城市多民族社区治理模式创新研究

任雪 梁玲云 孟晓宁 张为波

[摘要]当前，我国社会处于加快发展速度和社会结构寻求转型的关键时期，各类社会矛盾凸显，成为阻碍社会发展的壁垒。乌鲁木齐市作为西北边陲的少数民族自治区首府，基层治理成为其维护社会稳定、构建和谐社会的关键。社区是城市建设的重要组成单元，对社区治理体制创新的研究会给社区治理带来新的理论和实践的支撑。笔者认为社区治理体制模式的创新可以从研究城市社区治理的发展中获得，尤其是对城市多民族社区治理的研究更具现实意义。本文从边疆多民族聚居地区基层治理创新的重要性和紧迫性为切入点，以乌鲁木齐市多民族社区的治理实践为例，分析城市多民族社区治理的现状和不足，探讨这些地区的社区治理模式创新路径。

[关键词]城市;多民族社区;治理模式;乌鲁木齐市

中图分类号：C957  文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2015）06-0042-07

我国自古以来就是一个多民族的国家，少数民族大部集中在西部地区。特殊的地域环境造就了我国民族种类的多样性以及文化的复杂性。从历史发展角度看，城市的扩大和发展使原先单一的民族和文化结构逐步打破，作为人口、物资、活动、设施等高度集中的中心又作为政治、经济、文化的中心，城市在民族交往民族互动以及民族文化的发展过程中同时也扮演了一个十分重要的角色。

城市化是衡量一个国家和地区的经济社会发展的重要指标。改革开放以来城市化进程速度的加快造成的人口迁移使大批边疆地区的少数民族涌入城市。各民族的交融扩大了各民族的交往范围，增加了各民族间的互动与了解，这无疑为促进城市经济发展、带动民族地区的社会经济发展、加速城市多元文化的形成发挥了重要作用。但应该看到，处于社会发展高速运行时期，不同的语言、宗教、生活习俗、社会文化、民族心理等多方面差异给城市的管理和民族工作的开展造成的困境也不容忽视，边疆地区城市的稳定和发展必然成为国家关注的焦点。因此，中国共产党第十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]作为我国全面深化改革的总目标，提出了要创新社会治理体制。

社区作为国家与民众互动的基本界面，是社会管理最主要的基层载体和国家管理基层社会的重要抓手。作为城市基层组织单元社区扮演着信息传播、资源共享、利益协调、维护稳定的多重角色，城市多民族社区的形成也正是社会多元化发展的产物。在当前复杂的社会背景下研究边疆地区城市多民族社区治理状况、创新社区治理模式，对开展城市民族工作、维护社会稳定构建和谐社会有着积极地推动作用。

一、治理理论在现实中的发展状况

近年来，关于社会治理全面创新的问题引起了学界的广泛关注。党的十八届三中全会在关于社会治理体制改革的论述中呈现出两个新提法：

第一，用社会治理代替社会管理;

第二，全面论述了中国社会治理方式的改进，提出了“四个治理”原则，即坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理[1]。

随着城市化进程的加快，第三产业逐渐成为社会生产生活中不可或缺的部分，由此催生出各种新兴的社会组织活跃在社会的各个领域，社会呈现出多元化的发展趋势。社区作为城市中基层的社会组织结构单位，它的创新治理关系到整个社会的稳定和发展。

我国对社区治理的研究起源于上个世纪90年代。随着生产力不断的发展，原先“单位办社会”的现象逐渐消减，政府掌握的资源不断地流向社会，作为单一的社会治理主体不再能够奉行“全能主义”，取而代之的是多元化的治理方式。事实上，不同城市社区治理模式的改革最核心的问题就是如何处理政府和社会的关系，即城市基层政权建设与社区民主自治之间的关系。借鉴国内外经验，实现社区治理现代化必须将理顺国家和社会的关系放在首位，同时赋予社区相应的权力，在社区治理体制创新中适时适当的扩大公民参与公共管理的自主权、大力发展社区组织、推进社区管理和建设。城市多民族社区作为社会性与民族性兼具的特殊社区，基于地缘关系产生的聚居形式，民族特性使其成员共同拥有的情感归属以及多元文化结构的民族特色在治理模式上与其他城市社区既有相同之处也有一定的差别。从我国当下的社区治理模式实践来看，正是由于城市多民族社区在其本身形成、发育的过程中与其他类型的社区存在一定的差距再加上多民族社区本来的多元化、异质性化程度更高，面临的社区问题更为复杂，所以在社区治理中政府仍然发挥着不可替代的作用。究其社区治理模式的选择，我国城市多民族社区仍然采用的是政府主导的治理模式。社区治理在社会治理的基础之上，其核心点在于由国家力量和社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公民，共同来治理和管理一个社会。[2]笔者认为城市多民族社区治理体制创新的关键就是如何把握好处理民族工作中的特殊性，将现代化治理方式与传统的民族文化特色相融合，实现城市社区治理模式的本土特色化。

