秸秆焚烧问题治理中的政府作为研究

【摘 要】 我国是世界上最大的秸秆产出国，如何处理数量庞大的秸秆以保护本已脆弱的环境，是政府部门应该认真研究的问题。文章从政府、农民和企业三个角度分析了秸秆未能正确处理导致环境污染和其他事故的原因，并在此基础上提出了改进的意见和建议。

【关键词】 政府作为；秸秆禁烧；视角

【作者简介】 庞敏，中南民族大学公共管理学院学生。研究方向：行政管理。

【中图分类号】 D035 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）06-0010-02

一、问题的提出

我国幅员辽阔，是一个农业大国，也是世界上最大的粮食生产国，同时也是世界上最大的秸秆产出国，每年产生的秸秆数量在7-8亿吨。目前，农民普遍采用直接焚烧的方式处理秸秆问题，显而易见，秸秆焚烧造成了严重的环境、社会和生态危害。农业科学研究表明，秸秆焚烧虽然可以方便种植下一季作物，但焚烧后的秸秆很多营养成分流失，并未增加土地肥力，同时还破坏了土壤结构，造成耕地质量下降，影响农作物对土壤养分的充分吸收，直接影响农作物的产量和质量，影响农业收益。如何处理数量庞大的秸秆以保护我们本已脆弱的环境，提高秸秆利用率，增加农民收益，是各级政府应该认真研究的问题。

二、政府对秸秆焚烧问题的治理困境

1. 秸秆综合利用技术不成熟

学者马骥以河南省开封县杜良乡为例，通过数据比较的方式，详细研究了我国当前各种秸秆利用技术的成本与收益，研究表明，利用效益高的技术，因为资金、规模、市场等几个方面的条件限制，尚不能在农村大规模地推广。另外，就我国的农业发展现状而言，囿于科技转化力度不够，秸秆的经济价值难以发挥。全国大部分地区机械收割留茬普遍较高，导致秸秆处理的成本太高，调查表明，秸秆留茬高度在15公分上和15公分下需要的金额分别是50元/亩和80元/亩，不管是采用离田还是还田的方法，消耗的人力和物力都特别大，秸秆回收的成本和收益基本持平，无利可图。作为理性的经济人，农民在选择具体行为方式时，往往以私人成本最小化，而不是社会成本作为最优的选择原则。在这种情况下，将一项用则亏本，不用反而节省开支的秸秆综合利用途径推广到农村，所遭遇的只能是农户想方设法的逃避。在利益的驱动下，农民当然会选择直接焚烧的秸秆处理方式。

2. 单一的行政手段不能解决农民的利益需求

从秸秆禁烧的法律法规来看，现有的禁烧法律法规尚不健全，制度设计也存在不合理性。政府的宣传力度也不够深入，秸秆禁烧宣传教育还没有真正深入到农民内心。其实不难发现，禁烧工作困难的根本原因是因为焚烧秸秆具有外部不经济性，阻止农民焚烧秸秆就是阻止农民转嫁成本，而是要求农民自己承担，这肯定会遭到農民的抵触。即使政府设定了惩罚措施，也难以阻止农民选择焚烧这一简单便捷的秸秆处理办法。而政府在治理这一问题时，只是一味地“堵”，而不是疏通引导，忽略了利用市场的作用来促进秸秆的商品化、资源化这一途径。

3. 社会综合治理不到位

（1）从政府角度来分析。第一，法不责众。因为焚烧秸秆的农民数量庞大，政府无法处罚数量如此众多的农民；第二，政府的惩罚力度小且监督成本高，禁烧问题需要政府工作人员昼夜监督检查，耗费的人力物力成本过高成效又不好；第三，政出多门。管理焚烧秸秆的部门太多，互相沟通就需要花费很多时间；第四，科技转化力度不够，秸秆的经济价值难以实现。

（2）从农民的角度来分析。第一，农民并不是完全不愿意进行秸秆还田、离田，只是处理成本太高，农民不愿意接受；第二，对于科学处理秸秆，农民缺乏科学有效的指导；第三，农民作为政策利益的最大相关者往往被拦在政策制定和执行过程之外，政府出台的许多禁烧政策没有充分考虑到农民的感受。

（3）从企业的角度来分析。对于企业界而言，秸秆能源产业发展缓慢，利润增幅小，又缺乏相应的投资、价格、财政补贴、税收和金融优惠等政策保障，导致许多投资者始终不愿意投资这一领域。因此，秸秆收集、运输、加工等合作组织很难形成规模。

