腾退宅基地探路

陈晖

6月4日中午，看看快到午饭时间了，彭州市葛仙山镇建新村十组村民杨继芳连忙走到门前的小菜地采摘青椒和茄子。与社区其他整齐划一的楼房不同的是，杨继芳的住宅是一套崭新的70平方米平房，因此在小区里很是显眼。“杨继芳是彭州市腾退宅基地改革试点的第一家农户，她自愿有偿腾出宅基地，不仅可以获得补偿，原承包地、林地、集体股权等农村权益也保持不变。”彭州市委统筹办社会科科长范文彬在现场介绍说。

锦上添花 三方受益

“旅游环线新修的公路就从我家门前经过，我家的旧土坯房破破烂烂确实不好看，我们老两口又拿不出钱来盖新房子。腾退政策很对我们的胃口，因此这一次我愿意腾退宅基地，搬进新房。”68岁的杨继芳说起腾退初衷，还有点不好意思：“灾后重建时，两个儿子都搬进了统规统建社区，我们老两口有顾虑，还是觉得守着自己的老宅基地放心些，就没有搬进社区。”

现在杨继芳老两口住在公路对面的社区，出了社区门，就能看到自己的土地。“我家的田流转了1.7亩给公司，我和老伴就在草莓园打工，每人一天能挣60元。”

“她的收入还有每亩600元的耕保金，每月300元的养老金，每亩1575元的流转费。”一旁的葛仙山镇副镇长张强补充道。

真正让杨继芳感到满意的是腾退背后的原则和一整套系统机制的支撑。

“从实质来讲，宅基地腾退试点工作是将农户宅基地转变为集体经营性建设用地的过程。”彭州市委统筹办主任陈万青分析说，“我们是成都市乃至全省最早开始探索宅基地腾退改革的。我清楚地记得，2013年10月，我们在对都江堰联建模式考察之后，就有一些思考。与很多部门一起研究后，明确了一条原则：宅基地转让只在村集体内部进行，不能流入集体之外。这样就保证了农民附着在土地上的产权利益。”

作为青白江区人和乡三元村十六组的集体经济组织成员，51岁的肖世贵多年来一直凭借泥水匠等手艺在外务工，去年又被一家银行聘为保安；23岁的儿子肖贵聪职高毕业后就外出打工，现在青白江工业集中发展区拥有相对稳定的工作和收入，并按揭购买了一套约130平方米城市住房。一家人长期闲置农村住房和宅基地，同时又为改善生产生活条件而离家奔波，并承担后续归还“房贷”的经济压力。

2014年初，饱受用地“瓶颈”困扰的村组干部找到肖世贵，希望他自愿有偿腾退集体土地（宅基地）使用权，为自行车驿站建设提供用地空间，肖世贵一家与村组集体经济组织需求意愿顺利对接。

“肖世贵一家自愿将451.3平方米集体土地（宅基地使用权）有偿腾退给集体经济组织，成功实现进城居住兴业的愿望；集体经济组织在支付有偿腾退费用后，成功取得肖世贵一家的集体土地（宅基地使用权），实现集体建设用地的连块成片，为流转集体建设用地开发建设集自行车运动训练、主题乐园为一体的自行车驿站项目创造了条件。”青白江区委统筹委副主任吴德祥说。

变宅基地资源为资本

近年来，葛仙山镇依托总投资10多亿元的“牡丹花海”项目，大力打造乡村旅游及休闲农业提档升级示范区，特别是湔江路葛仙山延伸段（花源路）的建成通车，为示范区内乡村旅游产业发展提供了强劲动力。沿线散居农户的产权有了“变现”的市场需求，农户利用现有资源改变居住环境的愿望也更加迫切。

“我市的宅基地腾退不同于城乡建设用地增减挂钩项目，其主要区别在于宅基地较零散、农户较少、区域较小，腾退发生在村级集体经济组织内部，不涉及用地指标的位移，也无需向省级部门申请立项。”陈万青说。

