网络反腐的技术治理、管理创新与制度选择

陈平其 祁雪春

摘要：保证网络反腐的法治化、常态化和长效化，不仅要为网络反腐提供技术治理结构，更要探索网络反腐的管理方式，通过建立一套整合型的网络反腐制度保障体系，实现网络反腐生态环境的优化升级。

关键词：网络反腐；技术治理； 管理创新

中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1008-2921（2015）06-0063-05

收稿日期：2015-10-09

基金项目：湖南省2014年度科技计划项目“网络反腐技术路径研究”（2014SK3223）。

作者简介：陈平其（1965-），男，湖南双峰人，中共湖南省委党校党建教研部主任，博士，教授，主要从事党的作风建设与反腐倡廉建设研究；祁雪春（1989-），男，山西晋中人，中共湖南省委党校党史教研部硕士研究生，主要从事中共党史的研究。2005年中共中央颁布了关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，这是网络反腐制度化建设的里程碑，数十年的发展历程使得网络反腐逐渐成为反腐倡廉建设的一个重要渠道。

一、强化网络反腐技术治理的重要意义

1.高度重视网络反腐既是反腐倡廉建设体制机制自我完善的内在要求，也是深入改革、推进党风廉政建设的内在需求

网络反腐的作用和意义就在于能拓宽反腐败的技术、管理与制度渠道，它为调节利益分化、构建和谐社会提供了一种崭新的动力机制。[1]既有的反腐模式，是一种自上而下的体制反腐，强调官员内部的自我监督，导致社会参与机制不充分，社会公众被边缘化，社会公众在国家治理体系中的主体地位得不到有效保障。以网络技术为平台发展起来的反腐行为，不仅可以像传统媒体一样把授权的程序与方式、职责、管辖范围公之于众，同时网民的广泛参与使得网络的触角延伸至公权行使的全过程。麦克卢汉曾指出：“每一种新媒介（新的媒介形式）一旦出现，无论它传递何种具体内容，以何种方式传播，这种媒介本身就会给人类社会传递某种信息，从而导致社会的某种变革。”[2]网络反腐的出现正是我国反腐倡廉建设机制的进步与完善，是大数据时代背景下的一种新型的民主监督形式，它逐渐成为党内监督、人大监督、司法监督、行政监督等监督方式的强大支撑。高度重视网络反腐是围绕以经济体制改革为核心的全社会、各领域的改革，把为经济社会科学发展保驾护航作为政治责任，这不仅有利于实现经济增长，还能保障经济的健康、可持续运转，实现反腐倡廉建设与经济社会进程同步调、同实效，为实现科学发展提供坚强有力的保障。

2.高度重视网络反腐的技术治理既体现了政治参与主体的利益诉求，也是变革社会治理结构与政治建构创新的外在需要

作为一种历史发展趋势，信息智能化的时代对社会的支配性功能，主要是通过网络形式来实现，日渐赋予了网络新的角色，而网络化逻辑的扩散实质是将生产、经验与文化互融、发展过程，进而形成了非传统的操作行为以及相关结果。[3]网络反腐实则是一种网络政治参与行为，其基本动因在于政治参与主体对社会核心政治价值的追求。随着全面深化改革步伐推进，一方面，互联网技术的普及使得信息流通的速度越来越快，致使延续了几千年的社交模式发生转变，社会阶层结构也开始细化，利益主体呈现多元化，社会团体的群体民主意识增强，尤其是中产阶级。他们有非常丰富的网络技术相关的专业知识，同时还有着参与公共事务的高度热情，争取权利的意识增强，进而导致政治参与主体数有了质的提升与量的增加。这也要求政府的社会管理模式日趋“扁平式”“对话式”。在网络反腐的具体操作过程中，宪法所赋予公民的言论自由权、监督权得以有效实现，公民通过网络数据库平台参与公共事务的管理，监督公权力的运行，倒逼政府加强公共管理能力建设，助推服务型政府实现廉洁高效的行政行为。另一方面，制度创新是网络反腐得以长效运行的关键所在，健康有序的政治秩序是保证。亨廷顿曾经就政治制度化与政治参与之间的关系展开过讨论，“任何一种给定政体的稳定都依赖于政治参与程度和政治制度化程度之间的相互关系”，“若一个社会要想维系高水平的共同体，政治参与的扩大必须伴随着更强大的、更复杂的和更自治的政治制度的成长”[4]。作为一种具有创新方式的政治参与渠道，网络反腐的兴盛与普世意味着现代政治体系之下，公民对政治参与的积极性大幅提高，要维持现有政治的良性运行，就必然要求构建一套相关的政治制度，并要不断地修正与完善。