二、乌鲁木齐市后泉路北社区治理模式创新实践

乌鲁木齐市后泉路北社区是西部多民族社区的一个缩影，其研究对研究城市多民族社区治理具有积极的意义。

（一）后泉路北社区所在区域概况

后泉路北社区所在地乌鲁木齐市辖七区一县，是我国西北边疆重要城市之一。基于历史原因，乌鲁木齐市人口分布存在着“南维北汉”空间分异现象。其中以天山区和沙依巴克区为界限往南，城市社区主要以传统老居民区、外来移民区居多;往北社区类型主要以单位家属院社区、新建小区为主。

天山区是乌鲁木齐市的老城区，同时也是乌鲁木齐市的政治、经济、文化、金融中心，区内常住人口60余万，包括汉、维、回、哈等44个民族，其民族构成相对复杂。

后泉路北社区成立于2012年6月23日，辖区范围东起黑甲山前街、西至金银路，南起后泉路、北至东环市场及后泉路北13个巷道北端，总面积0.072。

整个社区由15个网格划分而成，其中辖区内有综合性市场2个：东环干果市场（含门面278个）、后泉路服装批发市场（含门面363个），日流动人口数量约5000人次左右。

此外，临街有13个巷道，居民构成主要由民语系和汉语系两大部分组成，其中流动住户1671人，流动人口达到4361人②。

城乡二元结构的推行、户籍制度的改革不断地把大批人口推进城市，给城市注入新鲜活力的同时也带来发展的挑战和困难。民族的多样性使背负不同文化、语言、宗教信仰的群体在社会化进程中不断碰撞、相融呈现出民族人口众多、民族成分复杂、民族关系敏感的特点。社区作为城市最小的行政区划和基层组织，在开展民族工作维护民族团结推动社会发展等方面发挥着不可替代的作用。

（二）后泉路北社区治理现状

作为一个多民族社区，后泉路北社区在上级党工委和办事处的领导下，积极探索治理模式的创新路径，其大致做法有以下几方面。

1.加强党群共建，实现社区民族工作的规范管理

社区党组织建设是社区发展的核心。随着信息化和城镇化速度的加快，越来越多的流动人口涌入城市，后泉路北社区的流动人口呈现出逐年递增的趋势并且凸显多元化发展的特点。在这样的多民族聚居社区，维护社区的稳定和团结是实现社区自治的重要目标。作为国家权力合理的介入途径，社区党组织是国家和公民意志“上传下达、上行下效”的纽带，这种自上而下的介入不仅可以弥补社区自治功能的不足，还能起到发展和调控的双重作用。[3]（P.103）为了及时了解掌握群众的思想动态、区情民意、确定群众思想工作的主体，社区以巷道管理工作为依托将全区划分为5个网格、成立了6个党员小组，采用“三会一课”的形式推进党群共建，同时将“访民情、惠民生、聚民心”贯彻落实到社区治理工作中。双语干部是多民族社区中联络群众的重要纽带，为此后泉路北社区定期下派双语干部走访社区巷道，多角度、多层次的开展思想政治宣传活动，通过树立民族团结典型充分利用社区精英在群众中的感召力培养民族认同感加强民族团结教育。网络化、院落式的管理模式逐步形成了以社区党组织为核心、社区党员干部为骨干，综合治理为主体，居民协调配合的格局。

