的交流，互派从业人员实行岗位交流轮替，在实践中锻炼和培养高素质复合型人才；开展中缅双方旅游联合办学，通过语言教学、文化沟通、学术交流、旅游体验等模式，为师生提供境外培训、实习的机会，快速掌握技能；借助外来专家学者的智慧和经验，邀请专家对翻译、导游、管理等专业人员进行业务培训、职业道德教育，以开拓视野，提升旅游业服务质量。

2. 中缅跨境区域旅游合作，着眼于中国广大的旅游客源市场，旅游产品的开发和设计者必须熟悉中国的历史文化及审美意识。合作组织要积极引导和鼓励旅游企业，强化商旅结合和产业融合发展来创新旅游产品，让旅游活动变得更加丰富和自由：重点提升完善中缅边境1日游产品；创新德宏到缅甸纵深地区的5日、9日、14日游自驾旅游产品；创新民族文化主题、自然风光主题、浪漫海滨主题、珠宝主题等特色旅游产品。

瑞丽开发开放实验区作为云南省重要的边境旅游目的地，有国家一类口岸两个、国家二类口岸两个，具备一定的成功经验、良好的市场基础和深度合作意愿，把握好国家一带一路的战略机遇，可以把开展中缅两国跨境自驾游作为深化合作的重要先行举措，建立双方政府良好的沟通和互动机制，通过旅游发展带动双方道路交通、旅游服务设施、通信服务、餐饮等系列产业，促进中缅经济快速发展。

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On Deepening Cross-Border Tourism Cooperation

Zhou Can（Department of Economy and Management，DeHong Teachers College， Yunnan Mangshi 678400 ）

Abstract： Cross-border tourism concerns political and economic problems..As far as China-Myanmar border tourism is concerned， this paper analyzes the tourism resources and advantages of Myanmar， the difficulty of getting tourist visas， and the problem of undiversified tourism products. Based on that， the paper proposes China-Myanmar cross-border tourism cooperation， traffic and information network， personnel exchange， market mechanism， and the innovation tourism products to promote China-Myanmar cross-border tourism development.

Key words： China and Myanmar， cross-border tourism； problems， deepen cooperation， measures