行政无为问责：一种亟待制度化的权力监督

叶先宝 郑直

摘 要：在整治“行政不当行为”的同时，需要对“行政不作为”或说“行政无为”有清醒识别，实施行政无为问责应是一条重要途径。行政无为比行政作为更难以界定，行政无为的责任亦难权衡，但如果没有行政无为问责，就可能无法很好推进行政问责制度。行政无为问责可以理解为问责主体针对行政机构及公职人员应当作为却无所作为而产生不良后果，并要求其承担相应责任的做法。明晰行政无为问责的主体、客体、程序与具体责任，有助于行政无为问责制度化，真正发挥其监督功能。

关键词：行政无为；问责制度；权力监督

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）04-0009-05

行政作为往往容易为人们所观察，行政作为后果也容易对其做出评价，行政问责更多关注的是行政作为及其后果。实践中，对于行政不作为也可称作行政无为却重视不够，也难以实施行政无为问责，这或是因为行政无为比行政作为更难以界定，行政无为的边界比较模糊，或是因为对行政无为的后果评估更加困难。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，将建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。这一决定不仅意味着将问责不当行政决策行为，还将对“不求有功，但求无过”的行政决策不作为进行追究与问责。因此，深入探讨“行政不作为”或说“行政无为”现象，进一步完善行政无为问责的制度建构意义重大。

一、理解“行政无为”

老子的“无为而治”为人们所盛赞。老子认为“道常无为而无不为”[1]95，“圣人处无为之事，行不言之教”[1]7。老子的治国理念无不遵循着“无为”的法则。相对于当时一些国家统治者强征苛捐杂税、肆意发动战争等“有为”做法，“无为而治”就需要统治者合理约束自身的权力，尽量不扰民，杜绝骄奢淫逸，为百姓创造一个顺其自然的生存和发展空间。顺应自然，而不破坏自然。“无为而治”中的“无为”有两层含义：其一，尽可能少为，不多为、不滥为；倡导合乎自然，不要过多的干预。其二，不妄为，不乱为。万物皆有“道”，“适度的为”更要遵循其“道”。只有无为，才能做到无不为。显然，此“无为”并非本文“行政无为问责”中的“无为”。现今社会，无为多做贬义的表述，如“碌碌无为”、“无所作为”等等。

从政府治理的角度，“无为”未尝不是一件好事。哈耶克的自由主义理论强调，自由是一种免于强制的状态，“自由”绝不是其他人以某些方式的作为，而是要求其他人以某些方式的不作为。他在阐释“自由”与“自由权”的区别时指出“自由是指除规制所禁止的以外，一切事项都为许可的一种状态。”[2]自生自发的秩序是哈耶克的自由主义社会理论的核心概念。他认为自发秩序是真正的自由秩序，是个人适应性进化的结果，不是强迫他人或被他人强迫的结果。亚当·斯密的“看不见的手”提倡市场决定论，认为市场有着自生自发的机制去调节人的行为，政府不应过多的加以干预。因此，在市场经济运行中，政府适度的“无为”是必要的。洛克在有限政府理论中也强调政府应当合理定位其与市场、社会和公民之间的关系，明确权力边界，真正做到有所为有所不为。政府在履行好“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能同时，对于那些不该介入干预的领域，应当交由市场来调节和社会组织来管理。从这个意义上讲，政府的“有限”行为却是另外一种“无为”。

如果从法学角度而言，根据行为方式的不同，可以将行政行为划分为作为的行政行为和不作为的行政行为。行政不作为通常被界定为负有法定义务的行政机关及其工作人员，没有法定的事由，不履行或者消极履行其法定义务的行为。这种研究是为了进一步认识行政行为的存在，从而告诫行政主体其无为的行为可能会引起法律关系而承担法律责任。行政相对人因行政主体的无为行为受到损害的，可以提起行政诉讼。然而在法律上，我国现行的法律法规对行政不作为行为概念的规定不是很明确，虽然在最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中以专门的法律术语形式规定行政不作为，但是没有对行政不作为进行进一步的解释。行政法体系中的其他法律，例如《行政诉讼法》和《行政复议法》中也仅仅规定了某些行政不作为的“形”。

