化解农村集体债务的路径分析

夏存霞

摘要：文章通过对江苏省扬州市宝应县安宜镇村集体债务的现状调查，分析债务形成的原因、债务对农村发展的约束和村集体减债的制约因素，结合实际提出化解债务的几点建议。

关键词：农村债务;原因;后果;制约因素;建议

税费改革后，农村集体经济经营及运行机制发生了较大的变化，在新的运行机制下，保障村级运转成为新的课题，尤其是经济欠发达地区的村级债务矛盾日益突出，旧债难还又添新债的问题已成为制约农村经济发展的瓶颈。如何控减村级债务已成为当前深化农村改革、促进农村经济健康发展的当务之急。据统计，截至2013年年底，安宜镇村级债务总额为6088.11万元，其中个人借款690.81万元，占11.3%;信用社借款530.3万元，银行借款75.76万元，占10.1%;基金会借款49.03万元，占0.8%;欠单位款3904.44万元，占64.1%;拖欠工程款252.08万元，占4.1%;其他欠款585.69万元，占9.6%。目前，村级债务在200万元左右的有4个村;在100万元左右的有7个村;无民间债务的有1个村。2012年年末，全镇村级负债2035万元，平均每个村负债达113万元，人均负债约407元。

一、农村集体债务形成的主要原因

导致村级债务形成的原因主要是历史原因，即2003年以前的债务数字较大，但也有现实原因，有人为因素，也有行政干预，具体表现在以下几个方面。

（一）投资重点工程，园区建设数额大

由于县城地处安宜镇中心地带，近几年来，随着经济、生态新城的发展，居民拆迁、安置小区、工业园区等重大工程投入，形成庞大的债务。全镇因此产生的村级债务高达3064.07万元，占债务总额的50.3%。

（二）超前兴办公益事业

有的村为了树“形象、政绩”工程，超出本村集体经济承受能力，举债兴办公益事业，包括修缮学校危房、造桥、造路、农电改造、居民生活用水改造、小康村创建、村庄环境整治等工程。全镇因此产生的村级债务就达966万元，占债务总额的15.9%。

（三）垫付上级税费任务

由于20世纪90年代农民承担的税费负担较重，农户拖欠税费现象较为普遍，不少村为了完成县、镇税费上交任务，直接靠借债垫交税费，加之部分村在完成交镇任务后并没有及时收齐农户上交尾欠，借债垫交税费成为村集体长期债务包袱，全镇因此产生的村级债务就达744万元，占债务总额的12.2%。

（四）非生产性开支控制不严

2003年农村税费改革前，村组干部队伍庞大，每个村的村级干部就多达十几人，加上组干部，那时每年仅村组干部报酬就达10多万元。多数村对五保户供养、老干部退职金、计生费用、招待费、报刊费、杂项开支等非生产性支出控制不严，超标准、超计划的现象比较严重，不少村举债保运转，全镇村级因非生产性支出过高产生的债务为787万元，占债务总额的12.9%。

二、农村集体债务带来的不良后果

（一）影响农村社会稳定

债务纠纷极易诱发社会矛盾，因债务问题引发的上访、群访事件时有发生。少数村在索债过程中甚至出现了过激行为，引起社会的不稳定。

（二）影响村集体经济正常运转

当前，安宜镇有25个行政村，2013年年底有13个村还处于收不抵支的现状。全镇村集体收入中财政补助收入达601万元，村自有资金仅有973万元，吃饭问题也解决不了，根本无法偿还债务。近年来，兴办公益事业，干部工资、办公经费只能等上级财政补助开支，村级自有资金收支难以平衡，一定程度上影响了村集体经济的正常运转。

（三）影响基层干部队伍稳定

由于村级债务过多，部分债主经常上门要债，一定程度上已经影响了村级正常工作的开展，尤其是每年春节之际，有的村干部为暂时逃避债务而东躲西藏，整日不敢露面，致使少数村干部不仅在群众中无地位无威望，而且部分村干部也失去了工作信心，有的村干部因此摞担子。

