新反腐背景下对国家监察体制改革的浅析

摘 要 随着我国反腐反贪工作的推进，现行监察制度的漏洞逐渐显现，国家监察体制改革的提出顺应了新反腐背景下的要求，与政府地位平行的权力集中的监察委员会的建立将改变以往反腐力量分散、效率低下的境况。本文通过分析监察制度目前存在的问题，明确了监察体制改革的必要性。此外，通过解读监察体制的改革方案，分析改革将遇到哪些困境并提出了可行的解决思路。

关键词 权力监督 国家监察体制 廉政建设

作者简介：覃曦菡，中南财经政法大学本科生。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.203

一、我国监察制度的现状

（一）我国目前的反腐监察领导体制和工作机制

中国反腐监察领导体制和工作机制的总体框架是党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与。在实际工作中，负责反腐败和廉政建设的职能机构主要有中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、行政监察机关、国家预防腐败局和审计机关。除了这些主要机构之外，公安、金融等有关部门和机构，也在自身职责范围内依法承担反腐败的相关工作。

（二）现行监察制度存在的问题

我国目前的反腐监察制度在过去的几年中在预防和打击职务犯罪方面取得了不错的成绩。但是，在制度的实践运行过程中，还是存在着不少亟待解決的问题，主要有以下几点：

1. 反腐监察机构多，力量分散，造成人力、物力、财力等资源的浪费。我国打击职务犯罪的力量分散于党的机关、司法机关和行政机关等各个不同性质的机构之中。这样的设置看似完备，事实上由于机构繁多而且各个机构之间相互独立，一方面导致在反腐反贪工作中的沟通的时间成本增加，效率降低，另一方面也难以集中人、财、物来处理侦查重大疑难案件，造成了资源浪费，也容易错过破案的最佳时机，让违纪违法的贪腐官员逍遥法外。

2. 反腐监察机构之间的权责交叉，界限不清，缺乏规范高效的衔接配合。因为各个监察职能机构之间缺少关于如何分工以及协作的相关具体规定，各个部门在履行职责时难免出现工作重叠、监管缺失、互相推诿责任的情况，这就极大地影响了监督体系整体功能的有效发挥。比如，纪检监察机关十分重视打击政府公务人员的经济违法犯罪活动，如行贿受贿等，有时采取的一些措施会出现逾越自身权限，代行检察机关反贪局的部分职权的情况。

3. 监察工作的开展受到地方的限制。现行行政监察体制实行双重领导，即国家监察部受国务院领导，地方各级监察机关既受所在人民政府的领导，又受上级监察机关领导。事实上，由于各级监察机关的人事、工资、办案经费受同级政府的直接领导，地方政府领导是否重视往往会影响监察工作能否顺利开展。因此地方各级行政监察机关业务的开展受到了同级党委和政府极大的限制，导致腐败行为的发现机制失灵、防范机制失效、惩治机制乏力，同级监督形同虚设。

4. 监察存在盲区。目前，纪检委调查的对象仅限于党内的党员同志。而长期以来，按照《行政监察法》规定，行政监察部的监察对象是政府及其政府任命的工作人员，难以覆盖立法机关、司法机关等其他国家机关及公务人员，以及国企和事业单位或其他社会组织等。如此看来，监督的范围比较窄，存在监察的盲区和死角。

5. 人大与现行的监察机关之间缺乏直接的监督关系。由于人大目前对政府的监督主要是包括行政立法在内的政府抽象行政行为的监督，而对于政府具体行政行为的监督则显得心有余而力不足。另外，人大与纪律检查委员会、行政监察机关或检察院的反贪局等之间的领导与被领导的关系是间接的，这就使得人大对监察机关的行为缺少直接的监督。

二、对国家监察体制改革的前景分析

国家监察体制改革是事关全局的“重大政治改革”，也是重大的司法改革。国家监察体制改革将探索建设一个更高效的国家监察机关，将所有公职人员纳入监察范围，真正实现全覆盖、无死角，并在构建清廉政府、保障公民权利、推动社会主义法制建设上发挥更大作用。

（一）监察委员会的概述

监察委员是在党的领导下，整合了人民政府监察厅（局）、人民检察院的预防腐败局等各个反腐机关部门的查处贪污贿赂、失职渎职职能、预防职务犯罪等职能的国家反腐败工作机构。监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，将与党的纪律检查委员会实现合署办公。

1. 监察委员会的地位提高。监察委员会由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常委会负责，受其监督。监察委员会还对上一级监察委员会负责，并接受监督。监察委员会将从政府部门中脱离出来，成为一个与政府地位相平行的监督机关，这就改变了体制上的隶属关系，独立性大大增强，实现了从“行政监察”到“监察行政”的转变，有利于摆脱以往部门化的弱监督模式，提升对公职人员的监督效果。

2. 监察委员会的监督范围扩大。《方案》提出：“扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。”这里的“公职人员”的外延大于公务员，包括依法履行公共职务的国家立法机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体、事业单位，以及依法履行国有资产保值增值工作、管理和使用公有财产的国有（集体）企业工作人员等。这些单位的工作人员虽不都是公务员，但是他们的手中都掌握公权力、提供公共服务。改革通过将他们纳入监督范围，有利于实现对公职人员监察的全面覆盖，杜绝了监督的盲区和死角。

3. 监察委员会的职权增强。监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置的职责。监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况；调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为；对上述调查结果作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。

