美国与G20：全球治理视域下的战略选择

徐 凡

（对外经济贸易大学，北京 100029）

G20从成立开始就被定义为“布雷顿森林体系内部的非正式对话机制”，然而在起初的十余年中，G20作为一种危机应对及预防机制在国际治理中一直处于边缘化地位。2008年，美国金融危机爆发，并迅速蔓延至全球，对世界经济造成巨大影响。传统的国际治理机制——七国集团和其主要执行机构IMF未能发挥应有作用，而G20却一跃成为应对这场危机的最核心治理机制，并迅速升级为峰会，在匹兹堡峰会后开始取代G7成为国际经济对话的首要平台。

迄今为止，G20已成功召开了8次领导人峰会，在应对全球金融危机方面取得了明显成效。但另一方面，在后危机时代，G20也面临着如何从危机应对机制过渡为长效治理机制及如何进行机制化建设等问题，G20机制化建设研究这一课题无疑具有丰富的理论和实践意义。

对G20机制化建设进行研究将丰富相关学科的理论背景，提供更多的分析框架和批判视角。首先，G20机制研究可进一步丰富“国际制度该如何设计”这一课题；其次，G20机制研究可反映出国际格局最新变化并推动重要国际经济机构改革进程；第三，G20机制研究可反映全球治理机制发展趋势及发展相关理论；第四，G20机制研究可为国际宏观政策协调机制建设、国际货币体系改革等现实操作提供新思路。

G20机制化建设研究不仅具有丰富的理论意涵，也具有十分紧迫的实践意义。其一，G20机制研究可为其未来发展方向和方式提供新思路；其二，对G20机制的研究有利于中国积极地参与国际事务，实现国家利益。因此，对G20进行深入研究符合我国发展战略，其深远的实践意义不言而喻。

二战结束以来，依靠美元霸权及国际货币体系主导权，美国执全球经济之牛耳地位持续稳固。2008年金融危机之后，美国采取了一系列刺激经济措施，其中包括引领G20升级为峰会对话机制。客观而言，美国在全球经济治理中依然稳居霸主地位，但战后西方唯美国马首是瞻的时代已一去不返。2009年以来历届G20财长及峰会中，美国无论在金融监管等危机源头性问题，还是在量化宽松政策等应对措施问题，都采取了自扫门前雪政策，因而受到国际社会普遍批评。

在G20舞台上，所有美国经济政策都有一个出发点，即维护美元霸权，保持美国金融霸主地位以及国际货币体系主导权。从欧盟视角观察，当前的首要关切不是谁来当世界霸主，而在于扭转怨声载道局面，将希腊、意大利等国从债务泥沼中拯救出来并重振欧洲经济。从长期趋势而言，美国霸权地位的最大挑战将来自于新兴经济体。以金砖国家为代表的新兴经济体近年来步步为营，经济上保持稳定增长，政治上强调南南合作，国际上谋求更多话语权。尤其自金融危机以来，新兴经济体更成为拉动全球经济增长的首屈一指动力。①John Kirton：“Democratizing G20Governance：Performance and Possibilities”，provided by G20Research Group，University of Toronto.

一、美国与G20：全球治理视域

二战之后，美国迅速崛起，经济实力强大，以压倒性优势在国际中占据主导地位。1944年由美国主持的布雷顿森林会议的召开，标志着战后国际经济秩序的建立。美国此举的部分意图是为20世纪30年代因政策失误而导致的经济危机作出弥补。经济危机的发生是经济问题长期积累后的结果，促使世界经济政治格局发生变迁。2008年9月金融危机集中爆发后，在同年的11月15日，美国时任总统乔治·沃克·布什等世界领导人齐聚华盛顿，围绕全球经济危机问题开展一系列会议，至此G20上升为领导人级别，也意味着世界主要国际及经济体的合作比以往更加紧密。

作为“首要论坛”（2009年匹兹堡峰会上，时任总统奥巴马将G20定名为首要论坛），G20被看作是冷战之后关于治理全球问题的一项重大创新。G20中包括如美国、欧盟等已具重大影响力的国家或组织以及如中国、巴西等新兴发展中国家，其人口总和占全球总人口的2／3，国民生产总值占比超过85%。可以说，G20是唯一的发达国家与发展中国家领导人共同参与的国际性论坛（参见表1）。

