城市多民族社区协同治理：内涵与实现路径

王艳 覃江

[摘要]作为国家治理体系的一个基本组成单位，城市多民族社区治理的重要意义不言而喻。由于近年来城市多民族社区的增多，治理难度的加大，社会重要性也与日俱增。在此形势下，引入协同治理理论，转变城市多民族社区的治理方式，探索社区协同治理实现路径，不仅有益于社区应对当今治理的困境与挑战，更能有力推进城市治理体系现代化，维护整个社会的安定、团结、有序。

[关键词]多民族社区;协同治理;内涵;实现路径

中图分类号：C957  文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2015）06-0035-07

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。” 在党的十八届三中全会公报中有9次提到“治理”;在全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中则有24次出现“治理”一词。从“管理”到“治理”的转变，预示着我们党执政思想的升华、治国方略的转型，将对中国未来发展产生重大影响。从“管理”向“治理”的转变，也意味着管理主体从依靠一种力量的一元主体向政府、市场、社会组织等多元主体的转变，意味着管理从垂直的运动向多维的运动（从上到下，也可从下到上，甚至可以从中间向上、向下延伸）转变，意味着管理的随意性向法治化的转变，也意味着管理方式从强制命令向民主协商的转变。

相对于管理而言，治理概念蕴涵更丰富的内涵。显然，社会治理是现代国家治理体系不可或缺的重要内容。而作为国家与社会联结点的基础单位——社区及其社区治理的现代化也必然是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。

城市多民族社区作为社区的一种类型，同时也是构成社会和谐的重要单元，由于成员的异质性、文化的多样性、管理的复杂性，使其在管理理念、管理模式、体制机制上面临考验。协同治理理论最初被西方理论界广泛应用于政治学、管理学、经济学和社会学等研究领域，如今我国理论界也掀起对这一理论的研究热潮。在多民族社区治理中引入协同治理理论，创新多民族社区治理的思路、理论，对于构建团结有序的和谐社区，对于推进多民族社区治理体系和治理能力的现代化，对于社会的和谐稳定、长治久安都具有重要意义。

一、协同治理内涵明晰

20世纪90年代公共治理理论在一些西方国家兴起与发展，现已成为全球政府治国转型的普遍趋势。我国现在正处于改革发展的关键期与机遇期，随着市场经济不断地深入发展，整个社会的公共事务日益复杂化，社会系统呈现出纷繁复杂、开放多元的特点，过去那种命令强制性的、简单单一、封闭僵化的政府管理方式呈现出过多弊端。另外，随着公民社会快速的成长，社会中的公民、非正式组织、市场力量等社会主体迫切地要求参与到社会管理的过程中来。由于信息科学技术突飞猛进的发展，也为这些主体多途径地获取各类信息打开了方便之门。信息获得的便捷使越来越多的公民或组织有机会参与到社会管理过程中。在社会转型的这个过程中，在公共治理领域协同治理理论成为各国理论研究的热点。

由于我国近几年才开始对协同治理理论进行广泛的研究，所以，对其内涵还没有一个统一的认识。有些学者认为，协同治理理论是基于协同学理论而演生出的治理理论（蔡延东，2011）。有些学者又是在协同理论与治理理论的基础上来理解协同治理的内涵（郑巧，肖文涛，2008;吴春梅，庄永琪，2013）。还有一些学者从网络治理、互动治理、协作治理等方面来解释。为了更好地明晰协同治理内涵，有必要对两个核心词——协同与治理进行阐释。

（一）治理的内涵

“治理”来源于英文“governance”，原指控制、引导和操纵的行动或方式。20世纪90年代，西方学者罗西瑙在其著作《没有政府统治的治理》里比较了“统治”与“治理”两个概念，赋予“治理”以新的含义，由此西方理论界开始对治理理论进行研究。

1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的报告中，将治理定义为“是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续过程。治理过程的基础不是控制，而是协调。”[1]

