“镇改街”进程中城乡一体化发展研究

张文翠　李医心　康维波

[摘 要]作为我国行政区划调整的重要内容，“镇改街”要与社会发展水平相适应，并能通过行政改革促进城乡一体化发展。在“镇改街”进程中，城乡一体化发展面临街道工作能动性弱化、服务水平不一、社会治理难度加大等困境，这就亟需明确权责关系、加强民生保障、协调多种力量，实现城乡统筹发展。

[關键词]“镇改街”；城乡一体化；社会发展

[中图分类号]F299.21 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）08 — 0109 — 02

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出，“要加大统筹城乡发展力度，增强中小城市和小城镇社会发展功能，有序推进农业转移人口市民化，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。” “镇改街”既是行政区划调整重要组成部分，也是我国新型城镇化发展战略中一项重要举措，它对实现镇域经济发展新跨越、基础功能新提升、公共服务新加强、群众生活新改善，具有重大意义和深远影响。“镇改街”进程中社会发展状况如何？居民生活质量怎样？城乡公共服务是否跟上？这些是当前迫切需要探讨的问题。

一、“镇改街”进程分析

（一）“镇改街”概述

为顺应我国城市化发展趋势，“镇改街”行政区划调整日益普遍，它不仅名是名称的改变，还牵扯到行政管理体制、社会经济运行、区域协调发展等各个方面，是一个系统的工程。随着中国新型城镇化战略的推进，各地以“镇改街”为依托，推进城乡一体化发展。例如，山东省长郭树清提出2015年山东将有序推动乡镇改街道工作。

纵观大量实践案例，可以总结出我国目前的“镇改街”主要有以下三种模式：整建制转换、拆分型模式、保留型析置〔1〕。整建制转换，是“镇改街”常见模式，即把整个乡镇转化成街道，也就是“撤一设一”模式。拆分型模式，将乡镇划分成几个部分，每个部分都转化为街道或其中一两个部分转化为街道，剩余地域并入其它乡镇或街道，在这种转换模式下，“撤一设二”、“撤一设三”等形式很普遍。保留型析置，由于原有乡镇存在大量农村，街道并不适宜覆盖这些地区，就会出现将乡镇核心区设为街道，剩余部分保持原有建制的模式。

（二）“镇改街”现状

为提高政府行政效率，方便群众生活，促进镇域经济发展，多地已经完成或正在进行着“镇改街”行政区划调整。

在大城市周边，此次调整，改革利好呈现，有些新设街道是由原来一到两个地域相近的小街道与乡镇部分地域构成，合并后新设街道通过整体规划、统筹建设，提升土地节约利用水平，增创核心竞争优势，为加快城乡一体化注入新动力。同时，这次行政区划调整能够促进产业集聚发展，面对区域竞争加剧、板块经济快速发展的大趋势，适时推进行政区划调整，适度扩大镇办空间规模，可以有效促进产业布局由“量多面广”向“适度集中”转变，最终实现“高度集约”，进一步激发活力，培育形成特色鲜明、优势突出、协调联动的特色经济板块。此外，新政区划调整后，新设街道的人口、面积相应增多，公共财政收入增加，经济总量和调控能力均得到增强，借助这一强力支撑，能更好地推动公共配套统筹规划建设，推动公共服务重心下移，更好地服务基层、服务群众，在共建共享中提高群众生活水平。

在中小城市近郊乡镇，“镇改街”调整可能会遇到一些阻力。由于这些乡镇农业产值在经济总量中比重非常大，农村集体资产较多，农业可利用土地丰富，就会出现一系列问题，产生许多矛盾冲突。例如，原有集体资产和土地归属问题，一些地方领导存在地方本位主义思想，突然改变以农业为主要考核依据的惯例，认为会影响其政治前途，不支持“镇改街”工作。

二、“镇改街”进程中城乡一体化发展困境

（一）权责不对称，工作能动性弱化

较之镇政府，街道是区政府的派出机关，不再是独立的一级政府。“镇改街”进程中，街道出现权责不对称现象。首先，城市化的推进，使街道的社会发展任务越来越重，并且，街道与各级政府的联系日益密切，相应的事务性工作会增多，但街道没有相对独立的行政执法权和行政管理权〔2〕。如果街道辖区内有大型国有企业，在平时的管理中，往往有事权无管辖权，出现问题后，很难协调与上级政府部门的利益关系，使其工作能动性降低。其次，在财政和人员编制上，原有的财政权和人事权上收，但随之而来的是事务的下沉。在此进程中，农村社区变为城市社区，财政拨款由财政转移支付变为区财政全额拨款，区政府与街道的财政压力加大。以前农村地区的社区或村委会人员均由选举产生，没有编制〔3〕，现在社区工作人员均要在区政府备案，行政编制有限，街道不得不启用临时工来完成一些事务性工作。街道有限职权与无限责任矛盾突出，工作协调性难度增加，不利于工作效率的提高。

（二）城乡居民待遇差异，服务水平不一

“镇改街”进程，是农村地区完全转化为城市地区的过程。在这期间由城乡二元结构带来的城乡差异依然明显，城市居民与农村居民待遇有别，一方面，很多农村居民通过户籍制度改革成为城市居民，管辖机构由镇改为街道，但是这部分居民的就业、住房、医疗、教育等民生服务却没有及时跟进，城市最低生活保障、失业保险、城镇医保等社会公共服务的落实还需要一定的时间，由地区经济发展水平不同带来的公共服务基础差距较大。农民“洗脚上楼”，尽管生活空间与居住方式得到改善，但是城乡之间差异显著的社会公共服务与待遇区别亟需转变。另一方面，国家在制定政策时，针对农村出台了一系列的优惠政策，有些镇政府领导和农民不愿意“镇改街”，在传统农业区，领导晋升与农业经济发展有关，在现有政策框架下，国家重视“三农”，农民享有种粮补贴、农机补贴、家电三下乡等倾向性政策优惠，一旦镇改为街道，原有的优势将不复存在，这也是“镇改街”面临的一个现实问题。