表1 G8与新兴经济体及发展中国家经济总量比较一览表

在过去的5年中，G20为实现全球经济复苏做出了重要贡献，其结果表现为：在金融风暴过后重建世界经济秩序，规范金融行业以及其他经济行为，对财政机制下的经济结构、劳动力市场等相关部分进行改革。总体上来说，通过G20成员的共同努力，世界经济形势有所好转并前景广阔。

如同之前的G8一样，G20的议题范围不仅仅局限于世界政治与经济，还涉及发展、气候、能源以及世界的和平安定。随着议题范围的扩大，G20有可能改变地缘政治格局，打破以条约形式结成的组织，为全球化外交引入更多灵活性。②Stewart Patrick，“The G20and the United States”.这些改变给美国提供了更多机会，使其在新的组织格局下继续保持领导性地位，成为其他国家不可缺少的伙伴。正如美国财政部副部长大卫·麦考密克所说，世界上发生的事情很大程度上都与美国有关，世界需要美国来带领。③David McCormick，quoted in Wheatley 2008.

二、美国在历届峰会中的表现：务实的贤明

第一届峰会于2008年11月15－18日在美国华盛顿召开。除G20的领导人外，联合国、世界银行、国际货币基金组织、金融稳定论坛等国际机构负责人出席了此次峰会。

此时正值金融危机肆虐全球的时候，房产市场和信贷市场受到严重冲击，世界经济呈整体下滑趋势。在峰会召开之前，美国抛出了高达7000亿美元用以救助美国市场，但是美国的经济依然处于持续下滑态势。据美国商务部10月30日公布的初步数据显示，美国GDP第三季度出现0.3%的负增长，为2001年第三季度以来最大降幅。而据劳工部公布的数字显示，10月份美国失业率飙升0.4个百分点，高达6.5%，为1994年3月以来的最高水平。①《布什称华盛顿金融峰会有五大目标》，http：／／news.qq.com／a／20081116／000875.htm。

总统布什在G20金融市场和世界经济峰会前宴会上表示，主要的工业化国家、发展中国家及国际性金融机构要意识到通过协作才能使全球经济保持长期性繁荣。同时，布什提出峰会讨论的五个目标：了解全球性危机的成因；检查迄今为止我们应对危机对策的有效性；明确我们金融及监管体系改革的原则；为实现这些原则制定具体的实施方案；重申自由市场原则，该原则是实现持久繁荣的可靠路径。

在11月15日华盛顿峰会闭幕后，总统布什在随后的记者招待会上表示，在不破坏经济的自我创新和完善积极性前提下，要加强金融监管，提高金融产业的透明度。布什同时表示，新兴经济体必须有更大的话语权，使得他们对G20这个国际机制有更大的贡献。②《布什积极评价20国集团金融峰会取得成效》，http：／／news.sina.com.cn／w／2008－11－16／060716662132.shtml。

第二届峰会于2009年4月1－2日在英国伦敦召开。3月18日，美国联邦储备委员会决定为给住房市场以更大支持，它将再购买相关房产抵押债券7500亿美元。这使其2009年以来购买的相关债券达到1.25万亿美元。同时，美联储还将追加购买1000亿美元房贷机构债券，使2009年以来购买的相关机构债券达到2000亿美元。为有效改善私营信贷市场环境，美联储还将购买总额3000亿美元的长期国债。③《美联储巨资买国债撼动全球金融市场》，http：／／money.163.com／09／0320／07／54R5BPU0002524SD.html。美国意欲通过量化宽松政策重建金融机构信用，保证信贷市场的流动性。

伦敦峰会讨论的主要议题有：反对贸易保护主义，加强国际金融监管，制裁避税天堂，IMF改革，帮助发展中国家以及新经济制裁计划。在这六项议题中，美国的关键诉求围绕在加强国际金融监管、制裁避税天堂以及新的经济刺激方案。奥巴马表示要敦促其他国家颁布刺激经济计划，将资金注入到金融市场，可以刺激消费并且创造更多就业机会。但是，德国、英国等欧盟国家对此并不认同，他们不想像美国一样大幅增加政府开支，不愿意背负大量债务。