直到现在，“治理”作为一个包容性很强的概念，不同的学者、不同的学科、不同的领域仍会有不同的理解与认识。从国内外学者对“治理”所作的定义来分析，“治理”一般包含有三层含义：

第一，主体的多元性，即不只是依靠政府作为唯一的管理力量，而是吸纳所有可联合的主体，如市场、社会组织、社会公民等共同进行管理;

第二，方式的多样性，即治理的方式方法多种多样，不拘泥于科层制下的命令—服从管理方式，而是采取基于平等协商上的各种合作治理方式;

第三，目标的一致性，即治理的终极目标是“善治”。所谓“善治”，就是国家权力向社会的回归，是政府与公民、非政府组织等对社会事务的合作治理，其最终目的是促使公共利益最大化。正如俞可平所指出的，“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系”。[2]

（二）协同的内涵

我国古代就有“协同”一词，但词义略有不同。有的指协调一致;和合共同的意思，如《汉书·律历志上》：“咸得其实，靡不协同。”有的指团结统一的意思，如《乐府诗集·燕射歌辞二·北齐元会大飨歌皇夏三》：“我应天历，四海为家。协同内外，混一戎华。” 有的指协助、会同的意思，如《三国志·魏志·吕布传》：“卿父劝吾协同曹公，绝婚公路 。”在现代《汉语词典》中，“协同”有各方互相配合、协同作战、协助的意思。

“协同”的英文是collaboration，是指合作。最早将“协同”作为一个理论概念的学者是著名物理学家哈肯（HermannHaken）。哈肯在1971年首次提出“协同”学概念，后来陆续发表了《协同学导论》、《高等协同学》、《协同学——大自然构成的奥秘》，这标志着协同学作为一门新兴交叉学科的诞生。哈肯在《协同学——大自然构成的奥秘》中开宗明义地指出，协同学即“协调合作之学”[3]。

（三）协同治理的内涵

虽然正如有些学者所认为的，“协同”与“治理”概念具有一定的耦合，但简单地将“协同治理”理解为协同+治理是不全面的。协同治理之所以区别于治理就因为协同来源于哈肯开创的协同学理论，从这方面来说，协同治理应该理解为协同的治理，协同是其核心。诚然，协同的治理具有治理的一般内涵，如主体的多元性，方式的多样性，目标的一致性。但更重要的是它具有本身特有的内涵：

1.强调多元主体的协作协商。协同治理的主体是多元的，不仅有政府，还有非政府组织，政府间组织，企业以及公民等等。但协同治理更强调这些主体间权力的平等，不再是过去的上下级关系，而是平等协作的关系，因而政府将强制命令、发号施令的方式让位给温和的协商与调控，同时，鼓励与说服也兼而有之。这样才能保证多元主体能在法律、制度的框架内平等地作为治理的主体，平等地享有治理权，也同样要履行治理的义务。

2.强调治理结构的网络化。协同学认为，世界上存在着千差万别的系统，有生命或无生命的，自然界的或社会的，宏观的或微观的系统等，这些系统都能分为若干个子系统。这些系统之间也不是简单的线性关系，而是错综复杂的、多维互动的网络化关系。因此，协同治理强调的是，构建纵横交错式的网络化治理结构，以整合各个系统，使它们的结构、行为、特性能发挥出协同效应。

3.强调系统的自组织功能。协同学认为，应该从系统的内部寻找有序的根源，而自组织就是系统有序化的内在根据。自组织是相对于他组织而提出的。所谓他组织，即是指组织的指令和能力来自系统外部，而不具有内生性和自主性特征。但自组织却具有内在性和自主性特点。具有自组织特点的系统不需要外部指令，其自身会自主地按照某种规则来运行。这一特点说明协同治理强调发挥系统内自组织的功能，在输入一定的外部能量流、信息流和物质流的条件下，促进子系统之间的协同作用，使其达到共同的目的。

