浅谈当前教育信访的生成原因及规范途径

吴迪

【摘要】当前教育信访案件大量发生，若教育信访主体都能恪守相关法律规定和伦理规范，则教育信访事件将减少。但教育行政部门和学校教育政策、教育管理失当和失范，民众的教育权利意识不断提升，而且通过法制途径反应诉求的方式未能满足上访者等情况又促使教育纠纷和矛盾不断增加和升级。通过归纳分析当前教育信访的生成原因，探索规范途径，从而使当前教育信访工作更加科学化、专业化、法制化。

【关键词】教育信访 生成原因 规范

【中图分类号】G4 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2015）09-0065-02

一、教育信访的含义和特点

（一）教育信访的含义

在我国，信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作。[1]教育信访是信访的一个部分，但是对于教育信访的含义学界尚未明确。一般来讲，教育信访指由教职工、学生和其他公民、组织釆取书信、电子邮件、传真、电话和走访等形式向各级教育行政部门提出意见、建议、要求解决涉及教育相关权利问题的活动以及教育行政部门对这些活动的处理、反馈等。

（二）教育信访的特点

教育信访与一般信访相比，既有共性也有特性。教育信访的特点可以归纳为“三公性”： 第一是公益性。教育本身就是一种公益事业，因此在处置教育信访案件时，参照的更多是社会效益。教育信访中的矛盾和纠纷很多情况下是没办法有统一的是非对错标准的，而且同样的教育政策在不同地区会产生不同的纠纷和矛盾，但教育信访的目标是以实现社会效益最大化为目标的，因此教育信访以公益性为根本。第二是公权性。由于教育行政部门行使的权力来源于公共教育资源和公民受教育权力的让渡。当教育行政部门在行使权力所产生的教育行政行为与公民产生矛盾和纠纷时，公民就会通过教育信访的方式来要求权益，而这种矛盾和纠纷往往是因为教育权益分配不平衡所造成的，这就是教育信访公权性的明确体现。第三是公众性。这是和公权性是相呼应的。教育信访涉及的问题往往是一个群体的共性问题，即便上访者是单个个体，他们的问题却代表了一个群体的共同的诉求。这个群体学术上被称为“离散群体”，教育信访的离散群体因权益关联以整体的形式向教育行政部门提起信访行为体现出很大的公众性。

二、当前教育信访的生成原因

当前我国教育纠纷频发、信访量激增，需要重点反思教育信访产生的原因。当然不同的教育纠纷案件引发的具体原因各有不同，但根本原因归纳起来有以下几个方面：

（一）教育法律权威性不够

在当前的法制建设过程中，法律在社会中的权威仍需要进一步。在教育信访案件大量存在的现实情况下，很大原因是因为民众“信访不信法”。即使是相关案件需要通过法律途径解决，上访人也会选择信访的方式。因为教育信访对应教育行政管理部门，上访者认为这是教育行政部门的职权范围，比起采取民事诉讼或行政诉讼对应法院来解决要更加直接和方便，毕竟教育纠纷问题是教育行政行为的后果。并且启动信访程序不需缴纳费用，不受时效和极少实体性法定条件限制，能更加快捷有效。

但这个过程中教育上访者总会逐渐突破法律，教育行政部门又因缺乏法律支持而面临各种压力，往往在个案上采取妥协的方法来解决上访纠纷。长久下来，不但不利于上访问题的解决，而且会给上访人树立起上访比通过法律途径更容易解决问题的错觉，甚至有的上访者会觉得“不闹访不足以解决问题”的思维定势。另一方面，教育相关法律确实存在有待进一步完善的空间。特别是对于一些教育违法行为，没有明确的处罚条例和规定，这也导致了教育法律权威的不断下降。

（二）教育信访主体责任受疑

根据现行的教育信访制度，教育信访者的上访事由如果是由于教育政策制定或执行不当造成的，那么这项政策的制定者有可能就会成为处置信访事项的相关单位或主体。而这会使教育信访者产生疑虑，即当教育信访事项交由产生该教育信访问题的原生单位来处置时，信访者会觉得教育行政部门在推卸责任，对原生单位有包庇的嫌疑。因此教育信访工作变成了了对教育信访人的社会维稳。