奥巴马在峰会闭幕后的新闻发布会上明确表示，目前全球经济低迷，一次峰会是不够的，领导人达成的一致意见需要与会的每一个国家去依照推行。

第三届峰会于2009年9月24－25日在美国匹兹堡召开。奥巴马在峰会召开之前表示会在峰会上以“可持续和平衡增长框架”提案来呼吁各国一起建立世界经济新框架。奥巴马提议类似美国等经常性项目呈现赤字的国家要设法鼓励储蓄，并且大幅削减财政赤字；控制过度金融投机和企业薪酬；必须持有更多资本以遏制冒险行为并吸收巨额亏损等建议。

匹兹堡峰会公报中提出的具体要求为：保证强健、可持续、平衡发展的框架；加强国际金融规范体系；提升国际制度，反映当前国际形势；改革IMF的托管、使命和治理；开发银行的使命，委任和治理的改革；能源安全和气候变化；加强对最脆弱国家的支持；把保证就业质量作为经济复苏的核心；建立一个开放的全球经济。峰会在一定程度上采纳美国的建议，可以说尽管经济危机的爆发使美国经济低迷，但其世界霸权的地位依旧不可撼动。

奥巴马在G20匹兹堡峰会后的记者会上发言表示，世界经济本质上是互相联系的，各国应共同采取行动创造新工作、新产业，同时要阻止不平衡现象和滥用职权行为再次发生。

第四届峰会于2010年6月26－27日在加拿大多伦多召开。2010年6月18日，美国白宫发布了奥巴马写给G20领导人的一封信，信中呼吁G20领导人在多伦多峰会上继续加强合作，确保全球经济复苏。奥巴马认为能够创造就业、可自我持续的经济复苏至关重要。他表示“我们必须合作来加强复苏，我们需要在中期重塑可持续的公共财政，并且要完成金融修复和改革的工作。”如果人们对经济增长的信心减弱，各国领导人应当“快而有力地”加以应对，避免经济活动下滑。①《奥巴马致信各国领导人谈多伦多峰会：G20首要任务是保复苏》，http：／／news.163.com／10／0619／08／69HF83M1000146BD.html。

奥巴马在峰会上表明立场，美国希望G20成员国不要在美国经济实现强劲复苏之前削减经济刺激计划，必要时还要增加刺激力度，强振就业市场。奥巴马还表示：“任何国家都不应该以向美国出口作为实现经济繁荣的办法。实际上，我已经清楚地表明，美国将在未来争取创造更多就业机会，促进行业发展并获得更多市场份额。”这就意味着美国将平衡贸易，未来实现出口翻倍的目标。

第五届峰会于2010年11月11－12日在韩国首尔召开。美联储在11月4日宣布要启动新一轮量化宽松计划，即在2011年第二季度以前进一步收购6000亿美元的较长期美国国债。第二轮量化宽松政策的实施会使美元大量涌入市场，美元供给增加，美元币值贬值，最后使美国出口商获得有利条件。在首尔峰会上，令G20领导人之间产生较大分歧的是中美汇率争议的问题。美国认为人民币保持价值偏低，从而中国获得贸易出口的优势。美国在会上提出让人民币升值的提议，但是G20领导人对此提议表示拒绝。此现象表明，在经济问题上，美国在国际舞台的影响力有所降低。

最终，通过会议讨论，G20领导人同意汇率的可操控性，承诺将形成更加市场化的汇率体系，但是要循序渐进地改变，使汇率更具弹性。

第六届峰会于2011年11月3－4日在法国戛纳召开。这一届峰会的议题集中在：欧债危机、世界经济复苏与增长、国际货币体系改革以及国际金融监管等。欧债危机让世界目光聚焦在此次戛纳峰会上，但是美国出于“非欧洲身份”，以及国内经济情况并不乐观，所以美国并未将欧债危机作为第一或者说唯一关注点。奥巴马表示美国在这次峰会上的核心诉求是想寻找解决国内高失业、高赤字和低增长等经济挑战的国际对策。②《欧债危机并非G20唯一议题各国首脑们各有盘算》，http：／／money.163.com／11／1103／10／7HU80RHG00254OGG.html。可以看出，奥巴马期望在峰会上解决经济复苏的问题，期望未来创造更多的工作岗位，提升工薪阶层。与首尔峰会一样，奥巴马继续提议让人民币升值，表示期望贸易顺差大国（实际指的就是中国）能起到世界经济的主导作用，并同时增加世界金融的稳定性。