2.推进“四化”建设模式，实现“微时代”社区治理创新

在全球化的今天，各民族人口已突破原有的地区界限，形成了“你中有我，我中有你”的相互“杂居”的格局。作为连接亚欧大陆的重要城区乌鲁木齐市也成为了多民族共居的城市。在维护稳定和加强社会管理中，后泉路北社区借鉴内地经验运用“院落式”的管理方法，把居民住所划分成网格和巷道进行管理。此外，为了提高工作效率、加强党群联系，又将“单位化、网格化、责任化、数字化”的“四化”模式在社区全面推行。社区所辖的13个巷道和两个综合性市场日人均流动数在5000人次左右，一般以个体户、商务从业者居多。为了摸清社区流动人口基本情况、开展社区工作，后泉路北社区在2013年年底推行“二维码名片管理制度”，开启了大数据背景下的社区治理“微时代”。

社区流动人口以家庭集体迁移为主，巷道内个体经商户居多，社区干部采用“三三六六制”工作原则，定期走访入户用手机扫描住户专有的二维码标识及对住户信息及时采样、更新掌握社区流动居民的实时动态。社区通过数字化管理将全区居民的信息通过网络信息平台进行统计分析，运用双语模式实时发布居民需要的包括社会保障、教育、医疗、文化活动、就业以及相关技能培训的各类信息，帮助居民建立社区归属感。后泉路北社区通过信息化手段将社区各主体间有效的联系起来，以此来弥补“政府失灵”和“市场失灵”，通过对数据的整理和分析为政府出台相关政策信息提供了数据资源的支撑，将治理的三大主体用信息化的手段构建了一套富有活力的社区服务体系。

3.以法治为基准培养居民自治能力，妥善处理社区民族纠纷

党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就要求必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发，促进国家治理体系和治理能力现代化。依法管理城市民族工作是依法治市的基本要求，而实现城市民族工作的法治化就是要以多民族社区为切入点。依法治市是三大主体共同参与、协调的过程，将法治化推进社区则是在以政府为主导的模式下更加强调基层组织自治的能动性，这就需要社区多方面共同的参与协作其中以社区居民的参与最为重要。

后泉路北社区是撤村建居后形成的，外来流动人口通过房屋租赁进行经营生活。虽然民族的多样性使社区同时聚集了不同文化、习俗的居民，不同的职业和经济状况使社区成员构成相对复杂，但是基于社区自治的角度，数据显示有近60%的居民对社区建设和管理持比较关心，只有不到10%的居民表示对此不在意。为妥善处理民族纠纷，特别是因房屋租赁产生的经济矛盾，社区干部动员房主成立了社区出租房屋管理中心并且由居民自愿自发选举房东代表，通过相关法律程序制定了《房屋租赁合同》（双语版）以此解决居民之间发生的矛盾、纠。居民参与是社区自治的重要体现，依法治理是实现社区治理现代化的重要途径。城市多民族社区必须理性运用法治的方式将民族工作深入人心，提升居民主人翁意识的同时增进了民族法治意识，为培育政府和市场以外的市民社会奠定了基础。

三、城市多民族社区治理中存在的问题

社区建设是社会进步的一个伟大创举，从中央到地方都处于摸索阶段，还没有形成一个全国统一的模式，因此，基层社区自下而上的经验创新就显得更加弥足珍贵，它们构成了中国模式坚实支柱，也为不同层次的高端设计提供草根基石。[4]但从实际情况的分析来看城市多民族社区的治理仍然存在一些问题。

（一）社区行政色彩浓厚、“维稳”工作任务繁重

在法律上居委会被定义为是由社区居民自行选举产生的代表自身利益的自治组织，有相应的决策权和执行权，但是现实中居委会普遍受到上级行政机关的控制。与普通社区相一致，城市多民族社区同样存在上级机关把大量的行政工作下放到社区中的现象。特别是自“7·5”事件政府加大了社会维稳力度以来，社区被纳为重点维稳对象。社区干部除了应对上级委派的行政任务之外还要参与到繁重的维稳工作中，从而无法将主要精力放在服务群众和掌握社情动态上，造成社区自组织能动性建设的缺失。

