京津冀环境污染全产业链协同治理对策研究

赵晔 王小平

摘 要：近年来，京津冀在环境污染治理方面做出了努力，也取得了一定成效；但是京津冀环境污染的形势依然非常严峻，在协同治理方面还存在着政策不协调、标准不统一和产业链不衔接等问题。进一步加强京津冀环境污染的全产业链协同治理应该成为今后工作的一个重要取向，文章就此提出若干对策建议。

关键词：京津冀 环境污染 全产业链 协同治理

中图分类号：F205 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）05-142-02

京津冀协同发展已上升为国家战略，而环境污染协同治理是重要的协同内容之一。近年来，京津冀在环境污染治理方面做出了努力，也取得了一定成效；但是京津冀环境污染的形势依然非常严峻。进一步加强京津冀环境污染的全产业链协同治理应该成为今后工作的一个重要取向。

一、京津冀环境污染治理主要进展

2013年9月，国务院发布《大气污染防治行动计划》。北京市“863行动计划”、天津市“清新空气一号工程”、河北省“1485行动计划”等地方细则也相继出台。

2013年9月，环境保护部、发展改革委等6部门联合印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，该细则明确指出了到2017年底京津冀及周边地区需要着重改善的6个大方面：污染物减排、交通管理、经济结构、清洁能源的利用、监测预警和监督考核，并具体细化为25个小要点。

2013年10月，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组成立，确定了重污染应急、监测预警、信息共享等工作制度，旨在加强区域大气污染防治的联动协作，形成治污合力。该小组于2014年6月发布《京津冀及周边地区大气污染联防联控2014年重点工作》。

2014年7月，环保部颁布《京津冀及周边地区重点行业大气污染限期治理方案》，要求京津冀及周边地区四大行业492家企业、777条生产线或机组于2015年全部完成整改并达标，主要大气污染物排放总量较2013年下降30%。此次整改重点集中在电力、钢铁、水泥、平板玻璃四大行业。

2014年9月，京津冀及周边地区大气污染防治专家委员会日前正式成立。该委员会集合多位学者以及各相关领域的专家，主要任务是确定区域大气污染防治研究方向，指导编制区域大气污染防治规划，组织开展区域大气污染成因溯源、传输转化、来源解析等基础性研究，筛选推荐先进适用的、工程化的大气污染治理技术，提出大气污染治理的指导性建议等，为区域大气污染治理提供科技支撑。

2015年1月27日，在北京市颁布并实施《北京市大气污染防治条例》一年后，天津市人大第三次会议审议通过了《天津市大气污染防治条例》。这是继《北京市大气污染防治条例》通过后，京津冀地区出台的第二部相关地方法规，强调在治理举措上的地区联动。河北省正在研究制定大气污染治理的“加强版行动方案”——《河北省大气污染深入治理三年（2015-2017）行动方案》。

不断强化的协同治理政策使京津冀污染防治取得了积极进展，具体表现为：煤炭消费快速增长的态势得到初步遏制，产业结构调整取得积极进展，燃煤工业锅炉综合整治全面实施，工业治污向纵深发展，机动车排放控制和油品升级稳步推进，京津冀区域协作机制初步建立。根据环保部发布的信息，2014年前9个月，京津冀13个城市四项主要大气污染物平均浓度同比全部呈下降趋势，二氧化硫下降25.2%、二氧化氮下降3.5%、PM10下降10.8%、PM2.5下降12.0%；第三季度，京津冀13个城市重度污染天数比例为2.9%，无严重污染，与上年同期相比平均达标天数比例由47.1%上升为55.4%，提高8.3个百分点。从2014年PM2.5的年均浓度来看，京津冀下降了12.3%，天津PM2.5降低13%、河北省降低12%、北京降低4%，空气质量有所改善。

