沿海城市海陆统筹发展几个问题

邹广 钟澄

[摘要] 在海洋强国和一带一路国家战略背景下，沿海城市应当注重海陆统筹发展。本文从相关行政部门职权协调；海陆统筹发展策略制定及海洋规划与城市规划、土地规划衔接；海洋环境保护中的污染物总量控制和监测及统一海陆环境质量标准；国土海洋部门协作划定海岸线及海岸带保护和利用规划；海域使用权市场化制度建立及围海造地中的不同用益物权转换五个方面，分析了海陆统筹发展的关键问题。

[关键词] 海陆统筹发展 海域使用权 海岸线划定 海岸带保护 海洋环境保护

[中圖分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）04-0061-04

[作者简介] 邹广（1973 — ），四川绵阳人，博士，北京大学经济学院应用经济学博士后，研究方向：应用经济学；钟澄（1983 — ），安徽芜湖人，博士，深圳市房地产评估发展中心副研究员，研究方向：城市规划国土政策。

随着我国海洋强国战略和一带一路战略的实施，沿海城市迎来了新的发展机遇。在我国的沿海城市中，既有京津冀、长三角和珠三角发达城市，也有发展相对滞后的欠发达城市。在新的发展机遇期，沿海城市应当协调海陆统筹发展，将辖区内的海域有机地融合到城市的整体发展中。海陆统筹是一项复杂的系统工程，需对社会、经济、文化等城市建设的各个领域进行全方位的统筹协调。笔者通过调查研究，总结了以下海陆统筹发展的五个关键问题。

一、关于主管部门统筹

在国家层面，城市发展主管部门为住房和城乡建设部，海域的主管部门为国土资源部国家海洋局；而在地方层面，各地级市人民政府通常设立城乡规划局、住房和城乡建设局、国土资源局和海洋局，难免存在权责交叉或真空问题。陆地和海洋是紧密相连的，其生态、资源关系不因主管部门的不同而分割，因此，城市建设主管部门和海洋主管部门必须加强协作，必要的时候进行统筹。2012年深圳市海洋局并入深圳市规划和国土资源委员会，建立“大国土”概念，实现了规划、国土、海洋、房地产集中管理，这一做法为海陆统筹发展奠定了行政管理基础。

二、关于规划统筹

在规划方面，一方面，各地级市的城乡规划一般限于陆地城乡规划区域，很少涉及辖区海域；而另一方面，海洋功能区划也很少涉及城市陆域部分，并且两者在海岸带的规划方面存在不协调之处。对此，各地需要改变“重陆轻海”的传统观念，本着统一规划、统一保护、统一使用、统筹配置的原则，加强海陆统筹管理，实现环境效益、社会效益和经济效益的统一。

1. 制定海陆统筹发展策略

可以由市级人民政府组织制定海陆统筹发展策略，明确全市海陆统筹的目标、方向，指导海陆统筹思想在城市建设各个领域的贯彻落实，从而彰显海洋资源在城市发展中的重要地位。策略内容可以包括以下内容：海陆统筹目标定位、发展方向；海陆资源开发利用原则；海陆生态环境统筹保护；海陆空间发展结构；海陆产业发展与布局；海陆交通发展与布局；空间景观形态与滨海城市设计引导；海陆基础信息平台建设；近期建设目标与实施重点等。

2. 建立海陆规划统筹协调机制

海陆统筹发展意味着海域与陆地应实行一体化开发管理。城市总体规划作为城市各项发展建设的总体方案，理应对城市海域的发展进行部署，而鉴于海洋可能由于填海而转化成陆地，土地利用总体规划因而也需要对相应区域的利用作出安排。需要改变以往海洋功能区划与城市总体规划、土地利用总体规划脱节的状态，将前者与后两者进行有机衔接与良性互动，从而为海陆统筹奠定基础。我们认为，城市总体规划应对城市海域的发展形态、发展目标、功能布局、基础设施布局以及与陆地的协调发展进行总体部署，海洋功能区划则应根据城市总体规划有关海洋发展的要求以及上级功能区划进行编制；而海洋功能区划确定围填海的区域则应纳入土地利用总体规划中统一安排，未纳入的，可先行编制控制性详细规划等相关城市规划，但也应及时按照法定程序修改土地利用总体规划。

3. 构建多层次海洋规划制度

各地海洋主管部门应按国家规定编制市海洋功能区划，并且根据海洋功能区划以及经济和社会发展等要求编制海域使用规划。在海域管理实践中，如有需要，还可编制专项海域使用规划。

