第三方治理产业在山西省的推行路径探索

王喆

摘 要：对环境污染进行第三方治理，是国内外许多专家学者的一致看法，也是十八届三中全会和《国务院关于加快节能环保产业的意见》、《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》等文件中提出重点支持的产业。第三方治理在山西省的推广势在必行。文章首先对第三方治理的推行背景进行探讨；其次针对山西省目前污染治理的现状进行了深入探讨，提出了推行第三方治理需要解决的问题与困难；最后针对山西省的环境污染第三方治理推行工作提出了具体思路与针对性的政策建议。

关键词：第三方治理 环境污染 山西 环境公用设施

中图分类：F205

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）05-007-03

一、背景与意义

（一）何为环境污染第三方治理

从全国工商联2014年“两会”的议案到国务院的实施意见，“第三方治理”得到国家认可只用了9个月时间。《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》中提到，环境污染第三方治理“是指排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式”。{1}这种通过排污者与治理者进行约定委托治理而形成的新模式，彻底颠覆了传统的“谁污染，谁治理”观点，而形成了“谁污染，谁付费，第三方来治理”的新理念。根据全国工商联环境商会秘书长骆建华的观点，第三方治理主要有两种模式：委托治理服务型和托管运营服务型{2}。前者是排污者对污染治理向第三方治理公司（环境服务公司）进行全权委托，后者对污染治理的任务、效果负有全部责任；后者则相当于污染治理设备的“物业”，对已建成的治污设备进行运行管理和服务，并据此向排污企业等收取一定费用，但对设备不具有所有权。通过交由第三方治理，可以解决排污者在治理污染上的不专业问题，不仅为排污者节约成本，而且也有助于环境服务公司的规模化、专业化发展。

（二）山西省污染问题极其严重，加大环境治理力度刻不容缓

众所周知，山西省是产煤大省，在保障祖国建设的能源供应的同时，也由于对能源的粗犷开采利用方式而对生态环境造成了破坏和污染。山西省环境污染问题，尤其是工业污染，是极其严重的。据环境保护部《2014年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，2013年山西省工业固体废物产生总量高居全国第二，一般工业固体废物产生量排名前十的城市，山西省占了三个，分别是忻州、大同、朔州。{3}根据山西省环保厅2013年环境公报，2013年山西省11个地级市达标天数仅为183天，占50.3%；重污染32天，占8.8%。此外，全省地表水重度污染的占比高达32%，饮用水安全受到严峻挑战；在主要污染物指标上，主要约束性指标虽然完成了减排任务，但仍远超国家平均线水平。{4}极其严重的大气、水污染，加上生态、地质的破坏，已经严重威胁到了山西省经济的正常发展的人民群众的日常生活，必须在环境治理上加大力度加以整治，推行独立的、专业的第三方治理正当其时。

（三）新环保法已经开始实施，“铁腕治污”时代即将到来

2015年1月1日，经过修改后的号称史上最严的《环境保护法》开始施行，具体实施细则也将马上出台。2015年国务院政府工作报告中指出，“环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理”。{5}随着环境保护从一句口号变成一场轰轰烈烈的行动，随着治理污染变成一场非打不可的硬仗，随着在环境问题上全民参与、全民监督，高排放、高污染的企业将不再有任何生存的空间，这样的制度和这样的形势将逼迫企业唯有重视节能减排、重视污染治理才能生存下去。“铁腕治污”时代的到来，也为第三方治理产业创造了良好的空间和气氛。

（四）第三方治理具有广阔市场前景

新任环保部长陈吉宁在2015年3月7日召开的记者会上指出，我国在过去三年中每年增加1000亿元环保投入，未来几年大概会有8到10万亿元投资需求。据国泰君安2012年《环保是怎样炼成的》{6}报告指出，在欧洲，一国的GDP水平越高，环保费用在环保支出中的占比越高，第三方环保服务业的规模越大，并预测我国第三方治理投资规模约为800亿元。对于山西省来说，脱硝机组装机容量占比为72%，还有28%的上升空间；而随着环境公用设施投资运营体制的改革，大量民资将被允许进入公共服务领域，在城镇垃圾、污水处理中政府向社会组织购买服务，通过“第三方力量”参与社会管理，在工业污染治理中通过政府的强制力使环境服务公司的生存得以保障。如此来看，第三方治理的市场前景颇为广阔。