（二）试点的选址及其价值意义

此次国家监察体制改革选择了北京市、山西省和浙江省开展试点工作，其背后必然经过了综合考量。首先，这三个地方有着深厚的反腐败基础。这三个地方地理位置不同、经济发展水平各异，具有代表性。在过去这几年，北京市、山西省和浙江省在打击职务犯罪方面成绩突出，都积累了相关的实践工作经验。山西位于中国中西部，经济相对落后，是近年来的反腐重点区，十八大以来反腐工作成效显著，探索出了一些值得其他省份借鉴的经验方法。浙江属于南部沿海经济发达省份，民营企业发达、私营经济发展迅速，私营企业主与政府官员的相互勾结和利用等腐败问题也较为突出。至于北京，它作为直辖市和政治中心，反腐建设、制度建设等的保障条件较好。此外，将重大的政治、司法改革放在首都将有较大的政治影响力及较强的示范作用。

在这三地进行监察委员会的试点工作，各有其独特的价值，在体制、机制的设立、运行、实践效果上将会遇到不同领域、不同方面的不同问题，有利于积累更多的经验教训，便于下一步向全国总结推广。

（三）改革将会涉及到的问题

1. 宪法及相关法律法规的修改。首先，要推进国家监察体制改革，必须推进宪法的修改，其最主要原因在监察委员会的设立将改变现在的“一府两院”的政治结构，是关乎国家宪制结构的重大政治改革。及时修订宪法不仅可以使宪法产生更强的生命力，适应社会的变化发展，更充分地發挥宪法的权威性作用，还能对改革成果改革的成果予以确认、固化和推广。

此外，除了需要修改宪法，还应当适时地修改第二、第三法律位阶的法律法规，并制定相应的《监察委员会组织法》、《国家监察法》。

一方面，需要修改《行政监察法》、《人民检察院组织法》、《国务院组织法》、《刑事诉讼法》等。因为改革需要将原属政府的监督监察职权以及检察院的侦查职务犯罪等权力予以“剥离”并进行重新整合。所以需要通过修法将存在与上述法律中的相关权力义务进行修改或废止。同时，《试点方案》提出的“监察委员会与司法机关的协调衔接”，也要求《刑事诉讼法》做出相应的修改，以便实现监察委员会和人民检察院之间的高效配合。

另一方面，还应当制定与改革相配套的《监察委员会组织法》、《国家监察法》。尽管可以在宪法中新增关于检察委员会的内容，包括对其地位、性质、职责的确立等。但这些规定还是相对宏观、操作性不强，因此还需要将《方案》提及的监察委员会的职权法律化，另行立法来对监察委员会的性质、职责、权限、监察工作的内容、监察程序、监察人员的法律责任等做出更加具体的规定， 从而真正地做到有法可依。

需要注意的是，在探索型改革之下，宪法和法律的修改通常并非在改革之初即可为之，而是要等到试点工作完成，经验既已成熟，且在全国范围内推广该经验具有相当必要性与可行性，方可进行宪法和相关法律法规的修缮。

2. 检察机关侦查职务犯罪的权力的转移。目前根据《方案》监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置的职责。其中并未使用“侦查”的表述而是“调查”，意味着监察委员会不能代行检察院的侦查等权力。但是若要将检察院查处职务犯罪案件的权力剥离出来，必然涉及到职务犯罪侦查权的转移问题。职务犯罪滥用的是国家的公权力，职务犯罪案件的发生破坏的是国家与政府的公信力。这就决定了职务犯罪侦查权必须由相对独立的专门监督机关来行使。假如侦查权不实现转移，监察委员会仅仅享有受到较大限制的调查权，不仅无法发挥出其反腐倡廉的作用，还不利于改变检察机关“既当运动员又当裁判员”的弊端。

3. 对监察委员会的监督。监察委员会是一个反腐权力高度集中的国家机关，一旦它的权力被滥用，其后果性质更甚于一般权力被滥用的情况。如何杜绝“灯下黑”的现象，已然成为了改革不得不面对和必须解决的问题。

（1）强化内部监督管理机制。监察委员会内部应设立一个督查部门对其日常监督、调查、处置等活动进行常规化监督，使得监察委员会的调查活动、调查程序以及搜查、查封、扣押等程序得到监视、督促和管理，使监察活动依法正确进行。此外，监察委员会上下级之间应当实行监督，上级应适时指导下级的工作，及时纠正下级的错误行为。

（2）完善外部监督制约机制。首先，监察委应接受党对监察工作的领导，有关职务犯罪侦查工作中涉及的重大工作部署、重大问题，要及时向党委请示报告。此外，根据《方案》监察委员会由人民代表大会选举产生，接受人民代表大会的监督。

改革中还应对监察委与司法部门衔接之间流程进行认真设计，强化检察机关对监察委员会职务犯罪侦查过程的监督，形成相互制衡的关系。检察机关的审查起诉部门在处理监察委员会提交的案件时，应当对证据进行全面而细致地检查，对那些犯罪事实不清楚、证据不足的案件，应当按照程序退回监察委员会进行补充侦查，切不可敷衍了事或帮助其文过饰非。

另外，还应大力推动社会监督，通过发挥新闻媒体的监督作用，一方面有利于推动监察监督的开展，另一方面可以对现职官员产生警示教育的作用。更为重要的是，新闻媒体监督能为广大人民群众提供监督政府事务的窗口，有利于提高人民群众的主人翁意识以及反腐积极性。

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