除上述三个层次的海洋规划外，还可以考虑构建海洋环境保护规划、海域使用规划和海岸带保护和利用规划制度。其中，海洋功能区划是其他三个规划的依据，属于最上位规划。海洋环境保护规划与海域使用规划是海洋功能区划之下的规划，处于同一层级。但按照保护优先的理念，海域使用规划也应与海洋环境保护规划相衔接。海岸带保护和利用规划属于专项规划，包括了海洋环境保护和海域资源开发利用的内容。因此，一方面，海洋环境保护规划应与其相衔接；另一方面，其有关海岸带保护和利用的要求需通过海域使用规划予以落实。

三、关于环境保护统筹

海洋环境与陆地环境密切相关，海洋环境的保护不能局限于海洋，而应将海洋环境保护与陆源污染控制统筹考虑。长期以来，海陆环境保护管理分离，各项保护机制间缺乏有效衔接，导致海洋环境受陆上人类活动的影响极大。鉴于此，可以考虑在以下五个方面进行海陆环境统筹：

一是建立海陆环境保护规划统筹协调机制，将海陆环境保护规划之间充分衔接，促进海洋环境与陆域环境的一体化保护；二是从海洋环境承载力出发，按照以海定陆原则，实行污染物排放总量控制。明确海洋主管部门应对污染物排放情况进行调查，并根据调查结果，会同环保主管部门制定污染物排放总量控制指标及实施方案；三是协调统一环境质量标准，海洋主管部门与环保主管部门应通力协作，建立海陆环境质量统一标准和陆源污染物排放标准；四是建立完善海陆环境综合保护的相关措施；五是针对各地具体海域的特殊情况，考虑从排污总量控制、规划保护、环境监测、围填海限制以及排污口设置等方面进行特别规定。

四、关于海岸线和海岸带管理统筹

海岸线和海岸带是海陆自然交界处，也是事关沿海城市景观和产业发展、开发频度较高的区域，是海陆统筹中需要重点关注的区域。

1. 科学划分海岸线

根据《海域使用管理法》，海岸线是海陆的分界线，但海岸线的具体位置目前立法并未明确，导致土地主管部门与海洋主管部门在陆海管理界限上存在冲突。同时，现行的海洋立法与土地立法对滩涂的规定不一致，导致土地管理部门与海洋管理部门对滩涂属于土地还是海域的不同认识。在一些城市，海洋部门划定的海岸线与土地部门划定的土地管理界限由于划定标准不统一等原因存在重叠交叉。有些划入海域范围的区域实际已由土地管理部门作为土地进行出让，有些划入陆域范围的区域则实际应属于海域。

为此，应当本着尊重历史、便于管理、有利于保护海岸类型和维护生态系统完整性的原则，协调发挥规划、土地、海洋主管部门职能，明确由海洋主管部门与土地主管部门共同划定海岸线报市级政府批准公布，同时一并解决滩涂的管理问题。另外，考虑到大潮的高潮线处于不断变化中，主管部门也应当定期监测并修测海岸线。

2. 协调管理海岸带

海岸带是海陆统筹的重点区域，是连接海洋和陆地的特殊区域，对其开发利用涉及规划、土地、海域、环境、渔业、港口、交通等多个部门，客观上要求对海岸带区域内海陆资源的保护和开发进行统筹安排，实行专门化、精细化管理，改变各行政部门多头管理的局面，避免出现管理真空或交叉管理，从而形成管理合力，实现海岸带统筹管理的目标。

市级人民政府应当建立海岸带综合管理制度，统筹协调海岸带各相关部门对海岸带环境、资源的保护与开发，建立海岸带生态环境的专项保护制度，控制海岸带空间资源的开发强度和时序；规划主管部门应会同海洋、土地主管部门共同划定海岸带范围并报市政府批准公布，同时应会同涉及海岸带管理的各部门编制海岸带保护和利用规划，对海岸带的开发和保护进行统一布局和安排。此外，城市控制性详细规划、海域使用规划等其他相关规划应贯彻落实海岸带规划的要求。

五、关于资源市场统筹

随着国家海洋强国战略的实施，海洋作为一种战略性资源，逐渐受到广泛关注。根据《物权法》，土地使用权和海域使用权同为用益物权，具有可流转性。基于保护海域使用权人的合法权益，实现国有资产的保值增值，《海域使用管理法》原则性规定了海域使用权可以通过审批以及招标、拍卖等公开出让方式取得，同时明确海域使用权可以转让、继承，初步建立了海域使用权市场化制度。为了保护和利用海域资源，有必要从以下几个方面完善海域使用权管理机制：