二、现状与问题

（一）现状

山西省目前环境污染的治理基本由国企内部设立的自身部门来解决治理问题，或由政府出资，环保厅、环保局的事业单位来治理。据2013年山西省环境公报，2013年省级环保专项资金仅为1.46亿元，安排治理项目38个，其中：涉及重点行业污染源治理项目15个、区域流域环境污染综合治理项目13个、集中式饮用水源地保护项目3个、农村环境保护项目7个。{4}这样的数据，对于“铁腕治污”的形势来说是远远不够的，随着新环保法的实施，政府理应投入更大规模的资金，对城镇、农村和工业污染实施全方位治理，全力扶持第三方产业快速健康发展。

第三方治理目前在山西省发展刚刚起步。2014年10月22日，随着山西省首家大型环保产业园区项目在定襄县启动，标志着国内首家环保超市正式亮相，标志着山西省的第三方治理工作开启园区化试点。山西省内外20家在水、气、固废、生态、土壤等专项治理领域表现突出的环保企业入驻园区，为山西省推行第三方治理打下良好基础。{7}另据山西日报2014年9月1日报道，永济市与石楼县在山西省率先分别与专业环境治理企业——山西省聚力环保集团有限公司签订《环境综合治理项目战略合作协议》。协议内容覆盖两地的污水处理、管网铺设、农村连片整治、河道治理、水源地保护、地下水污染防治、城镇燃煤锅炉改造、固废治理、大气污染防治、城镇集中供热、畜禽养殖废水处理、矿山生态恢复治理等综合治理项目。{8}

（二）问题

山西省第三方治理的推行正逐步拉开序幕，环保产业的发展也必然会成为山西省经济转型的一个重要方面。在看到希望的同时，不可否认的是山西省在探索推广环境污染第三方治理方面还存在不少问题和障碍，需要着力加以解决。

1.山西省污染治理观念和模式有待转变。我国一直采用“谁污染，谁治理”的思路，由排污企业自己解决污染问题。这样的理念导致环保部门在环境治理上缺乏主动性，认为一切问题都应该由企业自行承担。企业运作必受利益驱使，这样导致其很难在环境保护方面对自身进行有效的约束和限制。需要的是转变思想观念，由企业出资，政府引入独立专业的第三方进行环境治理与生态修复工程，同时充分发挥环保部门在环境监察上的权力，三方合力共同推进环保治理工作。

目前山西省的环境污染治理模式主要是以下两方面：（1）山西省的主要国企中大多设立有环保部门，并且企业的项目一般都会自行建造污染物监测与处理系统。而在山西省的民营企业中，企业由于利益的驱使以及环保设备造价太高，一般很少会建造污染治理设施。即使当山西省国企具有污染物监测、预警系统时，并不代表他们就会在无人监管之下主动履行环境保护自我约束的义务，2013年1月的长治苯胺泄漏事故就是最好的例证。而民企低效、粗犷的生产方式也一直是山西省污染的重要来源。（2）污染治理的专业机构是政府所属的事业单位。这些事业单位多是研究所、研究院之类，把污染治理作为课题承担，其治理过程多伴有研究性质，并且由于体制原因，其治理经费有限，其治理污染的经验不具有产业化能力。所以，引入第三方治理，需要对国企、治污事业单位进行改革。

2.环保产业融资困难，发展“绿色金融”尚有难度。环保产业融资困难是世界性难题。这是由于对于一个环保项目来说，其初期投资特别大，一项投资往往需要很多年才能收回成本，并且其预期回报率不佳，缺乏动力性很强的利益驱动机制。其次，在过去由于环保部门比较弱势，财政对其支持力度也很低，造成环保部门无法作为却需承担重责的“权责不对等”现象。山西省早在1995年就设立了山西省环境保护基金公司，是目前全国唯一一个省级环保投融资平台，但是其作为地方政府投融资平台，与各种城投公司、城建开发公司等相比在投融资能力方面非常有限。要发展“绿色金融”，就必须形成有效的利益驱动机制，通过严格的环境执法力度，使环境问题变成一个“大问题”，使环境治理项目变成一个“大项目”，使企业不得不花更多资金在环境治理上，也使投资者看到回报的希望。