第七届峰会于2012年6月18－19日在墨西哥洛斯卡沃斯召开。此时，离美国总统竞选只有不到5个月时间，而美国国内经济形势并不乐观。据美国劳工部公布数据显示，5月份新增就业岗位远低于市场预期，失业率回升至8.2%。奥巴马期望此次洛斯卡沃斯峰会上能在欧债危机上有所作为，比如敦促欧元区各国采取强劲措施稳定经济，避免因欧债危机拖累美国经济，影响连任。

洛斯卡沃斯峰会讨论的议题主要有：欧债危机、加强国际金融体系和就业等，在发布的《二十国集团洛斯卡沃斯峰会领导人宣言》中，二十国集团中欧元区成员承诺将采取一切必要措施，维护欧元区的完整和稳定，改善金融市场运作，不能让主权债务和银行债务之间的恶性循环持续下去。二十国集团欧元区成员决心将快速制定刺激经济增长的计划，并帮助希腊政府进行改革。

奥巴马在峰会结束后的记者会上表示，欧元区领导人解决欧债危机的计划令人振奋，并相信未来欧元区能走出危机，欧洲内部联系愈发紧密。

第八届峰会于2013年9月5－6日在俄罗斯圣彼得堡召开。此时据2008年爆发的金融危机已5年之久，美国经济及欧洲经济复苏，发展中国家经济增长放缓。本次峰会的主要议题之一是关注全球经济的稳定性，重点关注发达国家带来的不稳定因素的货币政策以及发展中国家的货币危机。

奥巴马表示在过去3年半的时间里，美国的制造业复苏，美国市场减少对外国原油的依赖并制定新的制度加强对银行业的监管。措施实施的结果是美国经济逐渐转好，失业率下降。奥巴马在峰会上承诺美国会逐步分阶段退出量化宽松政策。美国在实现通货膨胀率维持2%以下以及失业率降至6.5%以下的指标后将完全退出量化宽松政策。

三、美国与G20伙伴：矛盾与动力

G20的建立是基于实现两个重要目标。其一是加强国际间政策合作。《华盛顿宣言》中明确提出，G20领导人要加强合作，共同努力实现全球经济体系改革。其二是给领导人之间的高水平对话提供平台并使主要新兴经济体能参与到政策制定中来。国际间紧密合作的优势是巨大的，包括在经济领域中建立有效的金融监管体系等，但同时这种集体决策行为也存在诸多问题。显而易见的是，G20领导人的立场是基于本国利益，各国利益的异质性使得决策通常难以达成或使决策过程效率低下。如何解决这个问题，就需要几个国家先达成一致意见来推动G20决策过程高效进行。

（一）G2：美国与中国

美国著名经济学家弗雷德·伯格斯滕提出“G2”的概念，指的是由中、美两国组成一个新的集团合作解决世界经济的问题。他认为美国和中国之间的合作协议对于任何国际经济问题的进展是一个必要条件，①C.Fred Bergsten，Two’s Company，Foreign Affairs，September／October 2009Issue.美国应该寻求同中国发展一种真正的伙伴关系，以实现对全球经济体系的共同领导。在伦敦峰会上，时任世界银行行长罗伯特·佐利克指出：“没有一个强劲的G2，那么G20将看不到希望。”

美国提出G2的核心基础是认为美国是消费大国靠债务来运行，中国是生产储蓄大国，也是美国最大的债权国。中国持有美国国债从2000年的近1000亿美元增长到2008年的5000多亿美元，一跃成为美国最大的债权国。2009年以后，中国持有美国国债的态势是“增多减少”，根据美国财政部最新公布的国际资本流动报告显示，截至2013年10月，中国持有美国国债数量已高达1.3万亿。②Major foreign holders of treasury securities，issued by U.S.department of the treasury.美国与拥有庞大外汇储备的中国合作，意欲恢复本国经济的同时也希望中国在全球经济中承担更多的责任。