二、多民族社区协同治理的现实依据

新世纪以来，随着改革开放与西部大开发战略的深入推进，城市少数民族人口急剧增加，城市各民族的交往交流更加紧密，民族问题城市化的特点日渐显著。在我国城市化的进程中，一部分少数民族通过读书、就业、出外打工、经商等途径大量流入大中型城市。又由于文化、习俗、语言、饮食习惯、籍贯、交际关系等原因，这些少数民族通常会聚居到某一特定的社区，这样的社区通常会有2个或以上的少数民族常住，并且少数民族的数量达到一定的规模，给社区生活注入民族特色，这一类社区通常被称作多民族社区。

社会的和谐源自社区的和谐。城市少数民族工作是我们国家民族工作的重要组成部分。随着城市社区多民族化现象日益普遍，城市多民族社区的和谐稳定关乎整个社会的和谐稳定。虽然城市多民族社区也是社区的一种，但是它与一般的社区又存在诸多差异，这些差异就成为多民族社区实行协同治理的现实依据。

（一）少数民族人口增多，社区居民异质性加强。

随着社会经济深入发展，城市社区居民民族成份呈现多元化特点，居民之间的异质性不断加强。从我国的现实发展看，目前，“我国己有1亿多少数民族人口，其中有3000多万生活在散杂居地区，有29个少数民族遍布在全国各地。”[4]随着我国城市化步伐的加快，我国城市化率目前是41%，与世界平均50%相比至少还需要1亿农村人口实现城市，那么这些人当中肯定会有大量的少数民族继续流动到大中城市，最后大部分会聚集到城市中的多民族社区中。

城市多民族社区是由多个民族居住的社会共同体区域，虽然汉族仍然是主体，但其他少数民族在社区中的数量也较普通社区多很多。如，昆明市盘龙区联盟街道办事处金星社区居住有回族、白族、彝族、藏族、傣族、布依族等28个少数民族 1792人，其中流动人口728人，属典型的多民族散杂居社区。[5]

（二）公共服务需求的内容多样、范围扩大。

多民族社区比一般社区在公共服务的需求上会出现明显的多样化特点。比如，不同的民族持有不同的语言，在进入社区后，语言不通会成为融入城市生活的较大障碍。这些少数民族就需要社区能够提供语言方面的培训服务或者翻译服务。另外，少数民族入城时间的长短、民族、职业以及经济条件的不同，其公共服务需求也不尽相同。如对于刚定居社区的少数民族，对于住房、就业、小孩上学等方面的信息就最为需要。而在城市已基本立足的少数民族，会需要在学习新的技术知识、寻求收入较高的工作、扩大交际圈、获得创业的资金和管理知识的积累等方面获得服务。不同的民族需要的公共服务也会有很大差异，如回族对拥有方便自身进行宗教活动的场所有较强的期待，企业家期望在屠宰行业的搬迁、选址和市场管理上得到政府更多的支持;傣族、彝族对娱乐场所和活动的需求更为明显;白族则倾向于拥有不受城管限制的自由经营场所;布依族希望民族手工艺产品得到更多渠道的销售等。

可见，多民族社区中少数民族人口的文化习俗、语言表达、生活习惯和宗教信仰千差万别是少数民族公共服务需求多样性的主要原因。

（三）文化多元共存易产生矛盾与摩擦，增加了社区治理的难度。

“文化或者文明，从其广泛的民族志意义上言，它是一个错综复杂的总体，包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗和人作为社会成员所获得的任何其他能力和习惯。”[6]我国各少数民族在长期的生活生产中形成各自绚丽多彩的习俗、信仰、艺术、道德、体育等文化传统。经过这些文化的传承，少数民族在心理、认知、思想意识的深层次上具有各自民族的文化属性，相应地，少数民族之间会在生活习俗、文化信念、价值追求、行为习惯等方面有所差异。