3.高度重视网络反腐的技术治理是深化经济、政治、文化体制改革，实现内外联动的桥梁

基于网络反腐的自身特性，它以最大限度发挥社会公众的参与力量，它的问世不仅是一场依托于互联网技术的变革，从长远意义上看，网络反腐是一场社会性的革命，也是社会治理模式的突破口。网络反腐通过发挥自身优势使得焦点问题转化为全民共同关注的社会性事件。对网络反腐的高度重视，有利于化解改革中的矛盾，推动创新体制的建设，促进经济发展，从而让公众达成共识，统一思想，积极参与社会的民主管理，保障人民当家作主的根本权利。同时也行之有效地构建了一种网络反腐倡廉的文化机制，网民、网络、反腐机构之间的合作关系日益密切，使得公众有了作为社会参与的主人翁意识。在改革浪潮的席卷之下，重视网络反腐能督促有关职能部门建立行政服务中心、服务窗口，通过建立廉政社区、电子政务，堵塞制度漏洞。让政府与市场之间的利益脱钩，压缩权力寻租空间，维护市场的公平公正秩序。积极推进行政审批制度改革、财政体系改革、投资体系改革、干部人事改革制度建设，追本溯源加强治腐的源头管理。网络社会不同于现实性的社会关系，属于一种世界普遍交往的社会结构，是一种“人—计算机—人”的间接交往关系。这也使得公共管理部门调整其政府行政方式，将虚拟的网络社会组织与社会现实密切结合，强化对社会的感知管理。在网络反腐的推动下增强政府社会管理、公共服务的主导作用，加快转变政府社会管理职能，实现管理与服务方式的有机统一，将公众的需求与政府的廉洁作风相结合，促进社会治理结构的改变。

二、网络反腐存在的主要问题

1.网络反腐的技术缺陷

网络实名制技术主要体现在网络甄别机制上，主要涵盖以下三个层次的问题。一是互联网站的实名制许可技术，二是网络接入点的实名制技术，三是网上应用的实名制服务技术，即如何在博客、论坛、BBS等内容上实现网络实名制。1997年，地方政府就开始推行网络实名制的试点工作，然而不久网络内容条块试点工程均相继宣告失败，其中网络识别技术不足是失败的关键因素。目前网络大数据、云端等技术的兴起使得网络反腐仍旧无网络识别的解决方案，最鲜明的特点是网站登陆注册系统无法与公安机关的身份识别系统技术进行有效衔接，“后台实名”无法实现。目前所推行的网络实名制仍停留在“网上发言的注册实名制”，但无法对网络公民的身份性质进行有效界定。首先，数据化的网络识别技术使得网站运营硬件更新和软件升级，设备造价大幅度提高，影响论坛、网站的持续运营。其次，由于网络共同体的结构特点和生成机制，造成网络具有无界性特点，这使得网络公共权力的性质与归属难以明确，数据网络识别技术的推行使得运营商掌握发言人的真实信息，网络反腐进而面临更深层次的伦理困境。