1. 探索建立海域使用权市场化机制

目前，以申请审批方式获取海域使用权的模式已无法满足多元化的用海需求，建立以市场手段为主的、保障海域资源配置公平公正的资源分配方式是当下促进海域使用权市场化的必然选择。特别是在“要使市场在资源配置中起决定性作用”的背景下，随着海洋开发密度、力度的不断加大，市场必将逐步成为海洋资源配置的主要手段。因此，有必要从海域使用权一级市场和二级市场两个方面进行规范：

在一级市场方面，应当明确规定海域使用权的公开出让和公告出让制度，即工业、商业、旅游、娱乐、住宅项目用海，同一宗海域有两个或两个以上用海意向人的，或者政府规定应公开出让等三种情形应通过招标、拍卖以及挂牌出让海域使用权；但如属于非政府投资的海洋能源、交通运输、科技研发、高端制造业以及文化教育等产业项目用海，以及政府认定的重点产业项目用海，则可采取公告出让方式出让海域使用权。除应当公开出让或公告出让以外的用海，可通过申请审批方式取得海域使用权。

在二级市场方面，有必要从海域使用权转让、出租、抵押、继承、作价入股的程序和条件，以及海域使用权与其上构筑物一体流转等方面，对海域使用权流转市场进行完善。

2. 建立完善海上构筑物建设登记管理制度

在国家建立不动产统一登记制度背景下，应当按照不动产统一登记的发展要求，将土地、房屋和海域、海上构筑物的登记机构予以统一，为不动产统一登记制度奠定扎实的基础，同时为海域使用权的市场化流转提供制度支持。

为理顺海上构筑物登记的衔接机制，有必要针对上述问题修改国家法律。在目前的情况下，可以一方面要求海洋工程项目的申请用海人编制工程设计方案和施工图，作为海上构筑物规划验收的依据；另一方面，海洋工程建设涉及的规划、建设、消防、港口、民防等审批、监督、验收手续的，可凭海域使用审批文件直接办理。通过这些规定加强主管部门对海上构筑物的监管管理，扫清海上构筑物登记发证的制度障碍。

3. 建立围填海造地中海域使用权与土地使用权的衔接机制

围填海造地作为对城市发展用地的补充，在沿海城市都不同程度存在。实践中，对经营性项目填海形成的土地进行海域使用权和土地使用权的转化大致存在三种不同的做法：一是对该类土地不需招拍挂，可以直接换发土地使用权证，如江苏省；二是将海域使用权与土地使用权同时招拍挂，在形成土地后，可直接申请换发土地使用权证，如浙江省；三是由土地储备机构将该类土地收购后再公开出让，如辽宁省。

笔者认为，可以本着海陆统筹的原则，在前文建议的基础上，采取以下流程解决围填海造地中的海域使用权和土地使用的转换问题：

通过填海计划、控制性详细规划覆盖以及用途管控等手段严控填海造地活动。对于海洋功能区划确定可填海的海域，应在近期建设与土地利用规划年度实施计划中明确年度的填海實施计划。纳入年度填海实施计划的，应同时纳入当年度的控制性详细规划制定计划，并在填海形成的土地取得土地使用权登记前，完成相应土地的控制性详细规划覆盖。

公开确定海域使用申请人。海洋主管部门收到填海造地用海申请时，应当将相应用海项目情况以及拟填海域的规划设计要求等内容向社会公示。有用海意向的其他单位或个人可提出用海申请。

嚴格控制填海形成土地的用途。填海形成的土地在取得土地使用权证书前，应按照规划用途进行开发建设，不得擅自改变用途。海域使用权人申请改变部分填海形成土地的规划用途，用于商业、住宅、旅游、娱乐开发的，根据改变后的土地用途是否符合海域使用规划确定的“整个海域”的主导功能予以区别对待。

直接换证，但应视情况补缴海域使用金。填海形成的土地可在竣工验收之日起三个月内向土地主管部门申请土地使用权登记，换发土地使用权证书。除属于国家《划拨用地目录》内的用地外，其他用地均应按照土地市场评估价格扣除海域使用金和实际投入的填海成本后的价格收取土地使用权出让金。

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On Coordinating Land and Water Governance in Coastal Cities

ZouGuang， Zhong Cheng

（ Peking University， Beijing 100871； Shenzhen Real Estate Evaluation and Development Center，Guangdong Shenzhen 518034 ）

Abstract： Under the framework of maritime power and one belt and one road strategies， the coastal cities should develop the sea and land harmoniously. This paper analyzes this overall development from five key matters： the coordination of government departments， the strategy formulation for overall development of sea and land， land and sea planning； the control and monitoring of sea pollutant and unification of environmental quality standards of sea and land， the coastline delimitation and coastal zone protection， the marketilization of sea area use rights and transition sea area using rights in reclamation.

Key words： overall development of sea and land， sea area using right， coastline delimitation， coastal zone protection， marine environment protection