2014年1月，彭州市在葛仙山镇建新村试点农户宅基地自愿有偿腾退工作，在道路两侧的建新村七组、十组，试点利用农户自愿腾退的宅基地，发展乡村旅游和农业产业项目。

在试点中，彭州市明确的程序是：首先，要由农户自愿向村集体经济组织提出放弃原有宅基地申请；然后，经村议事会、村民代表大会决议，同意其将宅基地归还集体经济组织，这样宅基地就变为了集体建设用地；接着，由集体经济组织根据规划部门提供的红线图、设计条件等相关资料向市公共资源交易中心提出挂牌申请，并进行挂牌交易。

青白江区的腾退试点程序也与此相同，“最重要的改革环节就是剥离权属。厘清宅基地使用权与所有权关系，将宅基地使用权从农村集体经济组织成员的整体权利中剥离出来，锁定宅基地使用权面积、四至界限、物权范围和产权持有人、共有人信息；明确农户自愿有偿腾退宅基地使用权不与是否保留农村户籍挂钩，土地承包经营权、集体股权、林权、集体收益分配权等农村集体经济组织成员的其他权利依法保留。”吴德祥解释说。

试点探索仍将继续推进

“腾退的土地通过国土局变为集体用地可以在政府挂牌出让，挂牌收益按比例分配，比老百姓想象的还高。”陈万青说。

目前，建新村十组一宗297.44平方米的建设用地（涉及一户农户）在彭州市公共资源交易中心以36.36万元/亩价格挂牌成交，土地价款已拨付建新村十组，在扣除安置等相关费用后，分配方案由村民自己决定；业主已取得土地使用权，并在地块周围流转60亩土地建立了果浓情草莓采摘园，预计全部总投资1000万元。

建新村七组一宗879.705平方米的建设用地（涉及5户农户）已出让，用于发展乡村旅游。两宗宅基地涉及的6户原住房在宅基地腾退后，已全都安置在建新村灾后重建农民集中安置点。

农户自愿有偿腾退宅基地工作目前处于探索建立初期，因而需要稳妥推进，不可成功一个点位就全面推开。

“一方面，建议市委统筹委、市国土局研究当前腾退方式与土地相关法律法规有无冲突之处，梳理目前宅基地腾退工作中呈现出来的问题；另一方面，评估整个宅基地腾退状况，研究决定下一步如何开展试点工作，确保在政策准备充分的前提下再在全区推广。”吴德祥表示。

农村宅基地的管理只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，缺乏系统性和针对性，宅基地管理缺少规范。“由于地理位置的限制，宅基地整理项目难以顾及到全部有意愿的农户，部分农户可能因宅基地不在项目区范围内而被排除在外。”陈万清分析说，单宗零散退出的宅基地管理成本高、难度大，且难以实现土地规模化利用，因此很难吸引社会资金投入，前期投入资金往往由地方政府独立承担，但由于无法快速收回资金，也就缺乏后续资金继续推行宅基地退出政策，零散的地块仍继续保持零散状态，造成了宅基地退出的不完全和退出潜力的浪费。陈万清认为，这些问题将继续在改革中加以探讨。

采访后记

以土地资源盘活为目的，推进集体建设用地流转，促进土地要素流动；以社会资金为杠杆，鼓励民间资本参与完善基础配套设施，提升示范线风貌形态——这是成都市探路宅基地腾退改革的着眼点。农村宅基地制度改革必然是一个长期渐进的过程。今后，改革要以保障农民宅基地用益物权为核心，以提高农村宅基地使用效率和农民财产性收入为目标，在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民基本权益的前提下，严守耕地保护、生态平衡和社会稳定三大底线，按照“统筹谋划、协同推进，用途管制、节约集约”的原则，努力破除现行宅基地管理和利用方面的体制机制束缚，巩固农村宅基地集体所有权，建立宅基地有偿使用和有偿退出制度，有条件放开农村空闲宅基地流转和宅基地使用权、农村房屋所有权抵押融资，充实农村宅基地用益物权，实现城乡土地同权化。

责任编辑：余娜