多民族社区中少数民族成份多，必然导致多民族社区文化的多元化。文化的多元化增加了社区居民生活细节、生产习惯、语言风俗、观念信仰等方面的差异。这种差异虽然可能随着居住时间长、交流增多、相互了解渐渐趋向缓和，但在相当长的一段时间内，增加了各民族间产生矛盾、摩擦的机率要大得多。如一些汉族群众对少数民族的风俗习惯、生活方式、宗教信仰等会不理解、不尊重，表现出一些会伤害少数民族感情的言行，这就容易引起民族纠纷，也可能上升为民族矛盾。根源于文化因素的矛盾与摩擦也往往不易调和，难在短期内得到根本改善，这就需要社区管理者长期的宣传、教育与引导，更需要社区管理者耐心细致的服务、沟通与疏导。就此而言，多民族社区与单一民族社区相比，因文化差异带来的问题是多民族社区面对的突出与棘手的治理难题。

（四）以往的社区管理模式不能适应多民族社区的治理需要。

城市社区以往的管理方式大多以区—街—居垂直型的管理模式为主，以政府公共权力作为唯一的权力中心，政府控制着社区的经济和社会资源，并由政府掌握资源分配权力。在这种模式下，社区的行政功能较为突出，市区政府、街道办事处、居民委员会、居民之间依据自上而下的行政命令进行管理。作为政府基层单位，街道办对社区管理拥有绝对权力，导致社区居民委员会也高度行政化。本来属于群众性自治组织的社区居委会承担了政府、街道办下派的各种工作，据统计，“社区居委会一般要承担的行政性事务有140多项”[7]，基本上变成了一个行政化的组织。社区居委会疲于应付繁杂的行政事务，无法发挥自治组织的功能，履行自治职能。

对于多民族社区来说，社区居民委员会行政功能强化，却弱化了社区服务功能。因此，管理方式上以行政管理、防范性管理为主，侧重以加强治安管理、整治打击、惩罚管制为方法。这种治理方式缺少对社区少数民族人口需求的了解和沟通，难以满足多民族社区异质性较强而产生的特殊公共服务需求，更难以应对因文化差异产生的磨擦与纠纷。因此，转变治理结构与方式，已成为多民族社区刻不容缓的当务之急。

三、多民族社区协同治理的实现路径

根据以上的分析，笔者认为，多民族社区协同治理就是指在多民族社区治理中，以实现社区公共利益为目标，建立多元多维的治理主体与网络化治理体系，充分发挥多元主体的自组织功能，以共同管理社区公共事务的治理过程。所以，多民族社区协同治理的实现需要从以下几个方面着手：

（一）转变角色，构建多元治理主体。

面对日益复杂且利益多元的环境，多民族社区的基层管理者首先应认识到，仅靠正式管理机构一己之力是难以满足多元利益主体的多元需求。协同治理的精义就是为有效地满足当代社会发展所需的诸多变化、要求，社会不同部门之间要进行一种新的联合行动，因为单一的部门已无法以一已之力来实现这一目标。所以，基层政府应该转变角色，从传统的垂直型管理转变为服务型的促进协作的治理主体。

对多民族社区来说，要实现社区的和谐稳定团结，实现社区公共利益，治理主体应该包括政府机构——街道办，社区居委会，社区各少数民族居民，还有驻区单位、社会组织等。街道办作为政府基层单位，是政府工作的执行者，是社区治理的核心主体，应把以前所承担的技术性、服务性、协调性工作从职能中分离出去，交给社区的社会组织，在具体的社区治理活动中发挥指导和服务职能。社区居民委员会是群众自治性组织，作为社区协同治理的核心主体应该转变观念，从以前的行政控制转变为服务，主要发挥自治组织职能，调动社区所有主体实现“自我管理、自我教育、自我服务、自我约束”自组织功能。同时，为协同治理的顺利实现，社区居委会应该制定明确的行为准则，确保透明的协同过程。这样可以消除协同参与方的怀疑、顾忌，让各方相信自己可以享有平等的权利，同时也要承担相应的职责与义务。社区居委会在协同治理中发挥着必不可少的催化作用。

