我国建立国家公园体系的问题与路径初探

王梦 黄金玲

摘要：中国共产党十八届三中全会明确提出“建立国家公园体制”。在此过程中，需要明确国家公园体系的概念以及与我国现有保护地的关系，以此为基础分析我国建立国家公园存在分部门管理体制导致部门分割、保护与发展的矛盾、保护地范围交叉重叠、碎片化严重、缺乏公益性等主要问题；并提出解决路径：对管理体制方面的建议，整合资源进行试点建设，实行“一园一法”，建立生态补偿制度，探索土地资源权属以及建立特许经营制度。

关键词：国家公园；风景名胜区；保护地；景观规划；自然遗产

文章编号：1671-2641（2015）04-0041-05

中图分类号：TU986

文献标志码：A

1 问题的提出

国家公园在全球已经发展140多年，根据世界自然保护联盟（IUCN）数据库统计，截至2014年3月，全球140余个国家和地区已建立国家公园5219个。国外国家公园的实践表明，在处理生态环境的保护与开发关系上，国家公园已被证明是行之有效的双赢模式。由于庞大的人口压力和经济快速发展的压力，我国生物多样性正受到严重威胁，生态系统遭到破坏和退化，生态承载力接近极限，资源的保护与利用存在着矛盾。中国共产党十八届三中全会明确提出“建立国家公园体制”，以此契机优化和完善我国自然保护体系，理顺现有保护地管理体制，缓解保护与发展的矛盾。

2 国家公园的概念和特征

2.1 保护地的概念和分类

根据世界自然保护联盟（IUCN）的定义，保护地是指通过立法和其他有效途径得到管理的陆地和（或者）海洋地域，特别致力于保护和维护生物多样性、自然资源以及相关联的文化资源。根据经营管理目标的差异，IUCN将保护地分为六类（表1），国家公园是其中的第II类。

我国也依法设立了各级各类自然文化资源保护地，国家层面包括国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等，省级层面包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的区域。截止2013年底，我国已建成2697处自然保护区、2900处森林公园、184处国家地质公园、588处国家级水利风景区、428处国家级水产种质资源保护区；截止2012年底，已建成962处风景名胜区、298处国家湿地公园、56处海洋公园，其总面积约占国土面积的16%（表2）。

2.2 国家公园的概念

各国对国家公园的定义不一。在全球，世界自然保护联盟（IUCN）对国家公园的定义受到广泛认同。IUCN定义国家公园为把大面积的自然或接近自然的区域保护起来，以保护大范围的生态过程及其包含的物种和生态系统特征，同时，提供精神享受、科学研究、自然教育、游憩和参观的机会。

我国尚未建立明确的国家公园定义，学界和业界多引用IUCN的国家公园定义。云南是国家林业局批准的第一个国家公园试点省，在《云南省国家公园管理条例（草案）》中，也提出了该省对国家公园的定义：以保护和展示具有国家或者国际重要意义的自然资源和人文资源及其景观为目的，具有科学研究、科普教育、游憩展示和社区发展等功能的一种保护地，是实现资源有效保护和合理利用的特定区域。

2.3 国家公园的特征

根据IUCN对国家公园的定义，国家公园具有三大特征：1）天然性、原生性、原真性。国家公园保存的是未受损的、原始或接近原始的自然生态系统、生物多样性、人文资源、景观资源；国家公园强调环境的天然性，自然资源的原生性，人文、景观资源的原真性。2）面积大。国家公园的主体是自然生态系统，是大面积的、完整的自然生态系统；国家公园的首要目标是保护自然生态系统的生态结构和生态过程，保护人文和景观系统的结构和演化过程，保护完整的地理单元。3）数量少。如图l所示，从数量看，保护地中的第II类（国家公园）仅占总数量的3.8%。

3 建立国家公园存在的问题

3.1 我国现有保护地实行分部门管理体制导致部门分割、协调困难

对照IUCN的分类标准，我国的各类保护地都可以对应到IUCN分类的6大类中。其中国家级自然保护区和国家级风景名胜区最符合国家公园的定义和特征。但是从概念方面来分析，基于《中华人民共和国自然保护区条例》的管理精神，自然保护区均属于严格保护区，即IUCN分类中的Ia。而我国国家级风景名胜区虽然一直以来的英文名是“National Park of China”，但不能因此直接将国家级风景名胜区视作国家公园。首先根据《风景名胜区条例》，风景名胜区与IUCN对于国家公园定义的差别在于，风景名胜区包括以“人文景观”来反映“重大历史文化发展过程”；其次，根据《风景名胜区条例》，国家风景名胜区尽管禁止采矿等“破坏景观、植被和地形地貌的活动”，强调保护“风景名胜区的景物、水体、林草植被、野生动物和各项设施”，但并未明确禁止在风景名胜区的建设活动，这与国际通行的国家公园标准不符合。因此在我国各类保护地中，没有既保护生态系统又通过展示其核心资源的国家公园，能够较好地解决保护和利用保护地。在我国建立国家公园，能够弥补我国在这一保护区类型上的缺失，更好地与国际接轨。