问责制度中的“行政无为”具体到政府工作人员，通常与行政不作为一词相关联，可以理解为“国家公务人员拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责，不依照规定程序、不按规定权限和规定时限履行职责的行为”[3]17。2005年湖南省岳阳市颁布实施了《岳阳市领导干部和机关工作人员有错与无为问责办法（试行）》，对无为行为做了具体的解释，“指不履行或不正确、及时、有效地履行规定职责，导致工作延误，效率低下的行为；或因主观努力不够，工作能力与所负责任不相适应，导致行政效率低、工作质量差、任务完不成的一种工作状况”。政府公职人员的无为在一定程度上弱化了行政的力度，收缩了行政的幅度，导致社会生活某些方面的失范或无序。[4]

二、透视“行政无为”的表现

行政问责制中并没有对“行政无为”作出明确界定，但许多规制中都问责行政无为造成的不良后果，要求给予制约或惩戒。这一方面是因为“行政无为”内涵本身的复杂性，行政无为后果评估的困难，另一方面是对“行政无为”的理性认识还不够。相对而言，认识“行政无为”现象就比较容易，即便无法穷尽，也多可以分类列举。

有人将现实生活中的无为型官员分为五种类型：第一，无所事事型。这类官员整日无所事事，一杯茶、一张报纸陪伴度过大半天，不是分内的事一律不干，即便是分内的事，也是再三催促才做。第二，扯皮推诿型。这类的官员爱踢皮球，转移矛盾，常打官腔，该办能办的事情就是拖着不去办。第三，麻木不仁型。这类官员工作没热情、没追求；对群众没感情，对诉求不回应；缺乏荣誉感和责任感。第四，公事私办型。这类官员看似很勤恳，实则整日钻研升官之道，忙着跑关系，心不在焉，群众送礼表示之后才肯办事情。第五，牢骚满腹型。这类官员整日牢骚满腹，处处发泄不满，不从自身找原因，缺乏长远、全局的视角来看问题。另外，也可用五个字对无为行为做生动的概括，即“混”：混日子，得过且过；“躲”：多一事不如少一事；“懒”：胸无大志，不思进取；“怨”：怨天尤人，发泄不满；“戳”：无中生有，搬弄是非。[3]18

有的认为“无为问责”主要针对“庸官”。所谓“庸官”指那些平庸、碌碌无为的官员，他们主要有三方面的特点：第一，思想上平庸贫乏，毫无创见，说得多是空话、套话；第二，行为上碌碌无为，缺乏闯劲和干劲，怕担责任，循规蹈矩；第三，人际关系庸俗，谁也不得罪，左右逢源，各处的利益关系都能“摆平”。“不求有功但求无过”是他们信奉的为官之道。“无为”是“庸官”工作状态的表现，“庸官”则是“无为”行为的实施主体。[5]

有的认为“行政无为行为”看似无关痛痒，实则危害巨大，虽不像失职渎职行为那样造成重大损失，也不像腐败行为那样令人痛彻心扉，却在一点一滴的无形之中给政府带来道德负面效应，影响政府的形象，减损政府的合法性基础。[6]政府机构作为一个庞大的国家机器，每个公务员就像是机器上的螺丝，螺丝只要松动就有可能影响到整台机器的正常运转。我国现行的行政体制内基层公务员众多，领导职数有限，晋升困难，不少公务员工作积极性不高，“行政无为”并非少见，这种现象具有的负面效应和负面导向作用[7]，严重影响公务员队伍的士气，也必然影响工作的质量和效率。如果机关工作人员缺乏责任心，办事拖沓，敷衍了事，那么民众的诉求就无法得到及时有效的回应。