2.网络反腐的管理局限

（1）网络技术管理体系的破碎

近几年，网络反腐的蓬勃兴起对社会的发展产生了非常大的影响，但网络反腐依托的技术平台依旧面临着发展困境，主要问题是对信息的有效处理。在大数据时代，对海量信息的处理将影响反腐工作的效果。网络反腐的技术管理系统包括收集、整理、甄别、传播、反馈与管理信息。网络反腐的信息管理体系是零碎化、运动化和被动化的，各模块之间没有形成完整的技术支撑，无法进行信息的自动辨认和处理。当事人之间复杂关系的信息筛选，线索之间的关联性，动机的概率判断基本都是通过人为辨别信息真伪，信息有效性具有非常大的思维局限，难免造成反腐工作中出现误差与失误的现象。独立模块之间的连接又缺乏清晰的程序设计，使得对案件的处理时间尺度与内容尺度难以控制，案件的跟踪进展程度也无法明确的显示。另外，网络反腐的舆情反馈目前只是依据专案形式设立发言人制度，而缺乏网络舆情的检测与监控技术，让舆情监控也依从于某些个人判断或者个人决策。缺乏技术管理协同下的网络反腐带有很强的主观性，网络反腐也经常事倍功半。

（2）网络反腐的权力管理思维

当前，网络反腐还处在运动式反腐和长官权威体制的包围之中，几千年的文化惯例，使得现实政治和社会生活中的法治程度非常低，整个社会的支撑体系主要依靠权力意志和道德行为来规范组织的运转。在原有的计划经济思维体制下，尽管公众以最大限度参与方式来实现反腐斗争与民主监督，但仍存在权力干预或者权力异化的行为，行政力量或者权力意志对市场的管制和干预，不仅仅为贪污、以权谋私制造了温床，给某些掌握或接近权力的主体留下了营私舞弊的空间，导致网络反腐无法常态化运营。

3.网络反腐的制度缺乏

网络反腐根本原因在于制度上的漏洞，导致反腐盲目化，这主要是基于两点原因。一是对网络反腐的认知误区。从某种意义上说，担忧互联网反腐中的技术异化，主要是考虑到互联网反腐中的技术运用会代替或占据反腐败的大量工作，过于依靠或者夸大技术在反腐中的功能和作用，从而忽视了其他因素，诸如忽略了法律、制度、规章以及行为个体等因素在反腐败过程中所发挥的有效作用。这也对网络反腐的定位不清，使得网络反腐出现了异化的特点。二是基于网络反腐的无序化问题。这主要是基于当前多元化的行政监督格局而言。目前我国公共行政监督体系具有多元性，监督主体多、监督渠道广、监督范围宽，但尚未形成健全的关联结构体系，各个监督机构的职能部门在资源配置方面交叉重合，没有形成具有整体规划和协调性的责任体系。在监督工作的开展过程中，责任部门之间缺乏工作业务上的有效沟通，各自为政，没有形成一个严密有序、责任明确、分工合理、协调性强、运作高效的有机整体，监督工作因而存在“交叉带”和“空白带”[5]。

网络反腐一直存在于一种暴力状态，这也容易出现网络反腐的“暴力倾向”。首先，网络的弊端在于个体极容易被舆论绑架或者被有些别有用心的个体利用而将当事人置于风口浪尖上。网民群体的受教育程度参差不齐，对同一件事物的认识会出现价值判断的迥异性，当个人认知和学识水平处于较低水平时，就无法站稳客观公正理性的立场，从而对事件作出科学合理的价值评判。其次，互联网技术作为反腐败行为中一种具有鲜明个性特征的载体和工具，是一种反腐利器。但互联网技术本身无法对互联网信息进行科学辨别，它不具备辨别互联网信息真伪性的客观能力。同时，互联网络体系的公开性导致信息数据极易被操控，网民对一些腐败现象的揭发以及评论主要依据公共论坛、微博、博客等开放程度高的虚拟社区，这易被一些虚假信息迷惑。技术网民利用网络媒体，进而操控事态的演变，特别是利用网络中的意见领袖关注指数，运用话语霸权而促使纪委监察部门对案件及当事人开展调查，甚至在调查中间影响和干扰调查过程，进而影响查处结果。在审判过程中，又利用网络形成社会舆论，影响司法公正。

