从国际银行监管的视角来解读中国的银行监管政策

刘幸豪

摘 要：中国的银行监管体系相较于西方发达国家，尤其是美国来说仍然存在着一定的差距。因此研究西方国家的监管政策对我国的银行监管体系的完善具有相当的借鉴和参考意义。本文首先分析了中国和美国银行业之间的差异以及美国在次贷危机后的金融体制改革措施，然后经过对比和分析，有针对性的对我国的银行监管提出了对策和建议。

关键词：银行监管；中美银行差异；对策建议

一、文献综述

中国现代意义上的银行业的发展相较于西方发达国家起步较晚，美国及西欧的一些资本主义国家的银行从英国的工业革命开始以来已经走过了一百多年的历程，并在这个过程中不断探索银行业的发展方向、完善银行业的监管。因此西方发达国家的银行运行和监管体系相较于我国都更为成熟一些。

新中国成立以来，我国按照西方国家银行运行模板基本上只用了几十年的时间就构架了银行业的运行体系。但由于我国的基本国情与西方发达国家很不相同，所以我国的银行业也有很多自身特点，但是在银行监管这一领域，西方发达国家的经验仍然有许多地方值得我们借鉴。通过将我国的银行监管政策、方法与国际上发达国家的进行比较，可以更好的帮助我们弥补差距，对我国的银行监管具有相当积极的启示意义。

二、中国与美国银行业的差异比较

第二次世界大战以后，美国纽约从英国伦敦手中夺过世界金融中心手杖，并通过布雷顿森林体系以及一系列的金融改革法案逐步巩固确定了它金融霸权。此后，美国的金融体系一直以世界标杆的地位呈现在世人面前。可以说，美国的金融体系就是西方发达国家金融体系的代表，因此这里也主要将我国的银行监管与美国进行比较研究。

首先，美国是资本主义国家，强调市场经济，奉行“私人财产神圣不可侵犯”原则，所以美国所有的银行都是私营的，甚至连美国金融体系的核心——美联储也带有私营性质。

与美国相反，中国是社会主义国家，国家对经济、金融的干预力度较大，其中表现最为突出直接的就是中国除民生银行外几乎所有的银行都为政府控股，其监管者也悉数为政府机构。从世界范围来看，中国银行政府拥有程度最高，达到了99.45%，世界平均水平仅为29.1%，而美國则为0。[4]

一般来说，银行政府拥有程度越高，则意味着政府对银行的直接监管就会更加容易，因为政府可以通过银行的人事任命直接严格控制银行，但长此以往难免会形成路径依赖，造成来自市场和银行内部的监管减弱，导致监管政策上的单一和缺少灵活性。

三、中国和美国银行监管政策的比较

虽然二十世纪以来，两次金融危机都发生在被公认为金融监管最为完善的美国，但这并不代表美国的美国的金融监管政策就是完全失败、不可取的，反而恰恰因为美国是这些金融危机的直接发源地，其对金融监管尤其是银行监管中存在的问题和漏洞往往有着更为直接的体验，因此其监管模式和政策具有相当大的参考意义。

（一）监管路径的比较

在2008年次贷危机以后，美国意识到了其银行监管中存在的漏洞，因此进行了大刀阔斧的金融体制改革。

在改革以前，美国的银行监管路径是双线多头形式，即联邦政府和州政府的相关机构都可以对银行进行监管。在联邦层级上，由财政部下设的货币监管总署对“国法银行”（依照联邦法律注册的银行）发放执照并实行监管职责；在州政府层级上，由各州设立的银行监管机构对“州法银行”（依照各州法律注册的银行）发放执照并进行监管。货币监管总署和各州设立的监管机构共同组成了美国银行监管路径的“双线”主体。

此外，美联储、联邦存款保险公司、期货交易委员会、证券交易委员会、司法部、国家信用管理局、联邦交易委员会、州保险监管总署等机构也都各自从自己的监管角度依法对银行业进行监管，从而形成了美国银行监管的“多头”。其中，又以美联储和联邦存款保险机构为银行的主要监管方。

在中国，银行监管采用的是单线路径。由于我国实行的并非联邦制度，权力比较集中于中央，所以我国银行业的执照发放统一用的都是国家标准。相应的，对于银行监管来说，其也主要来自于政府。在我国，中央人民银行和银监会在这其中起到了主要作用，而保监会和证监会则主要对保险和证券类部门的操作经营行为进行规范。除此之外，我国今年刚成立的存款保险机构也将加入银行监管的行列，但由于其起步时间较晚，短时间内可能效果不会太明显。因此相较于美国，我国的监管体系较为简单的多，这也受到我国的社会主义体制和基本国情的影响。

（二）监管模式的比较

1999年，美国通过金融服务现代化法案后，金融控股公司可以通过设立子公司来进行各种金融业务，如：证券承销、保险承销、设立投资银行等等。但其本身并不参与这些业务，而是主要申请营业执照，对公司集团进行行政管理等。针对这些金融控股公司的伞型结构，美联储被赋予“伞形监管者”的地位，与财政部一道审批金融控股公司的业务。在这个框架中，原有的监管模式仍被保留，即金融控股公司的关于银行的子公司仍由银行监管者监管、经营保险的子公司仍由州保险监管机构监管、证券公司还是由证券交易委员会监管。