（三）教育权利救济不畅

之所以将教育信访主体同时当作处置信访问题的主体，这与上级教育行政部门缺乏权威的统筹、协调，对下级教育行政部门无解释、裁决和管辖权的现状有关。[2]这一情况会导致上访人的信访案件出现长期搁置的状态。既使相关主体部门进入了教育信访程序并做出了初步处理，但当教育信访人若要跟进上访案件，仍会对复查、复核等造成很大阻碍，致使教育权利行使不畅。

当然，当前信访程序里有信访领导责任制度，这个制度有助于促使领导重视信访案件，由行政首长负责信访案件会使相关主体单位处理信访案件时更加权威高效。但与此同时，信访程序不存在严格的级别制度，教育信访人很多情况下会越级信访，越级上访的层级越高，教育信访事项办理的压力越大，信访事项越可能越快得到彻底解决。可这种超越正常信访秩序的上访处置工作会使教育权利救济更加受阻。

三、当前基层教育信访的规范途径

（一）进一步明确教育信访的归因方式和处理重点

教育信访工作要进一步科学化和专业化。教育信访工作科学化，要求信访工作人员可以发掘现象和事实的因果关系和内在规律，按照规律推进信访工作；教育信访工作专业化要实现安排接访、排查督查、建议征集、网络电话、调研宣传、人事教育、党委工会、信息中心、研究中心等部门都能相互整合、相互促进。比如人们进行信访多是因为个人私利受损，意图通过具体信访纠纷的解决以维护自己的利益；但从信访纠纷产生的原因看，则有经常性、普遍性的原因与偶然性、个别性的原因之分；从信访纠纷解决的方式看，亦有通过司法、信访等渠道的个案权利救济与通过政策、法律制定、修订等予以普遍性解决之别。因此，中央和省（市）级信访工作应以从政策、法律规制层面发现解决信访纠纷的制度缺憾为重心，从而为政府、立法机关的决策提供服务；基层教育行政部门则应以具体纠纷的解决为工作重心。

（二）进一步完善教育监督机制

教育信访的功能之一应是加强教育行政监督，教育监督要成为教育信访的职责。但教育信访的行政监督不同于纪检监察的行政监督，主要有两个方面：第一，教育信访的行政监督更偏重于对教育行政事项的事前、事中和事后监督，这样既可以从“源头”减少教育信访问题的产生，也可在教育行政过程中及时纠偏，更可以对教育行政行为进行反思和经验总结，而对于教育行政管理中涉及人财物问题的监督则应当交给纪律监察部门处理。第二，教育信访的行政监督要来源于社会，教育信访的监督主体要交给社会公众，要充分听取社会公众的批评和建议，教育行政部门要能够总结归纳出社会公众对教育的正当诉求，这也是促进教育政策制定更加切实高效的有效途径。

（三）转变教育信访行政主管部门工作角色

一般情况下，教育信访信访行政主管部门对民众的教育信访事项会根据相关职权划分转送、交办给相应的下级单位或职能部门，但信访部门不仅应该是个参与前期接访、转访的工作，而且也应该承担一些服务决策的工作。教育信访部门如果积极与相关部门互相配合解决教育信访问题，对于保障和谐稳定的发展环境具有很大作用。教育信访行政部门要发挥出参与保障的功能，对于解决教育矛盾和纠纷将会产生更显著的成效。

另外，加强教育信访的监督保障功能，并不是要过分扩张教育信访部门的权力和工作量，因为这不仅不会提升信访人采取法律途径解决问题的几率，而且还会使基层教育部门给予信访人超越法律的特殊优待，而是尽量尽快设计合理的法制化的信访程序，将教育信访案件通过教育行政法规导入法制轨道。

注释：

[1]《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》，2007年3月发布。

[2]根据现行的管理体制，各级教育行政管理部门隶属于本级人民政府，上一级教育行政部门对下一级教育行政部门有业务指导的责任，对人、财、物没有管理权限。