二、京津冀环境污染治理中存在的问题分析

京津冀地区环境污染治理取得了显著成效，但形势仍然十分严峻。据环保部发布的2014年重点区域和74个城市空气质量状况数据，京津冀区域13个地级以上城市中，有11个城市排在污染最重的前20位，其中有8个城市排在前10位，区域内PM2.5年均浓度平均超标1.6倍以上。同时，在京津冀环境污染协同治理方面还存在一些问题。

1.政策不协调问题。京津冀三地均有自己的短、中、长期治理目标，在颁布相关治理政策时尚未真正有效地实现环境治理中的统一步伐，存在政策不协调问题。2015年初，京津冀三地各自召开的“两会”中，北京提出将探索建立京津冀协同发展机制，核心区将实现“无煤化”，城六区将全部取消燃煤锅炉，开征施工扬尘、挥发性有机物的排污费。天津两会上审议了《天津市大气污染防治条例》。根据该条例，天津将加大对“拒改”排污行为的处罚力度，其中规定，提高罚款数额，设定按日连罚，且上不封顶。河北两会提出清洁高效地利用煤炭资源，大力发展清洁能源，推进农村秸秆综合利用，支持节能环保产品、新能源汽车推广应用和动力电池产业化。从三地两会重点可以看出京津冀地区的各政府工作重点存在差异性。京津冀环境污染协同治理的最大困难还是破行政化。

2.标准不统一问题。缺少统一的法律基础做支持，排污限制标准、执法措施、监管力度未得到统一，部分污染企业投机转移。排污标准的统一化虽然得到初步统一，京津冀三地在真正实行过程中的排污标准上存在明显差距。虽然针对京津冀等重点区域实施的大气污染物特别排放限值标准已经出台，但河北省内目前仅有石家庄、保定、唐山和廊坊四个经济发展相对发达的城市被纳入了实施范围，而一直以来频繁进入全国空气质量相对较差前十城市的衡水、邢台却可以在一定时期内仍执行与区域治理要求不符的较低标准。另外，在监管和惩治过程中，京津冀三地的污染状况存在着差异，因此在打击力度与整治措施方面实行手段与标准也是不同的。这从侧面造成了部分企业的投机行为，受利益的驱动，在北京、天津受到严厉打击的企业往往会转移到河北省等周边地区，但是环境污染通过种种方式还是扩散到京津冀以及周边地区。

3.产业链衔接问题。产业转移在京津冀一体化进程中占有重要地位。北京凌云化工整体搬迁河北邯郸，北汽集团在河北黄骅整车项目建成投产，北京生物医药产业园落户河北沧州渤海新区，京冀两地共建曹妃甸现代产业实验区，津冀共建邯郸涉县天铁循环经济示范区，动物园地区批发市场、大红门地区批发市场、天意小商品批发市场等批发市场拟转移至津冀两地等等。从上述实践与安排可以看出转移的产业既含有技术密集型产业，同时也包括低端产业。京津冀三地的经济发展状况差异较大，可以说三者的产业水平、产业结构、产业链、技术与信息的流动等方面都有着较大的不同，同时资金、技术、人才作为环境治理问题中的重要组成要素，绝大多数向着经济较发达的地区（京津）聚拢，而京津与河北省之间在全产业链环境污染协同治理方面存在着问题。

三、京津冀环境污染全产业链协同治理的基本思路与对策建议

通过上述对京津冀环境污染治理进展及存在问题的分析，笔者认为，全产业链协同治理是实现京津冀环境污染协同治理的重要途径。

（一）基本思路

产业链是产业之间基于技术经济关联性形成的环环相扣的相互影响关系的形象描述。环境污染全产业链协同治理就是将产业链从源头到终端的各个环节包括咨询检测、生产制造、产品设计、物流运输、批发经营、终端销售、监测反馈等各个环节，并与金融、科研、行政服务等方面密切相连，视为有机联系的可控整体，从源头开始对产业链各个环节的环境污染进行有效掌控和协同防治。