3.相关政策法规不完整，有待制定和修改。发展“第三方治理”，必然要面对谁来负责的问题。由于环境问题较强的专业性，无论是在治污企业与环境服务公司签订合同时其合法性鉴别，以及合同的公证，还是合同订立双方产生纠纷时，其矛盾的解决，都需要专业性很强的机构来执行。截至2014年9月，全国共有9个省区高院设立环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭，但山西作为污染大省未在其内。其次，随着山西省环境污染第三方治理产业的不断扩大，在环保部门、污染企业和治污企业三者之间的纠纷、矛盾也定会层出不穷，而并不是所有纠纷都需要法院裁决的地步。因此，需要根据《仲裁法》，设立一些专业的仲裁机构，对责任进行快速的认定，以保障环境治理的正常进行。最后，山西省关于支持第三方治理项目的财税优惠政策也尚未出台，需早日完成。

4.治污能力不专业，难以形成规模效应。山西省治污能力相比其他省份还比较落后，普遍未形成专业、全面的环境治理服务功能。在查阅了山西省环保协会的所有会员企业的资料后发现，在这些企业中卖环保设备的较多，而卖环保服务的少；在卖环保服务的企业中，大多的服务范围都是局限于烟气脱硫脱硝除尘处理、车间污染治理这样的小范围的、短时间的治理和整治项目，而缺少在建设过程中的污染治理以及环保设施运行维护监控这样的可以预防污染的项目。所对应的是，山西省环境污染的各大研究所，在整治污染时往往作为学术研究来对待，不大会考虑其是否经济。非专业、不经济的治污能力必然不能大规模推广下去，为此，需要的不仅在科技上创新，而且需要引入先进的管理模式。

5.环境公共基础设施运营体制需要改革。环境公共基础设施是第三方治理的重点，具有收益稳定的特点。国务院的意见中指出，到2020年环境公用设施投资运营体制要基本完成。目前我国的环境公共基础设施主要是由政府主导，下属单位代管的方式。随着我国市场的逐步放开，必然会开放民营资产进入公共基础服务领域，形成多元化、多管齐下的公共服务供给机制。通过BOT、PPP等模式引入民资，以解决环境公共基础设施运营中亟待解决的资金短板问题，让基本公共服务拥有更大规模、变得更加均等化，是深化改革形势下的必然趋势。

三、推行思路探索与政策建议

（一）多方试点，逐步推广

对重点领域如电厂除尘脱硫脱硝、工业废水、餐厨油烟、建筑扬尘等环境污染中比较突出的问题和大中城市、工业园区等重点区域推行第三方治理多方试点工作，通过政府引导、布局和在政策上的大力扶持，逐步引入民资。{9}

在实施前期需发挥政府、国企的带头力度，从国企和事业单位入手，在事业单位改革背景下，加快环境服务型事业单位转企，引入市场化运营机制，把专业化变成产业化；在国企改革背景下，建议把国企（在山西省主要是煤企）的非主体职能剥离，比如把环境部门专门分出来成立新公司，进行财务独立核算和独立运营，或是引导民资以参股的形式并购国企的环境部门，对已建成的工业园区中环境设施进行统一管理，对其造成的污染进行统一、专业的治理。通过国有单位的专业化、示范化作用，逐步引入民资、外资，有序培育一批可信度高的、服务水平好的环境公司，逐步形成繁荣的第三方治理市场。在后期，政府由主导转向监管，同时支持有条件的企业上市融资。{1}

（二）创新金融市场，解决环保产业融资难问题

在山西省环境保护基金公司基础上，成立若干个环保方面的地方政府投融资平台，帮助参与第三方治理的企业进行融资；同时鼓励地方政府投融资平台与社会资本共建混合所有制企业；设立第三方治理专项基金，针对环保公司的特定建设项目采取扶持政策，并保证专款专用；在项目投资前期争取国开行等政策性银行发放长期低息政策性贷款，以缓解项目初期投资大的问题。全力推进环境公共基础设施运营体制改革，通过BOT、PPP等新兴基本公共服务融资模式对环保设施进行大规模融资。对已建好的垃圾焚烧厂、污水处理厂等方式，采用特许经营、委托运营等方式引进社会资本，通过融资租赁、转让产权、资产证券化等盘活存量资产。积极推进金融机构信贷模式和运作体制创新，增加中小型环保企业的土地使用权、房屋、设备或设施等资产向银行申请抵押贷款的试点规模和比重，构建绿色审批通道，对环保企业的申请贷款给予优先审批、快速审批。{1}