三、国外行政无为问责的一些参考

在一些西方国家，行政无为问责往往包含在行政问责法律法规中，行政问责既对行政主体的行政行为进行监督和制约，也对行政主体的行政不作为进行相应的监督与制约。

英国的问责制分为议会问责、司法问责、政府内部问责和公务员问责。在议会问责中，针对政府官员在执行政策过程中的无能表现，可发起调查。通常由议会任命一个特别的委员会或授权某人进行调查。在公职人员问责中也明确对官员无为的处罚，政府公职人员除了要遵守国家颁布的有关官员风纪的各种法规，还要自觉遵守《荣誉法典》，要求在执行公务时要做到诚信和正直。如果出现有损政府形象的行为，就会受到警告、申诫、停职或撤职等处理。[5]278

美国政府为了开展内部的问责，设置了很多问责机构，政府道德办公室是其中一个重要的问责机构。这个机构是依据《联邦从政道德法》成立的，主要职责是纠正官员的不正当行政行为，减少并设法解决政府官员在工作中出现的“利益冲突”，培养官员的高道德标准，加强公众对于政府公正诚实的信心；它重在预防政府工作人员不当行为的机构，制定伦理规则，扮演“顾问的角色”，真正的调查执法工作则由监察长办公室和司法部等部门来进行。[8]

日本的《国家公务员法》和《国家公务员伦理法》中一半以上的内容都涉及公务员问责制度。公务员或职员在工作中不能很好的履行职责，违反规定，影响政府声誉和行政效率，都要受到惩处。根据执行公务不力和造成过失的不同情况将惩处分为分限处分和惩戒，分限处分是针对工作虽无过失，但因某种原因不能充分履职的处分。[9]例如，当人事任命机关认定公务员工作平庸，成绩不佳或知识和能力不能胜任工作，短期内又无法提高，就要对其处以分限处分；而惩戒针对的是职员违反国家和地方法令，不履行公务员职责，消极怠工或从事与其身份不符的活动等情况；惩戒的手段有警告、减薪、停职和免职。日本依靠一系列严格的问责制度，将公务员队伍里的“毒瘤”给剔除出去。

英美日等对于“行政无为”有着较为完备的法律法规作为制度保障，能较好地明确问责范围，较规范的问责程序，也建立了专门机构作为问责主体，形成了行政无为问责的机制。这项制度无疑为预防公职人员的不当行为，提升公职人员素质提供了重要保障。

四、我国对行政无为行为的相关规制

我国法律目前尚没有对行政无为及行政无为问责进行明确的系统性界定，但在一些法律法规中对行政不作为及其处理则作了相应的列举式界定。我国《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》中有指明公务员不得有违反职业道德的行为（如工作作风懈怠、工作态度恶劣、造成不良影响的行为）。《行政许可法》第七十二条规定了对六类行政不作为责任的追究与处分。这六类行政不作为包括：（1）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；（2）不在办公场所公示依法应当公示的材料的；（3）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；（4）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补充的全部内容的；（5）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；（6）依法应当举行听证而不举行听证的。最新修订的《行政诉讼法》第十二条规定人民法院受理公民、法人和其他组织可对四类具体行政行为中的不作为不服提起的诉讼。这四类行政不作为是：（1）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复；（2）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（3）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（4）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《行政复议法》第六条对行政机关没有依法办理或履行的行政行为的申请行政复议作了规定。在《中国共产党纪律处分条例》中专门有一章解释了失职、渎职行为，这类行为是在不履行、不正确履行或不及时履行法定义务的基础上，造成了严重的后果的行为。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》则规定了对党政领导干部问责的七种情形，这七种情形也包括在行政活动中对“引发群体性事件或者其他重大事件的”不作为。

五、行政无为问责制度的完善

从我国已有的规制来看，行政无为问责实践多依据地方性法规，没有在全国范围内形成统一的行政无为问责制度，行政无为问责还存在许多困难。现有的法律法规为行政无为问责制的构建提供了较好的基础，一些地方政府行政无为问责实践为建构行政无为问责制度积累了丰富的实践经验。但从制度角度来看，行政无为问责的主体、客体、程序与具体责任仍然不清晰，行政无为问责实施仍然存在许多困难，无法发挥其应有的行政监督功能。

