整合资源是城市配套功能完善的撬动杠杆

王克娜 张全智 陈敏 杜宇

[摘 要]城市资源整合利用新理念的提出和施行，成为撬动加快城市配套功能建设和发展的杠杆。盘活我市城市存量优质分散资源，形成完善城市配套功能的强大合力。政府要加强对城市资源整合和完善城市配套功能的管理和监督，要制定城市资源整合和完善城市配套功能的科学合理的规划和实施方案，盘活存量分散闲置城市资源，挖掘整合传统历史文化资源和提升城市的文化功能。

[关键词]整合城市资源；完善配套功能；城市可持续发展

[中图分类号]F28 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）05 — 0083 — 02

城市配套功能否完善很大程度取决于对城市资源的整合和盘活的好坏。如何整合梳理和盘活存量城市资源，将分散在不同部门、不同利益群体之间的政府拥有的土地、森林、矿产、沙场、农牧付鱼、股权、收费权、城市特许经营权等城市有效存量资源完全用在提高完善城市配套功能上，实现国有资源的盘活与保值增值，最大限度地创造和完善城市配套功能并使其达到最大化，提升城市核心竞争力和承载力，让城市生活更美好，这是本课题重点厘清和回答的问题。

一、要明确整合资源完善城市配套功能的内涵和重要意义

首先要明确城市资源、整合资源和完善城市配套功能的内涵。城市资源，是指构成城市空间和城市功能载体的自然生成资源、人文资源及相关延伸资源。评价城市资源，不能只看重土地、道路、自然景观以及城市建筑等硬件，还应包括自然环境质量、生态、人文、历史以及城市居民素质和精神面貌。整合资源，是充分挖掘城市资源潜力，在政府主导下运用市场化手段对城市资源进行整合利用，最大限度地积累和运营城市资源，实现投入与产出的良性循环，达到城市资源最有效地配置和利用最大化。完善城市配套功能，是促进完善城市配套功能向综合性、现代化、多功能方向发展。整合资源和完善城市配套功能之间互有辩证关系。整合资源的加快为完善城市配套功能提供千载难逢的新机遇，完善城市配套功能是我市资源发挥作用的关键所在。整合资源指标是完善城市配套功能的单向原因， 整合资源的好坏显著影响了城市配套功能发展水平的变化， 城市配套功能发展也影响整合资源体系发展的变化。因此，要树立“资源靠整合， 配套靠资源，功能靠完善”的新的城市建设和发展理念。

国内外先进城市现代化建设过程中的重要经验表明，资源整合对于提升完善城市配套功能综合承载力和竞争力具有十分重大的推动作用，因此对整合资源和完善城市配套功能都很重视，发达国家和国内先进城市资源整合利用新理念的提出和施行，成为撬动加快城市配套功能建设和发展的杠杆。城市要实现最优发展，必须扬长避短，发挥优势，制定正确的城市发展战略，最有效地配置和利用城市资源，使完善城市配套功能达到最大化。借鉴国内外先进城市资源整合利用成功经验，结合城市实际，重新确立整合资源和城市配套功能完善势在必行。

二、盘活我市城市存量优质分散资源，形成完善城市配套功能的强大合力

盘活整合我市存量优势资源，首先应科学梳理我市城市资源的现状。我市城市资源丰厚，優势明显，主要有十二个资源板块。

1.政府投资项目代建板块。把分散市直各部门的基建任务统一建设，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作。

2.智能化、数字化、信息化板块。电信基础网络建设，移动通信网络建设，有线电视传输网络建设，交通信号网络建设等。

3.环保板块。包括垃圾、污水、固废处理、绿化、供热、保洁、环卫、旧物市场、再生能源利用等环保项目建设。

4.房地产板块。包括房地产开发、棚户区改造、廉租住房建设、公租房建设和管理、物业公司经营管理等。

5.土地板块。实施土地一、二级市场开发、土地整理等。

6.水务板块。包括供水、排水、中水循环利用、地下水开发、江河湖库治理等水务工程建设。

7.交通板块。包括机场、城铁、公交、出租汽车等。

8.城市基础设施板块。包括基础设施的建设、收费、运营和管理，公共设施及国有资产的经营管理，官网建设等。

9.农林牧、矿产板块。包括农林牧、矿产、沙场等综合开发、农田水利建设、绿色食品及农副产品深加工、农业综合开发等。

10.金融板块。包括注资银行、证券、中小企业担保抵押等。

11.文教卫生板块。包括医疗、学校、幼儿园、老年公寓、历史文化、文化产业（包括传媒、影视制作）等。

12.会展板块。全市党政机关和企事业各种会议、展会等。

目前我市这十二个资源板块，还比较分散，各自为政，没有整合，没有形成合力，资源优势没有充分发挥。存在的问题主要有：一是对资源整合和完善城市配套功能重要性认识还不足，因此对城市众多优势资源充分开发利用的积极性不高。二是对资源整合和完善城市配套功能整体规划意识不强，存在短期行为，一线黄金商用地得不到充分利用，不仅浪费大量土地资源，而且影响城市整体布局和美观，严重制约我市城市的可持续发展。三是对城市资源缺乏综合运营和利用，偏重于一次性开发而没有深度开发，造成城市资源的浪费，对完善城市配套功能没有任何改善。四是各种城市资源没有达到利益双赢或者多赢，最后造成城市资源巨大的浪费。五是对城市资源管理落后，资源整合，完善城市配套功能还没有形成完整的体制和机制，尤其是如何利用城市发展理论来指导我市整合城市资源和完善城市配套功能建设还很不自觉。并且目前大多集中于分散资源整合，没有以城市总体资源整合为对象。依照现在城市配套功能建设水平来看，尚未把城市资源有效地完全整合起来，制约城市资源的有效整合。六是城市资源经营管理财力和人才匮乏，城市资源整合，完善城市配套功能未能取得突破性进展，明显跟不上时代的步伐。