由于我国已少有另行划定大面积的原生生态系统来建设国家公园，其建立主要依托现有的保护地资源，整合现有符合国家公园特征的资源，按照国家公园来管理。目前，我国已经建立了数千个不同类型的保护地，这些保护地的资源主要由林业、农业、水利、环保、国土、海洋、旅游、住房城乡建设等部门管理（表3）。现有保护地均实行分部门管理，管理权限分散在上述相关行政主管部门和地方政府，缺少高于各部委的专门行政机构的统筹管理，综合协调能力有限，产生了管理分割、协调困难，合作低效的问题。

3.2 保护生态与发展经济的矛盾突出

我国的保护地体系中，一方面自然保护区是基于抢救性保护理念而建立，受到《自然保护区管理条例》的法律约束，强调严格保护，很少有休闲游览、资源开发等活动。在一定程度上制约了利用当地优势资源开发的进程，也影响了地方建立自然保护区的积极性。另一方面，我国其它类型的保护地又过于强调开发利用。由于人们追求经济利益，在保护地内进行各种开发建设活动，忽视保护造成了生态破坏。这种情形导致日益突出的保护生态与发展经济的矛盾，严格保护与开发利用之间缺少一个平衡、规范的生态保护模式（图2）。

3.3 保护地范围交叉重叠

为争取更多的“牌子”和部门利益，很多保护地都存在着范围交叉重叠现象。重叠的一种情况是多部门多种类型的保护地交叉重叠。图3以三种由不同部门管理的保护地类型为例，列举出保护地交叉重叠会出现的情形；又如广东丹霞山自1988年以来先后获得国家级风景名胜区（住建部门）、国家自然保护区（林业部门）、国家AAAA级旅游景区（旅游部门）、国家地质公园（国土部门）、世界地质公园（国土部门）等牌子，这些不同的保护地类型由不同部门管理，范围完全重叠，与图3中的情形l相一致；第二种情况是同部门多种类型的保护地交叉重叠，如图4所示，以同部门管理的两种保护地类型为例，列出保护地交叉重叠会出现的情形。多种类型的保护地范围交叉重叠，界权模糊，致使多部法律规章监管同一块保护地（表3），基层自然保护地管理人员疲于应付，降低了保护和利用的效果。

3.4 保护地碎片化严重，缺乏连通性

由于我国现有保护地的管理权限分散在相关行政主管部门和地方政府，为落实法律或规章赋予的责任和争取部门利益，各部门各自为阵划建保护地（斑块），忽略了廊道和体系建设。如一个山头，山上是自然保护区，山下是森林公园，东面是这个市县，西面又属于另外的行政单位，南面有地质公园，北面还有湿地，还可能戴着风景名胜区的帽子，人为破碎了完整的生态系统。且我国保护地的土地等所有权、使用权、收益权等产权关系较复杂，划建保护地时，需避开人口密集区和权属争议区，造成现有保护地（斑块）规模偏小、碎片化严重。以2007年全国自然保护区面积分布为例，在广东、海南、福建、湖南等人口密集地区，多分布的是面积小于100hm?的小型自然保护区。总体而言，我国保护地碎片化严重、缺乏连通性，不利于自然保护地的可持续性保护和管理。

3.5 缺乏公益性

世界各国都强调将国家公园的公益服务功能放在突出的位置，让公众共享。实现公益性的前提条件之一是国家公园的土地等资源权属为国家所有，但我国相当多的自然遗产资源没有明确的土地权属。以自然保护区为例，据2006年的相关统计，我国自然保护区国有土地占总面积的73.9%，集体面积占26.1%，有超过l/3的自然保护区没有充分的土地使用权。同时，国家公园的公益性体现在以下方面：一是国家公园为公众利益而设；二是对公众低廉收费；三是使公众受到教育；四是让公众积极参与。而在我国，昂贵的门票早已被公众所诟病，如表4所示，美国国家公园门票价格相对低廉，价格一般不超过人均月收入比例1%。在公众教育方面，我国的保护地也相应设立了教育基地。如风景名胜区设立“全国科普教育基地”和“全国青少年科技教育基地”107个，设立各级爱国主义教育基地286个。但是目前游客大多仅在车水马龙、人满为患的环境里匆匆游玩。我国保护地在公众参与方面差距也很大。就美国来说，民间环保部门、其他联邦机构国家公园内的土地所有者等都能参与到国家公园的规划决策体系当中。综上所述，现有保护地的土地资源权属、低廉的公众收费、公众教育、公众参与等公益性严重不足。