产业链上下游企业之间存在着相互依赖的利益关系，当产业链的某个环节存在环境污染时，利用其上下游企业的制约机制，可以对污染企业形成有效的约束。如果上游企业能够做到只给无污染企业供应，下游企业只给无污染企业下订单，包括为企业贷款的银行和为上市公司投资的投资者都去选择无污染企业，这无疑对企业清洁运营和建立清洁产业链具有重要的促进作用。

京津冀环境污染的全产业链协同治理就是要改变产业链条上各环节被行政区划割裂的“散点式”污染防治模式，是在产业链的各个环节开展环境污染治理的系统协作，因而是京津冀环境污染协同治理的重要思路。从全产业链的角度治理环境污染既能够更好地实现产业链各个环节的清洁生产，又可以促进跨区域环境污染的协同治理，同时全产业链环节的细分又有利于发挥区域污染治理的区位优势。通过全产业链协调产业运作，对京津冀环境污染治理形成全产业链模式，从而实现环境污染防治高效协同治理。

污染事后整改显得事倍功半，所需的时间也比较长。要走出先污染后治理的老路，就要转变思路，通过规划引导，按照“链式集聚、循环发展、绿色增长、创新驱动”原则，严格项目准入，从产业链源头控制污染，从产业链上减少污染，实现零污染循环产业链，推动产业结构向绿色、节能、环保产业为主转变。

（二）对策建议

基于上述基本思路，提出如下对策建议。

1.完善环境污染全产业链治理的整体防治标准。京津冀污染防治协作不应只是一种协调机制，要在《环境保护法》和《大气污染防治法》等国家法规框架下，打破地域行政的分割，在排污收费标准、企业环保技改经济鼓励政策、节能减排等方面协调相关标准间各项指标，对产业链环保标准进行整合，完善产业链环保标准体系，使之权威、科学、统一，形成京津冀环境污染联防联控治理条例，实现区域统一标准、统一执法，统一管理，形成区域层面污染治理的优化体系。只有做到标准上的求同、结构上的存异、行政上的统一，才能真正实现协同发展。

2.建立产业链环境污染治理机制。要在统一的标准框架下，将全产业链视为一个整体，充分考虑产业链上污染的扩散性与污染企业的投机转移等问题，明确京津冀各地在产业链上的环保责任。针对全产业链各环节和京津冀三地的污染特点，实现行政区的职能互补，建立有效的财政政策和税收补贴政策，健全污染跨地域环保防治和补偿机制。完善全产业链相关领域的具体法律法规，明确各地、各行政部门的具体权责。建立统一的预警机制，考虑各种突发状况的应急解决方案。加强各环节的环保合作，实现环保信息技术的流通与共享、分工与合作并举，提高产业链的环保效率和整体价值。

3.完善防控产业链污染监测与制衡体系。根据产业链环节特征，完善相应的监测体系，使监测与防治常态化。积极推进碳足迹认证纳入供应链管理体系；对产业链环保中的企业如果在有害物质的管理、废水管理、空气污染物排放管理，以及环境许可证等方面存在问题，要进行联合调查；建立检索和追溯机制，通过公开数据，系统识别问题企业，推动其开展整改，实现从原料选择、加工设备、加工环境、加工过程完整产业链的节能减排、生态环保和绿色健康。建立企业对供应链污染管理的行为规范，要求企业授予产品供应商业务之前，积极审查供应商的环保性能；赋予企业对具有污染嫌疑的供应商进行惩处的权利。产业链上下游企业有权相互要求公开污染排放数据，并对违规排污作出公开说明等，推动问题企业整改环境违规问题，“绿化”产业链全过程。

参考文献：

[1] 王家庭.京津冀区域生态协同治理——由政府行为与市场机制引申[J].改革，2014（5）

[2] 宋涛.运用市场机制推进京津冀环保一体化[N].中国环境报，2014年6月11日，第002版

[3] 魏玉瑞.发展与环保的矛盾倒逼京津冀协同发展[J].节能与环保，2014（11）

[4] 常纪文.京津冀环保一体化的基本问题[J].前进论坛，2014（9）

（作者单位：河北经贸大学商学院 河北石家庄 050061）

（责编：吕尚）