三、网络反腐技术、管理与制度的实现路径

1.强化网络反腐的技术治理体系

攻克数据化的网络识别技术。首先，要从根本上解决网络识别技术的困境，主要是制定国内网络识别技术的相关标准。网络识别技术标准要在符合大多数用户习惯的基础上进行标准协商以形成规模化认证，这是基于技术与制度选择的综合作用结果。其次，要攻克网络识别技术，要在政策、人力、财力、物力上给予支持与保障。要将网络识别技术与公安机关的身份识别系统技术对接，形成“前台发言，后台监控”的识别模式。识别技术的成熟也是进行网络反腐技术治理的重要过程，不仅可以消除技术反腐的网络暴力倾向，也培养高素质的网络反腐公众群体，使网络反腐产生更实际的效能。从技术角度约束网络公民，提高他们的网德素质与法律素质，而且还能提高公民对待反腐败的的理性认知能力，不断培养自我的社会责任感与正义感，当面对网络反腐的谣言时，采取自觉抵制的方式。

2.网络反腐的管理创新

（1）建立协同化的网络技术管理体系

构建优化型的网络反腐的网络生态环境，必须依靠协同网络技术的发展和完善。为此，要不断拓展技术反腐的形式与范围。构建新型的网络反腐体系，首先要在宏观上建立省、市、县的三级专业网络反腐平台，有效解决网络反腐信息反馈滞后、网络攻击等问题，从而实现网络反腐一体化，丰富网络文化载体。其次，要重点研究网络信息的生成和传播的机制和规律，运用现代信息技术，建立和完善网络信息的收集、整理、甄别、传播、反馈与管理信息技术系统。网络技术协同管理系统要区分系统内不同模块之间的功能，选择清晰的语言结构，保证模块间的程序明朗。建立反腐案件的信息数据库，运用智能技术对案件进行系统化分析，将整体案件进行独立零碎存储，为以后相似案件提供线索智能解决方案。最后，要进一步建立和完善网络舆情信息收集、处理和反馈机制，为网络监督的制度化提供强而有力的技术支撑体系。[6]从而保证网络反腐平台运行的安全性和稳定性。

（2）推进阳光政务制度，保证信息的透明与实效

公众参与是建立在知情权的基础上，通过设立透明网络，公开信息，让公众知情并有利于监督。信息公开不仅可以加大政府信息化的过程，保证公民知情权，而且也有利于提高网络反腐的准确性和可靠性。建立阳光政务制度，首先要将不涉及国家秘密和个人信息的文件、预算执行情况、各种合同、采购招标及各项行政开支通过良好的、有秩序的平台公布于众，让公众在网络上参与监督，及时发现问题并及时向有关责任管理部门，如纪委、检察机关进行举报，发挥公民的监督权。在项目管理、工程管理、政府采购、行政审批等重点领域和关键环节，将重点项目与工程建立动态网络更新机制，对存在缺陷和漏洞的制度要抓紧修订规范相关文件。其次，政府应尝试针对社会关注的腐败案件开设新闻发布会，在新闻发布会中以官方形式对某些案件的进展情况进行通报，尤其对社交网络中引起重大影响的案件进行通报，可采取以下两种方式，以案件进程公告为主题的新闻发布会以及新闻发布会中设置通报环节。只有将网络上举报的案件及时公布，才能提高政府的公信力。

（3）实行动态感知管理机制

首先，反腐倡廉一方面要加大在网络上的打击力度，并且可以通过形式多样的宣传手段指明腐败对个人、家庭、社会、国家的危害，对官员起到警示性教育的作用。这样做有利于预防和减少腐败犯罪，利用网络通达性对腐败分子形成强大的心理攻势，促使他们自首。其次，基于网络的普及化与使用网络人群的集中性，要建立加快城区、社区的网络感知机制，即依托网格化管理路径，从家庭、社区等“城市细胞”入手，掌握社区居民或者村民对于反腐行为的动态，建立政治制度反腐与民间反腐的互动机制，力争反腐倡廉成本低廉化。再次，各社区的网络领军人物要心系反腐倡廉事业，积极参与网络反腐活动。意见领袖要强化体系内上下级之间的双向互动，在对一些具有较大社会影响效力的话题讨论上，要对纪委监察部门和反腐倡廉建设者提出可行性的意见或建议，推动网络反腐运动的深化开展，创建城乡一体化的廉洁城区，从而推动整个廉洁城区建设。最后，要培养一批“懂技术、善管理、知民情、贴民意”的复合型网络管理专业人才，构建网络反腐的联动机制。网络反腐要强化沟通与互动，既要善于“疏”，又要善于“导”。所谓“疏”，就是针对较强社会轰动效应的舆论热点，网络管理部门要积极成立网络治理机构，要主动参与事件的过程，对公众舆论进行感知管理，运用社会信任与权威疏导言论，使事件整体在可控的范围之内进行调度。所谓“导”，就是面对公共事件社会公众舆论的评价进行正面引导，消除网上负面信息及其在传播过程中出现的负面影响，将舆论的负面影响因子降到最低。