社区居民也是多民族社区协同治理的核心主体。社区协同治理的生命力在于社区居民积极参与社区组织管理或活动。社区居民不仅是实现基层自治的主体力量，也是协同治理的主体。少数民族居民也是多民族社区中的一员，要充分调动少数民族居民积极参与社区管理或活动中，也要保证少数民族群众代表有机会有途径参与社区管理中。当涉及社区重大事项决策时，要充分听取少数民族代表人士的意见和建议，积极引导少数民族群众为社区的和谐与发展作贡献。如云南昆明有些社区建立了少数民族联谊会，广泛动员少数民族代表人士、热心民族工作的积极分子参与到社区活动中，充分发挥少数民族群众桥梁纽带的作用。有些社区组织社区内少数民族参与学习型社区、文明社区、卫生社区的创建活动，以及社区的文体、教育、慈善等其它各项公益活动。只有包括少数民族居民在内的社区居民积极的、有序的参与到社区治理活动中，才能实现真正的协同治理。

另外，作为社区协同治理的参与者，社区中的社区组织、驻区单位在具体的社区治理实践中也发挥着重要的作用。

从协同治理角度看，政府基层单位街道办与社区居委会作为社区治理的核心主体，已不再是社区治理的唯一主体，它们要与社区中的居民（包括各民族成员）、社会组织、驻区单位等主体之间进行协作与互动，形成具有多元主体特征的多民族社区协同治理模式。

（二）建立信任，构建全民参与的网络化治理体系。

信任关系的建立是协同治理机制产生的前提条件。实现协同治理必须要有全社区居民的有效参与。社区居民的有效参与又是以信任理解，达成共识为前提的。由于多民族社区多元文化共存，居民之间的思想意识、价值观念会大相径庭，那么，要实现协同治理首先也是最重要的是在社区中建立信任的关系，达成共识。

当然，建立信任关系是一个长期工程，特别是多民族社区，社区的基层管理机构在协同治理的初期应该把主要精力放在社区信任关系的建立与维护上，通过信任关系的建立，促进各民族之间的对话与协商，在社区范围内达成对维护与实现公共利益的普遍共识。

因为多民族社区虽然文化多元、利益多元，但是社区全体居民的公共利益是一致，社区个人的目标应该与社区的公共利益相一致，只有让所有社区居民都意识到这一点，认同这一点，那么整个社区居民之间有共同的一致的共识，信任关系才得以建立。

在此基础上，进一步地调动社区居民有效地参与到社区的治理中，形成多层次多维度纵横交错的网络治理体系。在纵向上，要建立多层级的治理中心，从街道办到社区居委会再到社区成员代表大会与社区议事协商委员会等自治组织，在横向上，要建立多维度的治理中心，如建立民族工作服务组、少数民族联谊会、社区志愿者服务队等。这就构成纵横交错的网络治理体系。其中最重要的是在这个网络体系中，社区居民充分有效的参与才能充分发挥这一体系的重要作用。

社区居民的有效参与表现在三个方面：第一，从广度来看，就是参与的范围要尽可能大到覆盖整个社区，也就是鼓励全民参与。第二，从深度来说，不是表面的参与，而是真正地履行社区居民的权利与义务，即在社区重大事项决策上，能真正地表达自己的意见;在社区管理中，有权利与义务参与到管理活动;在公共服务上，能力所及地为社区公共利益尽心尽力等。第三，有完善有序的参与规则与程序，保证社区居民能合法有序地参与社区管理与服务。

如果要实现有效的参与，社区中的政府机构需要意识到社区居民、驻区单位及社区中其他社会组织的有效参与是建立信任、达成共识、实现协同治理的重要前提。为此，社区政府机构不仅要制定清晰规范的参与规则与程序，更要引导鼓励社区居民参与到社区的管理决策过程，促进社区中各民族能够面对面的交流与协商共同面临的问题，保障社区居民的知情权、表达权、参与权和监督权。例如，有些社区组织各驻区单位，比如企事业单位、部队、学校、商店通过召开社区工作联席会议等形式，使各组织单位自觉接受社区政府的协调服务，支持社区工作，并号召引导本单位干部群众积极参与社区建设。