（三）转型期矛盾增多，社会治理难度加大

“镇改街”是把农村社会转向城市社会的变革。在此转型期，一是社会流动性大，居民生活空间与社会关系不再单一，农民、城市化初期的市民、外来打工者、城市近郊上班族等各类人群集聚在一起，文化习惯、生活方式与社会认同感不同，发生矛盾冲突的可能性就比较大，这也增加了社会治理的难度。二是转型后辖区居民社会需求与管理体制出现矛盾，街道这种城市管理体制的建立，让城乡形态、生计模式、社会规则有所改变〔4〕，但居民原有的思想观念、价值取向、行为方式等旧习惯没能与体制变革相适应，存在矛盾爆发的隐患。三是“镇改街”体制变革会打破原有利益平衡关系，会出现利益的重新分配，面临一定的社会风险。例如，原有镇、村债务债权问题、外来流动人口管理问题、拆迁户安置与社会保障问题等，倘若不能及时化解潜在的危机，如果问题被激化，可能出现群体性突发事件，影响社会和谐稳定。

三、“镇改街”进程中城乡一体化推进对策

（一）明确权力责任，激发工作动力

为提高街道的管理效率，在行政体制上，要理顺区级政府各职能部门与街道的关系，合理设置职能权限，确保出现情况能第一时间解决；按照权责一致的原则，在需多级政府、多部门共同处理的情形下，赋予街道适当的协调权利，减少部门扯皮推诿现象的发生。在财政体制上，街道在工作中要发挥主体作用，主动将自身迫切需要发展的建设规划方案报上级机关审批，争取他们的支持。在人员编制上，可以根据具体情况，选调大学优秀毕业生、村官到街道工作，如此以来，不仅可以为基层工作补充新生力量，也可以为这些新人提供锻炼自我的机会。在人员激励上，不能仅仅拘泥于职级的晋升，对于一些年龄稍大，拥有丰富基层工作经验的工作人员来说，要给予大的晋升机会或者在职务层面得到提升，激发他们的工作积极性〔5〕。在法律保障上，现有的法律中，专门针对街道的立法很少，并且不能及时更新，对于街道的权力与责任，应该出台新的法律或修订已有法律，确保工作的合法性，提高管理效能。

（二）加强民生保障，促进公共服务均等化

“镇改街”行政区划调整的根本目的，就是要实现群众生活新改善。区划调整后，要坚持把保障群众权益和民生改善放在突出位置，切实提升群众满意度。一要强化舆论引导。要广泛深入、充分有效地做好群众的思想工作，积极做好正面宣传和舆论引导，依法及时公开行政区划调整的相关信息，做到思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，通过扎实细致的群众工作，切实增强群众对行政区划调整的认同感和对新街道的归属感，夯实行政區划调整平稳顺利实施的群众基础。二要提升惠民水平。要确保原镇驻地功能不因区划调整被削弱，加快被合并镇或街道的社区服务中心建设与驻地的管理，继续完善提升镇原驻地的生产、生活服务功能；要确保企业生产、群众生活不受行政区划调整影响，根据属地管理原则，及时变更民生相关的各类信息，统筹做好民生服务事项，妥善做好相关档案、公章的移交保管接续工作，促进各项社会服务功能有机对接，全域覆盖，实现城乡社会公共服务均等化的发展目标。

（三）协调多种力量，创新社会治理

新形势下，街道应该协调各种社会力量，以合力进行社会治理。第一，“镇改街”进程中，在保证经济平稳健康发展的前提下，街道要积极维护社会安定，密切联系群众，为各种社会组织的发展创造良好的服务环境与政策环境，并鼓励他们参与社会治理。第二，重点协调企业和居民社会治理参与力度，街道要科学合理引导企业和居民有序参与社会基层治理，可以将一些政府项目转包给信誉好的企业，拓宽居民参与社会治理的渠道，发挥居民社会治理的主体性作用，完善原有社区、新型社区的治理，进而能为街道的社会治理献言献策。第三，侧重矛盾多发区社会治理工作，特别是针对城中村、城乡结合部、街道交界处〔6〕，在源头建立社会预警制度，定期调研社会不安因素，强化人民调解和信访工作，拓展社会各界利益表达渠道，对社会不公平现象要密切关注，对居民的不满情绪要适时疏导，创新社会治理方式方法，为街道经济、政治、文化的发展营造良好的氛围。

〔参 考 文 献〕

〔1〕陶涛.新世纪以来大中城市街道建制改革研究〔D〕.华东师范大学，2011：22.

〔2〕〔4〕黄菲.“镇改街”后区域治理路径研究-以苏州工业园区娄葑街道为例〔D〕.苏州大学，2014：36、31.

〔3〕武陵区近郊乡镇改街道区划调整之我见.〔EB/OL〕.http：//changde.mca.gov.cn/article/dcyj/201206/20120600324866.shtml.

〔5〕肖雪莲.“镇改街”后昆明市街道办事处职能定位研究——以昆明市茨坝街道办事处为例〔D〕.云南大学，2013：37.

〔6〕张炳贤.社会管理创新研究〔M〕.南京：东南大学出版社，2011：156.〔责任编辑：史焕翔〕