比较来看，我国的银行主要都为国有银行，监管模式与美国既有差别，又有相同点。自从我国银行分业经营以来，我国一直实行的也是分业监管模式，银监会、保监会、证监会分别对银行业务、保险业务、证券业务进行监管。但是美国金融控股公司可以通过设立子公司来到达混业经营的目的，而中国银行目前则无法进行类似的操作。

（三）评价

美国相较于世界上其他国家较早地建立起了比较完整、手段先进、机构复杂的银行管理体系，具有法制化、透明化、规范化等优点。美国的各个银行监管机构各司其职，分工明确，能够比较全面及时地发现银行管理中的漏洞和问题；同时这些机构之间相互合作，但又彼此独立，彼此制衡，能够很好的防范权力滥用，进而提高监管的效率，这一点对于我国以政府监管国有商业银行为主的银行监管体系来说，尤其值得学习。

但同时由于美国的银行监管机构纷繁复杂，也不可避免的导致监管重复、交叉监管、监管漏洞的发生，为一些金融机构通过金融产品的创新而规避监管创造了条件，2008年的次贷危机就是一个很好的例证。此外监管机构彼此独立、制衡也会导致工作上的相互协调难度较高，也会造成一定的资源浪费。

与美国正好相反，中国的银行监管体系就较为简单的多了，各监管部门分工也很明确。但是，随着国家对第三产业发展支持力度的加大以及人民币在国际化的道路上越走越远，国内金融市场蓬勃发展，现有的监管机构和分工已经不能满足我国金融也发展的要求了；此外，我国政府拥有银行程度太高，银行监管机构受政府意志控制程度太大，独立程度较小，市場意见不能很好的反映在银行监管上。

四、美国银行监管体制改革措施

美国针对其银行管理体系在2008年所暴露出来的问题和弊端，迅速在次年就提出了金融改革方案，并于2009年底在美国国会众议院中获得通过。美国的此次金融体制改革，是继《1999年金融服务现代化法案》以来改革规模最大、最为彻底的一次，对美国的金融发展将产生巨大的影响。下面来分别阐述美国的金融改革中对我国也有启示意义的措施。

（一）调整相关的金融监管机构

首先美国组建了独立的消费者金融保护署和由财政部长、美联储主席、证监会主席、银行监管署主任等为成员的“金融服务监督委员会”。前者将以前多头保障消费者金融利益的机构职能统一起来，避免了消费者利益受到侵害时各机构相互推诿责任的情况。该机构通过保证消费者在接受信贷、投资、支付等服务时能够获得公平公正的待遇，免受合约条款的欺诈，从而提高金融机构的服务水平，切实保障消费者利益不受损害。后者则为国会和一些金融机构提供金融政策建议、风险预警等服务，并能够引导不同的金融监管机构加强对话、合作，解决它们之间存在的争议和分歧。

其次美国还通过成立“全国银行监管署”来取代美国货币管理署以及美国储蓄机构管理局，并以此来避免多头监管时出现交叉监管问题。其被赋予必要的权力负责对所有存款机构实施审慎监管，如可以要求被监管者定期或不定期旅行报告义务、实行监督检查权等等。

（二）弥补监管漏洞

次贷危机后，美国要求所有存款保险机构参保成员都成为银行控股公司，受到美联储的并表监管，并且接受《银行控股公司法》对非银行业务的限制。同时美国还对商业公司以及商业银行之间的人事安排、信息交流和一些经营业务做出限制，避免商业公司对银行决策造成过大影响，从而规避两者之间的利益冲突和风险传递。这样做不但能够避免出现存款保险机构的补贴流向非银行机构，而且有利于银行内部的利益冲突和监管问题。

（三）加强国际合作

美国改革方案呼吁世界各国增强对信贷衍生产品和其它产外衍生交易产品的监管，特别是通过特别是遵从G20峰会的承诺，通过中央清算对手的运用来改进这一监管，并通过国际协调与合作促进这些目标的实现。改革方案还建议建立国际监管联盟，加强对国际性金融机构的国际监管合作。

美国还希望通过完成金融稳定委员会的重组使其新职能制度化，从而更好地履行其职责。此外美国还建议巴塞尔银行监管委员会提高金融机构流动性风险管理的标准，建议国际清算银行和金融稳定委员会等机构一起开发宏观审慎工具。

五、美国银行监管政策对我国的启示

（一）完善银行监管机构

从与美国的银行监管体系的对比以及美国次贷危机后采取的金融监管改革措施中可以看出，银行监管机构过多，过于纷繁复杂对于降低银行的经营风险来说也并非是一件好事。但是和美国不同，其是银行监管体系中监管机构过多，而我国则过少。此外，我国银行监管体系中市场因素不多，灵活性较差，仍然有进一步的发展空间。