2009年，在伦敦峰会期间，美国总统奥巴马和中国国家主席胡锦涛就建立中美战略与经济对话机制达成一致意见，并确定首轮对话定于同年夏天在华盛顿举行。中美战略与经济对话是中美战略对话和中美战略经济对话两个机制的结合体，级别上升为副总理级别，对加强中美合作和提升处理问题效率方面起到重要作用。奥巴马在首轮中美战略与经济对话开幕式致辞时表示，美中双方的联系是全方位的，多样且深入的互动是必要的。双方的合作有利于两国人民和整个世界，这是解决当前众多全球性挑战的先决条件。③《奥巴马在首轮中美战略与经济对话开幕式上致辞》，http：／／news.sohu.com／20090728／n265553109.shtml。同时，奥巴马认为对话的第一阶段是要美中双方加强合作来推动世界经济的复苏；第二阶段是深化合作，通过实施有效且透明的监管来促进金融稳定，希望中国在国际舞台上承担更大的责任。可以看出，奥巴马希望通过中美战略与经济对话，多方面且深入地与中国展开交流。

中方的态度是愿意与美国开展多方面深入的交流与合作，但是对G2的概念并不认同。温家宝总理强调：“中国坚持独立自主的和平外交政策，奉行互利共赢的开放战略，愿意同所有国家发展友好合作关系，绝不谋求霸权。一两个国家或大国集团不可能解决全球的问题，多极化和多边主义是大势所趋，人心所向。有人说，世界将形成中美共治的格局，这是毫无根据的，也是错误的。”中国一贯主张多边主义，可以帮助中国寻找伙伴建立稳定的对外关系。

（二）G2：美国与欧盟

有观点认为，随着国际经济形势的变化，美国和欧盟才是驱动世界经济改革的关键，没有美国和欧盟的驱动，G20将在处理国际经济事务方面变得低效。

欧盟是全球最大的经济体，一直以来都是美国最坚定的盟友，是美国最大的贸易与投资伙伴。2013年，美国和欧盟的双边贸易额超过7200亿美元，④“U.S.INTERNATIONAL TRADE IN GOODS AND SERVICES October 2014”，http：／／www.census.gov／foreign－trade／Press－Release／current＿press＿release／ft900.pdf.基本与2012年持平。笔者根据美国商务部数据，将2008年到2013年前三季度的美国对外投资数据进行整理，得出下表2。通过对表格数据进行分析可以得出，美国对欧盟的投资占比一直保持在50%以上，而美国对亚洲的投资保持在10%左右，直到2013年前三季度的投资占比达到20%。从美国对外投资情况可以看出，美国和欧盟的经济紧密程度要远高于亚洲。

表2 2008－2013美国对外直接投资：资本流出目的国家及地区 （单位：百万美元；未经季节调整）

美国和欧盟在全球金融界处于核心地位，在国际政策合作，特别是金融市场监管方面享有重量级话语权，二者应加强合作，以此来促使其他二十国集团成员在金融市场合作方面更具效率。①Steffen Kern，the real G2：Americans，Europeans，and their role in the G20.

（三）G2：美国与金砖集团

G20取代G7成为全球首要经济论坛之后，新兴经济体获得更多国际话语权，通过金砖峰会、G20峰会等机制问政国际事务，大力推动国际货币基金组织、世界银行等机构改革，意在打破美国对国际金融体系的独家垄断。此外，巴西和南非不断在汇率问题上对美施压，指责美联储注水货币政策；印度亦对美国量化宽松政策深表关切；中国的全方位崛起对美国的国际利益更构成巨大挑战；俄罗斯则一举扭转G7＋1机制下的劣势，力图重拾昔日大国荣光。然而，需要注意的是，“金砖”还算不上正式国际组织，单一金砖成员甚至比金砖本身更具影响力，金砖峰会本质上仅为一个经济聚会，尚未形成常态化运作机制，但在G20机制下，如何与金砖等新兴经济体竞争合作，将势必牵动美国核心利益及G20未来走向。