三、政府有效治理秸秆焚烧问题的建议

1. 完善相关法律建设

我国政府就禁烧秸秆问题，颁布了很多管理条例，早在1999年，国家环保总局、农业部、财政部、铁道部、交通部、中国民航总局就联合颁布了《秸秆禁烧和综合利用管理办法》，其中规定“机场、交通干线、高压输电线路附近和省辖市（地）级人民政府划定的区域”禁止焚烧秸秆；对于禁烧区域的划定和调整，赋予省辖市（地）级以上人民政府一定的权力。2000年颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》将秸秆焚烧纳入大气污染防治的范围。2004年颁布的《国务院办公厅关于加强民航飞行安全管理有关问题的通知》和2009年颁布的《民用机场管理条例》中，也将机场附近区域列为禁烧区域，以确保民航飞行器的飞行安全。同时，在《大气污染防治法》中规定：“在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为；情节严重的，可以处二百元以下罚款。”从相关法律责任的认定来看，目前我国对于秸秆焚烧行为的法律责任也有明确规定，违反者将承担相应的民事赔偿责任，情节严重的将承担刑事责任。

但目前对于秸秆焚烧行为的法律责任的认定仍然有所不足，主要是惩罚力度不够，罚款数额仅是200元以下，对焚烧者难以起到震慑作用；同时对禁烧问题的监督执法力度也还远远不够，并不能有效地解决秸秆焚烧问题。因此，为有效治理秸秆焚烧问题，国家还应进一步加强相关政策与法律法规的建设。

2. 改善秸秆焚烧管理体制

目前，国家对秸秆的综合利用问题高度重视，已将其列入十二五规划。但是只有不断完善相关法律法规和制度，克服现有的缺陷与不足，才能从根本上解决秸秆焚烧问题，将蔚蓝的天空还给民众。具体可以从四个方面着手：

第一，在秸秆综合利用方面，政府必须发挥积极作用。首先要做好规划，合理布局相关产业；其次还要切实完善创新机制，促进科技成果的进一步转化，在这一过程中，政府必须尊重市场机制的作用，主动搭建平台，促进秸秆的产业化发展，形成综合利用产业链，还应依托科技创新，积极引进新技术。许多欧洲国家都把秸秆资源作为优先发展的可再生能源，在制定发展战略时，予以高度重视并给于政策和资金的大力支持。

第二，建立健全秸秆禁烧法律制度。从国家立法、地方立法上进一步制定行政法规和地方性法规来对秸秆焚烧行为进行法律规制。同时也要积极完善秸秆禁烧规定的实施细则，明确秸秆禁烧区域以及各级政府部门的执法措施，增强秸秆禁烧工作的可操作性和可实施性，为秸秆禁烧中各行政部门的联合执法提供具体可行的执法依据。还要明确禁烧执法过程中的行政主体，为各部门相互沟通和配合提供便利，保障执法过程中，既没有监管的空白区也没有交叉重复的地方。

第三，建立农村秸秆综合利用补贴制度。对执行禁烧措施的农民要给予适当奖励和补贴。目前我国秸秆的收集、运输、回收利用成本过高，个体农户很难承担因禁烧而增加的经济负担，而现行的农作物秸秆综合利用的政策和办法之中，对进行秸秆综合利用的农民，并没有明确具体的补贴规定。鉴于此，应通过行政法规对积极配合国家政策的农户、企业发放奖励和补贴，安排专业工作人员进行免费的农业技术辅导。對那些依旧焚烧秸秆的农户则要依法进行处罚。

第四，对禁烧问题要强化宣传教育。政府要重视营造禁烧氛围，不要一味地“堵”，而要切实站在农民的立场上，为他们讲解焚烧秸秆的危害和禁烧的重要性，改变秸秆禁烧工作中“重禁轻疏”的局面。在每年秸秆焚烧的季节，基层政府部门（乡、镇、街道）和基层群众自治组织（村委会、居委会）要充分利用广播、墙画、横幅等多种方式，积极开展秸秆禁烧的宣传和教育活动，让“秸秆禁烧，拒绝污染”的观念深入人心。从而充分调动农民主动禁烧秸秆的积极性，从根源上遏制秸秆焚烧行为。

总之，只有从根本上解决了农民的利益问题，秸秆禁烧问题才能得以解决。现行的禁烧制度反映出了政府在社会治理方面的很多不足。环境保护与公民权利，公共利益和个人利益如何和谐共存仍有待深思。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国务院.国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）[M].北京：中国法制出版社，2006.

[2] 马骥.我国农户秸秆就地焚烧的原因、成本收益比较与约束条件分析——以河南省开封县杜良乡为例[J].农业技术经济，2009，（2）.

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[5] 陈蒙蒙.秸秆焚烧的法律规制[D].苏州：苏州大学，2014.

责任编辑：赵春燕