3.网络反腐的制度选择

（1）建立健全网络反腐的法律保障

网络反腐不仅要靠技术手段加以解决，更要通过法律制定和执行加以规范。第一，加强立法性研究和立法工作。国家立法机关在立法之前要充分开展调研工作，了解实情，树立依法信念，确保网络反腐在法治化轨道上长效运转。通过明确划定正常的网络反腐和侵权、造谣、诽谤之间的责任边界，对违法行为要加强惩治力度。第二，完善网络分析系统的机制法规，增强监督信息的可信度。对于网络反腐的相关信息与网络监督这一新兴的社会舆论反映形式，通过科学搜集的方式，要求国家机构和部门的责任主体尽快完善针对网络反腐的信息分析系统，增强监督信息的可信性，将网络反腐信息处理管理纳入国家纪检、监察部门的应急处置方案，并依照信息反映的对象是否具体、线索是否详实、情节是否严重、后果是否值得关注等确定出一定的级别，然后根据这些级别界定进入初步核实程序等建立健全网络反腐信息收集分析制度法规。第三，健全举报受理机制法规，提高信息处理的高效性。国家专门部门、人员对网络举报的信息及公开举报情况进行处理。要加强对举报人的全程保护，打消举报人的顾虑，将奖励与保护相结合，使举报制度发挥更大的作用。第四，建立网络反腐的监督制度保障法规，彰显网络监督的法制性。要加快国家网络立法进程，将网络监督视为公民的基本权利加以合法保护。要特别注重网络反腐舆论监督相关者的知情权与隐私权，要明确划分政务公开与党政机密之间的界限，要正确认识社会监督与造谣诽谤之间的客观性，要落实好言论自由与人身攻击之间的法律界限，将法律责任分配到社会参与的各个角落。

（2）完善网络反腐机制与其他反腐机制的无缝对接

实现民间反腐与政府反腐的无缝对接，实现公民权利与国家公权力的平等对话，实现民间反腐与政府纪检部门的协作参与，通过构建反腐机制，对腐败分子进行有效查处。政府反腐败的职能部门要借助民间反腐力量拓宽信息渠道，保证打击腐败的针对性、实效性。网络反腐和制度反腐的衔接节点在于组织程序的调查或司法程序的立案，依托这一切入点，通过加快完善网络举报线索审查登记、侦破监督和立案评估等环节的制度变革是破解网络反腐困境的关键所在。实现外部监督和内部监督双管齐下，发挥网络监督与司法监督、媒体监督、群众监督的合力，优化整体监督的制度形式，发挥整体监督的综合实力。

参考文献：

[1]傅丁根.网络监督为反腐败、构建和谐提供新的动力机制[N].人民日报，2009-02-03.

[2]张国良.传播学原理[M].上海：复旦大学出版社，2013：12.

[3][美]曼纽尔·卡斯特.网络社会的兴起[M].北京：社会科学文献出版社，2006：57.

[4][美]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等，译.上海：上海人民出版社，2008：60-65.

[5]曾艳，李德虎.网络反腐的形成机理、运行障碍及规制进路[J].求实，2014（1）：67-71.

[6]胡杨.网络反腐的制度化路径分析[J].河南社会科学，2011（1） ：48-52.