（二）社区内公共服务设施不完善，社会资本开发不足

公共服务设施是社区治理的有效工具，行政现代化的一个重要标志就是实现了统治性行政向服务性行政的转变。政府作为一种公共组织最主要的作用就是将政府服务的受益者和公众定义为消费者，为其提供公共产品和推动制度创新以及更多优质的服务。[5]

后泉路北社区辖区面积0.07平方公里且大部分区域都用于建设居民住宅，公共服务设施的配备非常缺乏。其中有超过一半的居民认为社区内的配套设施不够完善，在很大程度上削减了居民参与社区活动的积极性。从另一方面来讲，居民的参与是社区发展的主要力量，社区自治是社区治理的终极目标。当前，城市多民族社区的治理需要政府和社会多方治理主体协同开展、共同的行动。但由于政府与社区权责划分不明、人、财、物配套不足，给社区资源的合理配置产生了障碍，造成社区基础设施建设与实际需求相脱节。此外，社区缺乏与周边企事业单位的沟通和交流，缺少与民间社区组织的互动，没有充分利用社会资本，“强政府、弱社会”的现象并未得到改善。

（三）社区管理队伍薄弱，缺少专业化民族干部

从人力资源开发的角度可以看出，城市多民族社区在工作人员结构的配备中存在着管理队伍专业化程度低、内部开发不足、民族干部相对缺乏的现状。目前民族地区专业的社会工作者数量很少，能够熟练使用少数民族语言和汉语，掌握法律、政策、了解民族文化满足多民族社区需要的专业社会工作者相当匮乏。由于不同的文化背景、语言、习俗等方面的差异，汉族同志的工作方式在多民族社区的工作开展中往往会遭遇壁垒或者产生误解，给社区内矛盾纠纷的解决增加了障碍和难度。面对多民族社区中居民利益诉求的多元化以及各民族在日常生活中不可避免产生的纷争，社区工作人员在处理此类事务时往往感到心有余而力不足。为了给居民创造更加友好的居住环境，做好社区民族工作成为了加强民族团结和创建和谐社区的关键。因此，如何把握社区干部配备结构、发挥民族干部的特长和优势是当前多民族社区开展工作的重要任务。

四、对城市多民族社区治理模式创新的对策建议

中国共产党的第十八次全国代表大会首次将推进“城乡社区治理”写入党的纲领性文献。[6]作为社会治理创新的基础，城市多民族社区治理模式的创新是一项长期的系统性工程。借鉴国内外社区治理经验的同时，推动社区治理模式的创新更加重要的是需要把理论与实际情况相结合，实现社区治理模式本土化。

（一）转变工作思路，实现多元主体协作治理

正如国外学者罗西瑙指出的那样：“与统治相比治理既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。”[7]像乌鲁木齐后泉路北社区这样的城市多民族社区因其多元性的特点，客观上要求社区治理模式构建上也要在党委领导、政府主导下的“多元共治”，实现多元主体的协作治理。

一是要理顺政府与其他治理主体间的关系，优化治理结构，根据《居民委员会组织法》将社区工作中本属于居委会自治的部分剥离出来归还给居委会，使其充分发挥自组织功能。

二是要充分开发社会资本，发挥辖区内单位的参与和治理作用。

三是要结合社区自身情况培育社区志愿组织，积极动员社区精英力量，为创建民族团结和谐社区奠定群众基础;四是要拓宽社区参与平台和参与渠道。社区组织机构要实现扁平化发展，设立民主议事平台，优化多元服务，提高居民的法治意识和生活品质。

（二）开发社会资本，建立健全社区公共服务体系

多元性和公共性是当前社区治理的两大属性，多元共治的治理模式正在取代单一的以政府为主导的治理模式成为社区治理的新方式。社区公共服务体系的建设对社区居民参与治理实现社区治理现代化有着重要的影响。面对多民族社区的复杂性和多元性要加大对社区基础设施建设的投入。

一是要根据居民的不同需求，由政府协调企事业单位、公益组织为社区居民提供相关技能培训，提高居民的自身素质、满足社区群众多元化的基本文化需求。

二是开展社区文化活动。利用有限的场地开展除了各民族大型节庆活动之外的文娱活动，比如民族歌舞比赛、书画展、成立社区舞蹈队等等。以此为居民提供更加丰富多样的精神文化服务。