就现状而言，美国的霸主地位远未发生根本改变，金砖国家虽然雄心勃勃，但是对于G20机制的政策诉求尚且务实，首要目的即是提升在IMF、世行的投票权。经过新兴经济体的不懈努力，G20首尔峰会宣布一项IMF改革计划，拟向发展中国家转移6%份额。印度财政部长肯定了本次改革，表示IMF的信誉将随之大幅提高，而改革之后的美国仍然拥有一票否决权及实质控制权。②《IMF改革将6%份额移至发展中国家美成最大障碍》，http：／／finance.sina.com.cn／world／20130921／083716810597.shtml。然而，这套改革方案迟迟未获美国国会批准。此外，2012年，金砖财经首脑在G20会议期间一致认为世界银行行长一职应向所有国家开放，③《［全球经济］金砖国家考虑推出候选人，竞选世界银行行长》，http：／／cn.reuters.com／article／wtInvesting／idCNSB141197420120227。以改变美国对此职位的“世袭制”。鉴于世行改革一直未能落到实处，金砖国家于2013年第五届金砖国家峰会联手筹建金砖国家开发银行，并决定成立金砖国家外汇储备库。而这些诉求均未触及美国利益底线——国际金融霸权。

除了争取国际经济组织话语权，金砖国家还在其他领域秉持明确立场，如抵制贸易保护主义及加强国际金融监管等。然而，这些动议更多是一种姿态，并未达到欧盟那种咄咄逼人程度，但美国退出量化宽松政策却着实触动了金砖国家的切身利益，在圣彼得堡峰会前的会中会上，金砖五国达成共识，希望发达国家在采取宽松货币政策时考虑其外溢效应，④《［G20财会］金砖国家不满发达国家过度宽松货币政策》，http：／／www.smm.cn／newsinfo／2013－02－16／3347947.html。以此表达新兴经济体的忧虑及不满。

总体而言，美国仍然是G7、G20及全球金融体系的引领者，但以金砖为首的新兴经济体正在渐次蚕食布雷顿森林体系基石上的美国全球治理基业。在危机背景中的G20峰会上，美国对外政策的着力点是美欧分歧，这在客观上给予新兴经济体宝贵的发展机遇期。而金砖国家紧锣密鼓的国际经济权力扩张，使美国认识到昔日的担忧正在成为现实。①Homi Kharas and Domenico Lombardi：“THE GROUP OF TWENTY：Origins，Prospects and Challenges for Global Governance”，provided by Brookings Institution.随着危机阴霾退却，南北问题势必占据G20核心议题位置，美国与金砖国家之间的博弈升级在所难免，金砖国家话语权及美国金融霸权或将是下一轮全球角力焦点，并随之演变为国际关系矛盾机轴。

四、前景展望：经济利益至高无上

2013年，美国的经济持续复苏。2013年11月8日，美国财务管理处公布的报告显示，第三季度实际GDP增速高于同年第一季度和第二季度，进口增长放缓，就业岗位数量以温和的频率增加。自2010年初就业情况好转以来，市场新增780万个就业岗位，失业率也从2009年10月的巅峰值10%下降了2.7%，维持在7.3%。②Profile of the Economy，source：office of the macroeconomic analysis，as of November 8，2013.

在美国逐步退出量化宽松的货币政策及财政政策收紧的情况下，美国寄希望于通过贸易来扩大市场。2013年2月份，奥巴马在发表国庆咨文时宣布将与欧盟启动自贸协定的谈判，双方提出的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》将成为全球最大的自由贸易协定，涵盖全球经济总量的50%，全球贸易的30%和外资直接投资的20%。③《美欧启动自由贸易谈判 希望2014年底达成协议》，http：／／finance.huanqiu.com／world／2013－07／4106269.html。据经济政策研究中心估计，如果签订取消关税和减轻监管障碍的全面性协议后，每年美国与欧盟经济增长将超过1000亿美元。通过G8峰会，美国会与欧盟进行全面的跨大西洋自由贸易协定的谈判，期望最大程度地消除贸易关税和协调跨越广泛的行业法则。关于G20，美国希望通过G20达到使人民币升值以及希望新兴经济体在经济、环境等方面承担起更多责任的目的。

综上，就美国的G20立场，美国与权重利益集团的博弈互动，以及美国之于G20、G20之于美国的现实意义展开分析之后得出的一个基本判断是：G20非正式国际论坛性质符合美国整体利益诉求，不但可以确保这一机制对于危机的迅速反应能力，还能最大程度上契合“巧实力”战略，与核心国际及区域组织形成政策共振，在与金砖、欧盟等集团的博弈中上兵伐谋，从而强固美元的核心国际货币地位及美国的国际金融霸权，实现维护振兴国内经济增长及助推国民就业的终极使命。