4 解决路径的思考

4.1 对国家公园管理体制的建议

目前，我国绝大多数保护地已被纳入相应的管理体系中，并由独立的专职机构按照条例或部门管理办法进行日常管理。通过长时间的发展，它们已经在各自类别内部形成了相对成熟稳定的管理模式，在保护遗产资源方面发挥了重要作用。但是保护地实行分部门管理体制，也导致了部门分割、协调困难等诸多问题，降低了管理工作的效率。

我国国家公园的建立主要依托现有的保护地资源，当然也有可能在新建自然保护地中产生，这种情形更可能发生在西部地区，如西藏、新疆、青海、宁夏等以及一些海域。无论是整合现有保护地的资源还是新建保护地，可收归中央政府管理，采取中央政府垂直管理模式，成立管理局对国家公园进行统一管理、规划、保护、建设。其他类的保护地基于现有体制产生的问题，需要明确各类保护地管理机构的法律地位，理清各管理机构的权力和责任归属，根据资源特征明确每一个保护地的类别和界限，实现“一地一名，分类管理”的目标。

4.2 在整合现有保护地资源的基础上建立国家公园

我国人多地少，已经很少有大面积的原生生态系统来另行划建国家公园，现实决定我国国家公园的建立主要在现有保护地的基础上整合资源。在整合资源的过程中，须时刻注意现有保护地碎片化严重的问题，注重廊道的建设，增强保护地的连通性。同时国家公园作为国家的名片，展现国家的自然风范，其保存的自然生态系统、生物多样性、人文资源、景观资源等须具有全球意义或国家意义，所以世界各国和地区的国家公园数量稀少（图1）。在我国建立国家公园过程中，要严格把关，控制数量，建设我国具有全球意义和国家意义的国家公园体系。

4.3 对拟建的国家公园实行“一园一法”管理

我国的自然资源丰富类型复杂，且保护地土地的所有权、使用权、收益权等产权关系较复杂，一部法律或规章很难同时管理所有国家公园，因此建议通过地方立法，对拟建的国家公园实行“一园一法”管理，每个国家公园都制定相应的管理办法或条例，实现依法管理，确保国家公园建设和管理有序推进，有效保护园内资源。

4.4 建立生态补偿制度，实现国家公园的可持续保护与利用

建立国家公园的根本目的是为了实现对自然资源有效保护，除需要法律、规章、机构、人员等外，还需要有相应的资金保障。因此，国家公园的日常“保护”资金来源渠道和资金量，对保障国家公园建设管理尤为重要。建议以林业部门施行的建设生态公益林的“生态公益林补偿”机制为基础，建立国家公园生态补偿的长效机制。其中筹措资金主要途径为财政拨款，即在国家财政预算中列出国家公园建设、管理经费，中央及地方各级财政每年为国家公园直接拨款，以市场渠道（如门票、特许经营等的收入）和社会捐赠（如来自个人、团体和公司的捐助）为补充。资金保障机制以建立国家公园专项基金为主，以及各种社会力量捐助为辅的“输血”机制和规范管理的前提下经营收入的“造血”机制。补偿经费即为国家公园日常保护资金，实现国家公园保护与发展的双赢。

4.5 对国家公园全部或部分土地资源权属实现国有化

全球多数国家强调国家公园公益性，都是以土地等资源权属国有化为前提的。世界各国，尤其是土地资源私有制国家，国家公园多采用三种方式获取土地资源所有权或使用权：一是国家或地方政府赎买；二是国家或地方政府长期租赁；三是国家或地方政府土地资源空间置换。我国现有保护地土地资源权属大部分为集体所有，如截止2007年4月，福建省9个国家级自然保护区中，集体林面积达109 209hm?，占这些自然保护区面积的7l.2%。且我国土地等资源的所有权、使用权、收益权等产权关系较复杂。为保障国家公园的公益属性，可以探索以土地资源所有权与使用权分离、补偿土地资源所有权人经济收益为主，政府赎买、长期租赁、空间置换为辅的国家公园土地资源使用制度。可以分成两种情形（图5）：一是国家公园全部土地资源权属实现国有化，最大化保障国家公园公益属性；二是基于上述的实际情况，当全部土地资源国有化难以实现时，可以考虑将部分土地资源权属实现国有化，如将国家公园中游览区域的土地权属国有化，实现保障国家公园部分区域的公益属性。

4.6 实行特许经营，建立国家公园特许经营制度

特许经营体系以保护资源和环境为首要目标，其次才是为游客提供适当的旅游设施和服务。在国家公园体制建设过程中，根据现实情况适时地将经营性项目与资源保护项目相分离，引入竞争性谈判机制，实行经营与利用的特许授权经营制度。并由管理机构制定进入准则，进行强有力的专项管理，建立一套针对经营性项目的规章制度以此规范参与者的行为和防止过度进入引发的资源破坏。