对小城镇集体建设用地流转的建议

王春娟

[摘要]在当前快速经济发展阶段，由于受到土地供给的瓶颈约束，小城镇集体建设用地流转大量出现。然而由于产权不清、相关法制不健全，导致了集体建设用地流转无法可依，难以进行土地登记，流转后土地产权不能得到有效的保障，土地价值和权益在经济活动中不能得到充分体现。因此，迫切需要对小城镇集体建设用地流转进行深入的研究，为规范和完善集体建设用地流转制度提供良好的理论和实证基础。

[关键词]小城镇；集体；建设用地；流转

在当前快速经济发展阶段，由于受到土地供给的瓶颈约束，小城镇集体建设用地流转大量出现。然而由于产权不清、相关法制不健全，导致了集体建设用地流转无法可依，难以进行土地登记，流转后土地产权不能得到有效的保障，土地价值和权益在经济活动中不能得到充分体现。因此，迫切需要对小城镇集体建设用地流转进行深人的研究，为规范和完善集体建设用地流转制度提供良好的理论和实证基础。

一、建立完善的集体土地产权体系

1.明确集体土地所有权和使用权的产权内容

集体土地所有权

集体土地所有权是农民集体拥有的与国家土地所有权相平行的一种土地所有权，土地所有权由土地占有权、土地使用权、土地收益权、土地处分权等四项基本权能所构成。从法理上讲，为了发挥土地最大经济^和社会效益，实现集体和国家的协调发展，对集体土地所有权进行限制是必须的，但这种对所有权的限制需满足三个条件：第一，基于公共利益的考虑；第二，公益考量的必要性，即在所有能够实现公共利益的方式中，必须选择给权利人带来损失最小的方法；第三，须以法律来限制（陈新民，2001）。

集体建设用地使用权

集体建设用地使用权源于土地所有权，是集体土地所有权权能在一定条件下分离而形成的一项权利，以他人土地为设定对象，属他物权范围，并具有用益之特色。

集体建设用地使用权的权能，取决于集体土地所有者对哪些权能可以出让，即可出让产权束是什么。集体建设用地使用者的"可获产权束"包括占有权、使用权、部分收益权、部分处分权。

2.予集体土地产权和国有土地使用权相等的权利地位

我国国有建设用地市场运行的产权基础是国有出让土地使用权，集体建设用地市场运行的产权基础是土地使用者事实上拥有的集体建设用地土地使用权。在符合土地利用总体规划、城市或村镇规划的前提下，农村集体建设用地所有权权能应与国有土地所有权权能基本一致，同样具有占有、使用、收益和处分的权利，尤其是处分权应包括转让、租赁、抵押、作价出资（入股）以及联营等。参照国有土地使用制度改革的做法，农民集体建设用地也适用土地所有权和建設用地使用权相分离的原则。土地的所有权由农村集体经济组织行使，建设用地可以实行有偿、有期限可流动的使用制度。承包经营权可以视为农用地使用权.办理农用地转用手续后，享有建设用地使用权。并在此基础上设定他项权利，如地役权、抵押权等。

3.完善集体土地产权登记制度

土地产权登记制度是土地产权管理的核心内容，是土地管理部门对土地市场进行规范管理的重要手续，是集体土地流转管理基础之基础。土地流转产权明晰和价值显化必须以科学的地籍管理为基础，集体建设，地流转应以产权登记和发证为前提。在村庄和集镇，土地产权多元化，权属复杂，集体建设用地流转中，涉及各类企事业单位、经济组织以及个人等众多利益主体，必然要求建立完善的土地产权登记制度。

二、集体建设用地流转条件和范围

集体建设用地与农用地相比，存在较大的比较效益，如果对集体建设用地流转的条件和范围不加以必要的限制，无疑会导致集体建设用地的人为扩大和农用地的减少，集体建设用地流转必须具备以下几个前提条件：

一是以土地利用总体规划、城市规划和村镇规划为依据，严格管理。

二是权属合法，四至清楚，没有纠纷。

三是已经依法批准作为建设用地使用或已经依法批准转为建设用地。

四是集体建设用地不得擅自搞商业性房地产开发。另外，再次流转有偿取得的集体建设用地，需在集体建设用地有偿使用合同中约定其投人开发建设的资金必须达到工程建设总投资的一定比例之上。

三、实行“两种产权、统一市场、统一管理”的模式

在保持集体土地所有权不变的前提下，仿照国有土地有偿使用管理的方式，将集体土地使用权按一定年期转让、出租、入股、联营等，并收取土地收益、租金或股息，土地收益原则上按土地所有权隶厲关系予以返还，绝大部分留给集体经济组织的管理模式。将集体建设用地与国有土地纳人同一土地市场，实行国有和集体土地“两种产权、统一市场、统一管理”的模式。

四、流转方式和年期

从各地集体建设用地流转实践中可以明显看出，从流转的主体分，流转可分为初次流转和再流转两个层次。初次流转是指集体土地所有者与使用者之间建立的流转关系，集体土地所有者将土地使用权与所有权分离，并赋予土地使用者。土地使用者取得集体建设用地使用权具体的流转方式包括集体建设用地使用权出让、出租、抵押、作价出资或入股，合作、联营等方式。再流转是指依法有偿取得集体建设用地使用权的单位或个人，在土地使用年期内，将余期土地使用权转让、出租、作价出资（入股）或抵押，并取得相应土地收益补偿的行为。

集体建设用地的流转可以参照国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让的程序和办法，采用招标、拍卖、挂牌出让等方式出让土地使用权。

五、收益分配制度

农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制。理顺集体建设用地流转的收益分配关系，正确处理国家、集体土地所有者和土地使用者三者利益关系，是集体建设用地流转管理中的关键问题，也是焦点和难点。土地价格无非是土地权利的购买价格。土地拥有不同的权利就会有不同的价格表现。小城镇集体建设用地在目前的权利主要表现为农民集体所有权和使用权：其他的他项权利，如地役权、抵押权、租赁权等，在增量集体建设用地所有权中还包含着在符合规划控制的前提下对集体土地进行开发建设的权利，即发展权。本研究认为集体建设用地流转的收益分配的理论依据是集体建设用地的权利价格理论.但在权利价值之外，土地价值还会因为对土地本身和环境的投资多少好坏而发生波动，这种波动在此称为投资增值。因此，在分配中要兼顾土地产权价值和投资增值的流转收益分配模式。这一分配方式主要依据土地上所体现的各种权利和投资所带来的增值来确定的。集体建设用地收益分配，主要涉及国家、集体和原建设用地使用者三个方面，在这三者的分配关系中，参照家庭联产承包制的分配方式，采取“交给国家的，留足集体的，剩下都是自己的”模式。

参考文献

[1]丁瑜.城市土地经营中地方政府责任研究[D].南昌大学，2010.

[2]张贤孟.温州市城市土地经营研究[D].同济大学，2007.