（一）行政无为问责的主体与客体

根据我国现行的政治体制，除了行政机关内部自上而下的同体问责，还应该有人大、党内、民主党派、司法机关、舆论和公民等异体问责主体。随着社会主义法治不断进步，公民也将逐渐成为问责主体中的中坚力量。行政无为问责的客体指的是政府组织、政府组织成员及其不当行为，既包括负有直接或间接领导责任的领导者和运用公权力的公职人员，还包括他们行使公权力中的不当行为。

（二）行政无为问责的范围

不像重大灾难事故、群体性事件造成严重的后果而引人瞩目，行政无为行为看似没有违法且不易被察觉，行政无为及其后果许多时候只是被隐约感知到，却无法被清晰表述。因此，清晰的界定无为行为，明确无为问责的范围使行政无为问责实践具备可操作性十分重要。行政无为问责的范围包括对行政不作为给国家、集体、社会公共利益或行政相对人利益直接造成损害的追究，还需要考虑可预见性的行政无为责任，包括重大行政决策中的无为责任。

（三）行政无为问责的程序

程序正义被视为“看得见的正义”，程序正当、合理与否，关系到问责的合法性。有必要制定正当、规范的问责程序。首先，在于“问”，就是对行政无为问责行为进行立案、调查、收集证据、听取各方意见，必要时组织听证程序等，为追“责”打下基础。其次，在于“责”，根据法律法规，对问责人员的组成、处分过程作出程序的规定。最后，在于“行”，无为问责的程序中还包括一系列类似“回避”、“申请听证”等保障被问责主体合法权益等程序措施。

（四）行政无为问责的责任

行政无为问责的责任是指行政无为问责的客体因“行政无为”应当承担相应的责任，即对行政机关内部相关行政主体的责任。承担责任的主要方式有：对情节轻微，危害不大的情形，可以做出书面检查、诫勉谈话、通报批评、警告、公开谴责、责令道歉、记过等；影响重大的，可以做出降职、责令辞职、开除公职等；对构成犯罪，则依法追究刑事责任。

参考文献：

[1] 王弼.老子道德经注[M].北京：中华书局，2011.

[2] 哈耶克.自由秩序原理[M].北京：三联书店，1997：15.

[3] 盛荣华.党政干部无为问责制研究[M].湖南：湖南人民出版社，2010.

[4] 董敏志.权力无为：行政的另一种腐败[J].探索与争鸣，1997（3）：21-22.

[5] 韩志明.中国问责十年风雨路[M].北京：新华出版社，2013.

[6] 张芳山.关于行政问责法制化的几点思考[J].云南行政学院学报，2008（1）：99-102.

[7] 王再新.领导干部“无为行为”及其治理对策探析[J].理论导刊，2014（4）：58-60.

[8] 周亚越.行政问责制研究[M].北京：中国检察出版社，2006：166-167.

[9] 施雪华，邓集文.西方国家行政问责制的类型与程序[J].中共天津市委党校学报，2009（5）：29-36.

责任编校 王学青

Administrative Inactivity Accountability： Power Supervision in Urgent Need of Being Institutionalized

YE Xianbao，ZHENG Zhi （School of Economics and Management， Fuzhou University， Fuzhou 350116， Fujian， China）

Abstract：In tackling the problem of “administrative wrongdoing，” governments need to have clear consciousness about “administrative nonfeasance” or “administrative inactivity.” Administrative inactivity accountability could be an important way out. It is harder to define administrative inactivity than administrative activity. Neither can it be easy to balance the responsibility of administrative inactivity. But if there is no administrative inactivity accountability， administrative accountability system may encounter barriers on its way. Administrative activity accountability can be understood as accountability supervising body asking administrations or civil servants to bear the responsibility when they should be active but fail to be. Demarcating the supervising body， the supervised， the procedure and responsibility of administrative inactivity accountability is helpful for institutionalizing administrative inactivity accountability， making it possible for it to bring into play its supervising function.

Key words： administrative inactivity； accountability system； power supervision