可见，以社区各民族的相互信任为基础，以公共利益目标为共识，以有效参与为宗旨，通过网络化治理体系实现多民族社区协同治理。

（三）整合资源，激发社区系统的自组织功能。

协同治理的意义就是可以整合各参与方的资源，并最大化的利用这些资源。一方面，与政府相比，社会组织提供的服务具有创新性、灵活性、多元化等特点，可以帮助政府提升公共服务的品质与数量，更好地满足多民族居民对公共服务多元化、个性化的需求。而且，社区中的社会组织、居民将其资源、人力投入到公共问题的解决中，可以扩大政府公共服务的范围。政府与社会组织、社区居民协同治理，可以更直接地反应居民群众的意见、偏好以及对公共服务的需求与评价，从而可以更快地做出必要的调整，提高公共治理的回应性。另一方面，协同治理可以促进开放系统中的不同组织部门之间相互学习、相互交流、共享经验，也就促进了不同组织间的信息、资源、能量的交换，激励各个组织发挥优势，实现功能互补。

多民族社区作为一个开放系统，不仅其内部各单位组织间要进行信息、资源、能量等的转换，而且它也要与外部环境进行交换，任何组织都不可能在封闭的状态下获得发展。如果仅依靠政府拨款，社区建设的资源单一，使社区难以募集到社会组织、驻区单位的公益基金投入社区服务，也难以满足社区多元化的公共服务需求。所以，多民族社区有必要整合社区现有资源，激发出社区自身的自组织功能，具体的实现路径有：

1.建立健全社区自治组织，发挥出社区所有居民的自治能力。社区自治组织应该教育引导各族居民提升自己的民主意识，主人翁精神，号召他们积极参与社区公共事务的决策与管理。对于少数民族居民，要拓宽他们参与社区公共事务管理的渠道，鼓励他们加入业主委员会、居民代表大会、协商议事大会等自治组织，通过参与社区公共事务的决策与治理，加强与其他民族的交流合作，表达本民族的意愿与立场，加深各族居民间的理解、信任与友谊。

2.为实现资源共享，社区可与驻区内机关、企业事业单位签订协议，建立共建共管合作关系。社区的建设可以联合驻区企事业单位积极参与，充分利用合作单位的资源解决社区建设资金、设施、场地不足等问题;有的单位直接投资兴办或与街道办事处共建联办社区服务项目，许多企业的文化娱乐场所、浴室、诊所面向社区开放。也可以“区校合作”、“区院合作”新模式，与辖区内的学校、医院等单位部门建立合作关系，整合社会资源，把一部分教师、医生护士等组成志愿者队伍，为社区的医疗保健、培训教育服务搭建平台。

3.积极推动社区志愿者队伍建设。社区政府机构应该注重培育与引导建立一些志愿者组织，如老年协会、企业家协会、少数民族联谊会、科技协会等志愿服务队，引导这些组织为社区居民开展服务活动。另外，少数民族中一些高素质、高水平的少数民族社会精英拥有社会声望，并热衷于公益事业，在社区中也具有影响力、权威感和号召力。社区管理者要注意挖掘这些少数民族社会精英帮助社区建设志愿者队伍，负责协调少数民族间的各种事务，引导少数民族居民参与社区建设与发展。

参考文献：

[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津大学出版社，1995：23.

[2]俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实，1999，（5）.

[3] [德]赫尔曼·哈肯.协同学—大自然构成的奥秘[M].凌复华，译.上海：上海译文出版社，2001.前言.P2.

[4] 蒋连华.关于我国少数民族散居城市多民族社区建设的思考[J].上海市社会主义学院学报，2007，（5）.

[5]云南省昆明市盘龙区联盟街道办事处金星社区[EB/OL]].（2012-06-26）[2014-06-21]. http：//www.seac.gov.cn/art/2012/6/26/art_5893_159210.html

[6] Edward Burnett Tylor. The Origins of Culture[M]. New York：Harper and Row，1958.

[7]《城市社区自治的理论探析》的课题组.城市社区自治的理论探析[J].大连干部学刊，2004，（3）.

收稿日期：2015-09-21 责任编辑：王 珏