三是运用大数据数字信息化系统全面推进社区“微治理”的模式创新。以信息技术和网络信息平台为依托，通过微博、微信、QQ、广播等自媒体形式不断扩大社区参与主体开发社会资源，将除政府以外的治理主体纳入到社区治理的队伍中。

（三）引进专业社区人才，激发公众参与活力

专业的社区工作者是社区发展的必要条件也是当前社区人才结构储备中最为薄弱的环节。城市多民族社区居民的构成相对复杂，社会异质性程度较高，推动城市多民族社区治理模式的创新需要专业化的、民族多元化的社区工作者作为保障。

首先，政府要加大专业社区工作者的引进力度，针对不同的社区治理工作对社区在岗人员进行专业化培训，提高在岗人员的素质;

其次，加大民族地区双语干部的开发力度。语言障碍是开展社区工作中的首要难题，双语干部的培养便于各民族之间的沟通和交流，为增进居民之间的归属感、激发居民参与社区治理活动奠定了基础。

再次，开发社区内部的人力资源。培育社区志愿者队伍，发挥社区精英的作用，借助政府和第三部门的力量激发社区成员自身的组织活力，为社区治理模式创新奠定良好的人力基础。

（四）完善社区自治法律制度，推进社区法治建设

十八届四中全会将全面推进依法治国作为坚持和发展中国特色社会主义的本质和重要保障，完善立法体制、加快建设法治政府成为了当前法治工作开展的重要环节。治理强调的是主体的多元化特别是城市多民族社区，其法治化模式的建设更加注重作为社区治理主体的政府、街道、居委会、居民、社区民间组织、非政府组织等构成的社区法治建设共同体的参与。

首先，完善社区自治法律制度是依法治理的先决条件。在国家立法层面，应当及时修订《城市居民委员会组织法》，尽快制定相应的社区管理服务条例，将民间组织的管理、服务规范纳入社区治理的法律体系建设中。在地方层面，各地区应根据自身实际情况有针对性的制定地方性法规，将社区自治章程作为推进社区依法治理的有效工具。

其次，作为民族地区的城市多民族社区，推广法律宣传、增进居民法治意识也是推进社区法治建设的一项必要措施。通过坚持依靠民族干部、民族骨干做民族团结进步工作，运用多语教育的治理方式向广大居民推广法律常识，为增进居民的懂法、守法意识打下牢固的理论基础。

再次，政府需要理顺与社区的关系从而通过法律和规章赋予各类执行机构一定的权力，一度减少社区、居委会“无权”的尴尬。此外，还需要将部分权力下放至居民，充分发挥居民的维权意识以及参与社区治理的积极性。总之，社区法治化进程的推进需要一个双向的互动过程，不仅是国家的责任，同时也是居民的义务。

五、小结

乌鲁木齐市作为边疆地区的重要城市其民族流动性较大、社会异质化程度较高。随着社会多元化的发展，多民族社区在城市中占据着越来越重要的地位。通过对乌鲁木齐市后泉路北社区的调研，笔者认为实现城市多民族社区治理模式的创新势在必行。当然，只有从实际调查入手，才能够更加深入了解城市多民族社区的现状和困境，才可以运用相应的理论和实践帮助多民族社区实现其治理模式的本土化。

注释：

①图表来源2013年国家统计年鉴（3-8，六次全国人口普查人口基本情况）。

②数据来源于课题组对该社区的调查访问。

③图表来源2013年乌鲁木齐市统计年鉴，（147）。

④笔者根据实际调研绘制。

⑤笔者根据实际调研绘制。

⑥笔者根据实际调研绘制。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（01）.

[2]郑杭生.理想类型“与本土特质——对社会治理的一种社会学分析[J].社会学评论，2014，（3），（4）.

[3]邱梦华，等.城市社区治理[M].北京：清华大学出版社，2013：103.

[4]郑杭生.从“浙江经验”到“中国经验”一项社区理论本土化研究评《城郊结合部和谐社区建设研究》[J].浙江社会科学，2012，（10）：154.

[5]胡祥.城市社区治理的热点问题研究[M].武汉：中国地质大学出版社，2009.

[6]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18（01）.

[7]罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001，（5）.

收稿日期：2015-09-16 责任编辑：王 珏