三、农村集体债务化解的制约因素

（一）村级收入不断减少

2000年农村实行费改税后，取消了村提留、乡统筹，实行征收农业税及农业税附加。2003年在全国又取消了农业税和农业特产税。村级收入大幅度下降，绝大部分村集体收入仅限于资产租赁收入、资源发包收入和财政补助三项资金收入。村集体经济捉襟见肘，入不敷出，只能勉强过日子，根本谈不上还债。

（二）农民主动缴纳税费意识不强

农村税费改革后，农民负担大幅度下降，国家的惠农补贴全面实施，但是部分农民对每年应承担的生产服务代办和政策允许收取的一事一议筹资筹劳资金仍然不愿承担，有的甚至分文不交，严重影响了生产服务代办和一事一议筹资筹劳资金的收取，并产生了负面影响，导致农户与农户之间形成攀比，欠款的面越来越广。

（三）部门收费现象屡禁不止

有的单位为了集体创收，变相向村收取相关费用，村干部出于人情或碍于面子不得不支付。这样既加重了农民负担，又增加村级支出，使得村里原来就紧凑的日子更加拮据。

四、化解农村集体债务的几点建议

（一）分类核清核准债务

全镇上下要统一口径，核实、核准现有债务，弄清每笔债务的来龙去脉，并进行分类，按实统计进行登记造册，录入电脑，建立台账，形成数据库，为全面控减村级债务提供准确、真实、可靠的基础数据。

（二）建立控减债务的有效机制

一是完善“一事一议”制度。村兴办公益事业要坚持量入为出的原则，并实行申报制，年初拟定方案项目，项目资金来源，报镇审批后方可实施。按规定的程序办事，不得超出“一事一议”控制标准，不得举债兴办公益事业。二是进一步强化完善农村财务公开制度。加强村级财务审计制度，定期公开村级债务的增减变化情况，广泛接受群众监督。三是建立债务管理制度。村级原则上不得发生新债，如确实需要借债，必须经村民代表大会同意，报镇分管领导审批，到农经中心备案后方可借款。否则，谁借谁负责，村不承担借款本金及利息。村还债时，必须实行先还本后付息，不得出现息转本重复计息的现象。建立债务通报制度，全镇对各村债务控减情况要定期进行通报，对违背债务管理制度要求的，必须限期整改。要加强集体债务动态检测，对集体债务数额较大的村和集体资产负债率较高的村，实行直接监控和预警制度。

（三）大力回收两项往来

把村级债权、债务情况如实向全体村民公示，广泛接受群众监督。对在村级债务账户中有余款又有欠款的农户往来进行结转冲账。农户欠款数额较大的，根据实际情况签订还款计划，采取分期还款。凡是行政、事业、企业单位的干部职工或集体欠款的，要通过结账或现金结算的方式收回往来。有偿还能力却拒不偿还的债务人要通过法律程序，依法清收。回收的欠款要专款专用，确保偿还债务。

（四）盘活集体存量资产

对闲置和经营不善的集体资产、资源可以通过租赁和拍卖等方式盘活使用，并对资产资源进行分类造册、建立台账、录入三资管理信息平台，收入逐笔登记，杜绝承包款不交或延交的现象发生。到期的资产、资源处置要一律实行公开招标，阳光操作，不断增加村集体收入。

（五）拓宽村集体增收渠道

引导发展各类农民专业合作经济组织，为农民提供原材料供应和产品销售以及法律援助等方面服务，促进农业和农村经济结构战略性调整;帮助农民扩大经营，大规模转移农村剩余劳动力，扩大就业门路，增加农民收入，逐步回收农民欠村集体的农户上交尾欠，增强村级组织自行化解不良债务的能力。

（六）推进标准化厂房建设，增强村级组织“造血功能”

紧紧抓住城市化推进过程中相关产业梯次转移的机遇，在镇工业园集中区加快村级标准化厂房建设，着力增强村级组织的“造血”功能，同时拓展创业就业空间，促进强村富民的战略目标。

（作者单位：江苏省扬州市宝应县安宜镇农村经济管理服务中心）