（三）制定扶持政策，完善合同监管履行与纠纷解决机制

对参与第三方治理的企业实施减免税政策，适当给予财政补贴。扩大“营改增”范围，使污染治理第三方企业由交营业税改成交增值税，避免投资环节的重复征税。建立若干国家级、省级环保产业园区，对进入园区的企业进行统一管理。通过土地的增减挂钩政策，保证环保企业在新建大型环保项目时拥有土地审批优先权；针对山西省工业园区、矿区较多的特点，通过政府规范在园区内引入环境企业，保证每个园区至少拥有1～2家环保服务公司。

尽快制定第三方治理的管理办法，制定委托管理、治理的标准合同范本。通过履约保证金、担保等方式，保障合约正常履行。建立并加强人民法院与环保部门的议事协调机制，成立环境司法鉴定机构，对治理前后的环境进行专业鉴定；尽快成立环保法庭，在公安部门设立环境安全队伍，处理环境纠纷，保障污染企业与治理企业的合法权益；建议依据《环保法》和《仲裁法》成立环境纠纷诉讼前置的环境仲裁委员会，加快环境污染纠纷的快速、高效解决。

（四）加大环境执法监管考核力度，加强群众参与奖惩力度，使污染企业无处生存

要彻底改变以往环保部门被动、弱势的局面，加大执法惩处力度，对达不到排放标准或者排污流量超出总量限制的企业，责令其马上停产整顿；对整改无效的必须关停取缔。把环评机构全部从环保部门中分离，实施独立环评，彻底杜绝“红顶中介”现象发生；加强环境自动连续监控设施的信息化、联网化建设，时刻监控企业的排放行为，对污染治理设施或监控设施建而不用、时开时停的行为进行处罚。对环境第三方治理的企业的违反环境法行为进行严肃惩处，防止产生“环保企业不环保”等现象。对排放超标的企业，要实行“临时接管预案”，强制委托第三方进行环境治理。

提高“12369”热线的普及率，加强群众参与曝光污染企业的力度。在加大对排污企业处罚的同时，要畅通群众信访举报渠道，对群众的举报、曝光行为进行奖励，以鼓励更多的群众能参与到对污染行为的纠正中来。通过对污染企业最严格的措施、最全方位的监控，使污染企业无处生存，给第三方治理企业创造广阔的发展空间。

（五）加强信用体系建设，发挥协会的桥梁纽带作用

在一定时机鼓励环境服务企业成立行业协会，制定行业标准，帮助政府完善行业政策，并定期组织评估、交流活动，对不合格的企业坚决取消会员资格。加强行业自律，形成有序竞争的市场环境。建立服务公司评级制度，并定期把评定结果向社会公开。加强行业信用体系建设，建立行业黑名单，对于违规经营、违法排污、治理不到位的环保企业，经整改无效的，列入黑名单，并与融资、担保等政策挂钩。完善行业的准入退出机制，实现市场环境下企业的优胜劣汰，逐步提升环境服务的行业整体质量。

注释：

{1}国务院办公厅.关于推行环境污染第三方治理的意见（国办发〔2014〕69号）[EB/OL]，2014-12-27.http：//hzs.ndrc.gov.cn/newzwxx/201501/t20150115_660287.html

{2}骆建华.环境污染第三方治理的发展及完善建议[J].环境保护，2014（20）

{3}环境保护部.2014年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报[N].环境保护报，2015.1.4（1）

{4}山西省环保厅.2013年山西省环境状况公报[EB/OL].2014-06-04.http：//www.sxhb.gov.cn/news.do？action=info&id=41332

{5}2015年政府工作报告（全文实录）[EB/OL].2015-03-05.http：//www.fmprc.gov.cn/ce/cebe/chn/zgwj/t1243019.htm

{6}王威，肖扬，张赫黎等.环保是怎样炼成的[R].上海：国泰君安证券，2012.10.19

{7}张珍.山西首家环保超市亮相忻州定襄[N].山西晚报，2014.10.22

{8}田磊.聚力环保开启第三方治污新模式[N].山西日报，2014.9.1

{9}上海市人民政府.关于加快推进本市环境污染第三方治理工作的指导意见[EB/OL]，2014-10-08.http：//www.shanghai.gov.cn/shangai/node2314/node2319/node10800/node11407/n31810/u26ai40509.html

（作者单位：山西省发展和改革委员会宏观研究院 山西太原 030002）

（责编：若佳）