笔者认为，我国应当增设相应的银行监管机构，今年成立的存款保险机构就是一个很好的开端。存款保险机构不但能够将国家对银行的隐性担保显性化，而且其也能作为银行监管的一方，进一步加强对银行经营风险的监管，使其有利于保护消费者的利益，增强消费者对金融市场稳定的信心。鉴于我国银行监管方主要是政府，没有引进市场的力量，所以存款保险机构可以考虑引进民间资本。这样做的好处就是，使得存款保险机构具有一定的私营性质和盈利性质，其若想要经营的好，有利可图则必会加强对参保银行的全面监管，从而提高监管效率。此外市场能够较银行更先感知到系统风险，所以如果在银行监管中引进市场因素，则对银行经营风险的事先监管将有极大的帮助。

另一方面，我国银行监管机构独立较差，是指它独立于政府的能力较差，虽然都是政府机构，但其之间的合作却并不顺畅。笔者认为我国可以考虑建立一个由保监会、证监会、银监会等等金融机构都参与的合作性委员会，为各个机构管理分歧、争议提供平台，加强各监管机构间的合作，为中央银行、财政部、银监会等金融机构提供决策建议和风险预警。

（二）加强对金融创新和混业经营的监管

美国2008年次贷危机引发的主要原因就是金融过度创新，而对金融创新产品，各监管机构在早期都很难认定其责任归属，这就会为以后的金融市场的混乱埋下伏笔。

我国目前互联网金融崛起，一些互联网银行以及一些金融公司的产品都带有吸收存款的性质，例如e租宝（前段时间因经营问题被查处）、支付宝等等。面对互联网金融的爆发式增长，银行也开始逐渐蠢蠢欲动。一方面，由于存款保险制度的实施，使得中小银行得以在平等的地位上与大型银行竞争，同时存款保险制度的实行也为民营银行的进入铺平了道路，未来的银行业原有业务的经营必然是更加残酷激烈；另一方面，互联金融等创新金融产品拓宽了消费者投资渠道，从而减少了银行存款的来源，这一点也使银行业不得不整体做出改变，加入到金融产品的创新的道路上来。

这样来看混业经营（虽然未必是保险业务和证券业务）是未来银行发展的一大方向之一，这时银行监管机构如何应对？笔者认为可以成立一个新的，专门管理金融创新产品监管机构，这种方法比较简单，目标明确，但由于金融创新产品类别的复杂性使得其对监管机构的综合监管能力提出了更高的要求，此外其也可能导致监管交叉，重复监管的问题；或者加强原有监管机构之间的协调，形成类似于美国的伞形监管模式，各自对自己领域内的金融创新产品和混业经营进行监管，但这也有可能导致监管漏洞的产生。但如果建立如上文所述的由监管各方都参与的合作新金融监管委员会，则可以加强各机构之间的交流，协调各机构之间的合作，进而规避漏洞的产生。

（三）加强银行监管的国际合作

不久前国际货币基金组织主总裁拉加德宣布，人民币将在2016年的10月1号为SDR一揽子货币的成员之一，其份额超过日元和英镑，占比达到10.19%。这是人民币国际化的一重大标志性事件。随着人民币国际化，其影响力在世界范围内也将大大提升。但是同时，如果中国发生金融危机，其影响力也将会通过人民币迅速传导到世界各国。这也是为什么美国的金融危机总能影响世界经济而一些非世界货币的国家经济动荡却对世界经济并无直接太大影响的原因之一。

此外，两次金融危机告诉我们，一旦其发生任何一个国家都不能避免其所带来的负面影响。因此加强银行监管的国际合作，协调各国监管的政策的一致性和协调性就显得十分重要了，尤其对于我国监管者来说，人民币已经走向国际化，监管者也应该相应地要以国际化的视角来看待银行监管。

虽然我国已经采用了巴塞尔协议的大部分建议、也是国际货币基金组织和金融稳定委员会的成员，但我国在于国际机构的协作方面做得仍然不够。

对于这个问题，我们首先应当借鉴参考发达国家金融监管的法律法规，进一步完善我国金融市场的法制化、规范化，以便增强国际机构对我国金融和银行业的认同，方便日后国际合作上的协调与衔接。其次，我国应该完善风险分析和监管体系，例如建立起银行信用评级制度和监管指标体系等。最后，国内银行监管部门对国内银行资产流动性、盈利水平、资产质量及经营管理能力应当进行严格考察，以此加强银行自身的风险管控、约束和消化能力。（作者单位：安徽财经大学）

参考文献：

[1] 陈静、曹家和.美国银行监管体制改革对我国的启示[J].经济问题探索，2010（09）。

[2] 李涛.商业银行监管的国际比较：模式及影响[J].经济研究，2003（12）

[3] 陈志.银行监管、货币政策与监管改革路径[J].金融研究，2007（01）

[4] 李涛.商业银行监管的国际比较：模式及影响[J].经济研究，2003（12）