纠正以上种种存在的问题，将分散在不同部门的公用事业类企业、政府部门下属国有企业、行政事业单位经营性资产、国有房产、金融股权、旅游资产、土地类资产、特许权类资产、资源类资产等十二个资源板块，通过立体整合，使城市功能资源配置实现最优化，增强城市承载力和竞争力是当前最紧迫任务。

三、整合资源完善城市配套功能建设的对策和措施

（一）政府要加强对城市资源整合和完善城市配套功能的管理和监督。通过行之有效的管理监督，使城市资源整合和完善城市配套功能规范化、法制化、市场化，使城市资源保值增值，增强投资主体对城市资源整合经营管理的信心，吸引更多更优质的社会资源参与完善城市配套功能建设。首先要规范城市资源整合和完善城市配套功能的经营行为，营造公平有序的社会环境，为每一位城市资源整合和完善城市配套功能的参与者创造平等的机会和竞争条件，以此调动全社会参与城市资源整合和完善城市配套功能经营的积极性。其次政府要加强法制化建设，将城市资源整合和完善城市配套功能盡快纳入法制化轨道，要制定地方性行政法规，完善相关的制度体系，必然要创造公平、公开、公正的城市资源整合和完善城市配套功能的法制环境。再次要将城市资源采取市场化整合方式，来实现城市功能的提升和改善，进一步完善招投标制度，扩大招投标范围，增强城市资源市场化整合的公开性和竞争性，防止不正当竞争给城市资源整合带来的负面效应，杜绝营私舞弊、暗箱操作，增加透明度。

（二）要制定城市资源整合和完善城市配套功能的科学合理的规划和实施方案。政府主管部门要组织专门力量做好规划和方案的制定，用科学合理超前的规划布局挖掘城市资源整合和完善城市配套功能的潜力。首先明确整合城市资源的对象，主要包括：城市名优产品、支柱产业、特色建筑、城市土地和矿产资源、城市自然风光等实体产品以及地理气候环境，科教文化，政策制度，经营理念等城市无形产品。即一切可以由政府管理部门直接或间接运用市场和政策手段进行整合，有利于城市建设与发展，有利于城市知名度和形象提升，能够资产化、资本化的城市资源。其次选择城市资源整合方式。包括拍卖、有偿使用、参股、股权转让、租赁、抵押、授权经营等方式，以盘活城市存量资产，搞活城市增量资本。同时，要放眼国际国内资本市场，积极探索造壳融资、借壳融资、发行企业债券，BOT、TOT等现代融资方式进行城市建设。再次明确城市资源经营战略阶段性目标。近期主要是筹集建设资金、挖掘城市资源潜力、提高城市竞争力、促进城市发展；中期目标主要是优化城市环境、完善城市功能、提升城市形象、增强城市吸引力和辐射力；长期目标主要是加快文明城市建设，促进城市的现代化与国际化。

（三）盘活存量分散闲置城市资源。首先政府要运用各种政策措施引导、启动城市资源整合经营，着力吸引国内外投资者参与到城市建设与发展中来。政府要提供载体、搭建平台，为投资者创造机会。如在城市发展过程中，有很多公益性事业和公众性活动，包括政府组织的大型商业、文化等活动可以采取允许冠名、广告发布等吸引社会力量参与，政府甚至可以提供优惠的条件，由企业来承办。政府可以利用自身的领导地位，运用多种形式，来有效地组织开展各种城市资源的整合经营活动。其次运用财政资金积极引导投资者介入。通过贷款贴息、财政补贴、税费扶持、参股控股等多种手段，引导资金投向基础设施建设、国有企业改革、主导产业培育、公用事业发展以及各项城市活动的开展等等。再次用经营商品的策略运作城市资源。通过利益让渡、政策优惠来鼓励投资者参与到城市资源经营中来。政府可以通过土地、矿产、设施等资产的低价甚至无偿限期提供，来鼓励投资者投资微利、回收期长的事业领域。也可以采取一段时期内政府收益让渡的方式，使投资者提高投资信心，从而增加投资力度。

（四）挖掘整合传统历史文化资源和提升城市的文化功能。我市有建城800多年的历史，获得了中国历史文化名城、中国绿色食品之都、中国魅力城市、中国优秀旅游城市、共和国六十年最具投资潜力城市、全国十大优秀湿地、世界大湿地和中国鹤家乡等城市文化品牌，正在争创人居环境优秀城市等。这些文化品牌彰显城市内在历史底蕴和外在气质特征的艺术表现，更是提升城市品位和综合竞争力的重要方面。我市要紧紧抓住改革开放带来的历史机遇，对我市丰厚的传统文化资源进行了有效的挖掘、开发和利用，打造独具特色的城市文化品牌。如果我们在继承前人丰富的文化遗产和优良传统的同时，顺应时代潮流，与时俱进，改革创新，必将能打造出积极健康向上的现代化特色城市文化品牌。加大文物保护力度，为我市文化资源的利用夯实根基。挖掘利用传统文化资源，力求实现社会效益和经济效益的双赢。要坚持先进文化的前进方向，与时俱进，改革创新，让传统文化资源开发工作永远充满活力。挖掘和利用传统文化资源，就是要充分展现我市文化的独特风姿，努力为人民群众提供健康向上的精神食粮，以此激励人们积极进取、奋发向上的精神，并体现我市人民坚持与时俱进、坚持改革开放、促进经济腾飞的信心和决心。

〔责任编辑：陈玉荣〕