珲春国际合作示范区：中国图们江区域合作开发的新窗口

郭文君

（延边大学，吉林 延吉 133002）

2014年10月，吉林省政府公布了《关于国务院近期支持东北振兴若干重大政策举措的落实意见》，将为中国珲春—俄罗斯扎鲁比诺港等航线提供更多的政策支持，这无疑使珲春国际示范区的发展面临新的机遇。鉴于此，本文对图们江地区的战略地位、珲春国际合作示范区建立的意义和面临的问题加以剖析，并提出了加快珲春国际合作示范区建设的政策建议，其目的是早日把珲春打造成为中国丝绸之路北线的重要起点，凸显其在东北亚区域的战略价值。

一、图们江地区的战略地位

图们江位于中国吉林省东南部，发源于中朝边境的长白山脉主峰白头山东麓，自西南流向东北，流经中国、朝鲜、俄罗斯而注入日本海。全长516公里，其干流流经中国境内的和龙、龙井、图们、珲春四市。其中，图们江发源地至防川“土”字牌段501公里为中朝界河，从防川“土”字牌至入海口段15公里为朝俄界河。［1］可以说，图们江是一条流经中、朝、俄三国的通海国际性河流。

“图们江地区”这个概念最早出现在联合国开发计划署（UNDP）1991年完成的《图们江地区开发考察小组报告》中，按照中国学者的研究成果和UNDP的有关文件，“图们江地区”有狭义和广义之分。狭义范围是指以朝鲜的罗津、中国的珲春、俄罗斯的波谢特三个市镇为顶点的小三角区域，简称 TREZ（Tumen River Economic Zone）。广义的“图们江地区”位于中、朝、俄三国接壤地区，简称 TREDA（Tumen River Economic Development Area），即图们江经济开发区。这一地区主要包括：中国的延边朝鲜族自治州、朝鲜罗先自由经济贸易区、俄罗斯符拉迪沃斯托克①符拉迪沃斯托克：原中国名字为海参崴，英文为 Vladivostok，俄文为Владивосток。位于俄、中、朝三国交界之处，三面临海，拥有优良的天然港湾，地理位置优越，是俄罗斯在太平洋沿岸最重要的港口，也是俄罗斯太平洋舰队司令部所在地。和纳霍德卡自由经济区。

引起各国关注的是：图们江江口地区位于东北亚的中心部位，从这里到朝鲜罗津港40公里，到俄罗斯符拉迪沃斯托克160公里（上海到符拉迪沃斯托克1850公里，大连到符拉迪沃斯托克2200公里），到日本新泻港300公里，到韩国的釜山港750公里，到加拿大温哥华港8400公里（上海至温哥华9450公里），到美国旧金山8430公里（上海至旧金山10350公里），到英国伦敦港13560公里（广州至伦敦15000公里），到北欧的瑞典、挪威就更近了。［1］在当代世界商品价格相差无几的情况下，缩短运距、减少运费无疑会给经贸双方带来巨大利益。特别是中国珲春市，因恰好位于图们江的入海口而有望成为中国，尤其是吉林省通向日本海，转而进入太平洋的最近点，也是中国与东北亚各国乃至欧美各国联系的最便捷、最直接的对外通道，有望成为全球物流的中枢。

二、图们江珲春国际合作示范区的建立

图们江区域合作开发项目第八次政府间协调会议于2005年9月在中国吉林省省会长春市举行。在本次会议上，由中国倡导的“大图们江行动计划”得以通过，这一计划使图们江开发的合作范围扩大到了中国东北三省、内蒙古东部、俄罗斯滨海边疆区、朝鲜罗津—先锋自由经济贸易区、蒙古国东方省和韩国西海岸各港口城市（见图1），从此图们江地区开发进入新的发展时期。［2］

图1 大图们江区域示意图

为了进一步推进图们江区域国际合作开发、落实中国全面振兴老东北工业基地的战略部署、打造吉林省的区域经济发展引擎，把以长吉图为开发开放先导区的中国图们江区域合作开发上升为国家战略，中国国务院于2009年正式批复了《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》（见下简称《规划纲要》），这是中国政府批准的第一个沿边开发开放区域规划，②以长吉图为开发开放先导区的中国图们江区域合作开发规划，是中国吉林省委、省政府贯彻胡锦涛总书记2007年到吉林视察时的指示精神谋划提出的。《规划纲要》的提出得到了中共中央领导和国家有关方面的高度重视。也是在中国的改革开放进入到新的历史阶段，朝鲜大力加强经济建设，俄罗斯也加大了对远东地区的开发力度，东北亚总体安全局势日益趋稳，中、韩、日三国为共同应对美国次贷危机而引起的全球经济危机加强了彼此间的经济交流与合作的大背景之下出台的。以此为标志，图们江国际合作开发开辟了一个新的纪元。

笔者以为，随着大图们江行动计划的出台和中国对“长吉图开发开放先导区”《规划纲要》的批复实施，表明中、俄、朝、韩、蒙五国政府有进一步推进大图们江区域经济合作的决心，而图们江区域经济合作范围的扩大，使其有了更为丰富的自然资源、人力资源和广阔的市场，这无疑将大大加快图们江地区国际合作与开发的步伐。

在这种背景之下，珲春市作为我国图们江地区国际合作开发对外窗口的作用越发明显（见图2）。珲春市也紧紧抓住机遇，先后开通了经朝鲜的罗津港口到中国上海的运输航线、经俄罗斯的扎鲁比诺港口到韩国的釜山港口和日本新泻港口的航线。为了进一步提升珲春市窗口城市的地位，进而全面加快中国图们江区域合作开发的进程，中国国务院于2012年4月13日批准设立了“中国图们江区域（珲春）国际合作示范区”（以下简称示范区），示范区的设立对珲春市窗口城市的开发开放具有重要的意义，这也是中国目前为止鲜有的针对县级城市的“国字号”战略。

图2 珲春窗口城市示意图

三、珲春国际合作示范区建设面临的主要问题

（一）面临的外部问题

1.东北亚局势复杂多变，延缓了图们江地区合作开发的进程。

东北亚地区一直以来就是大国力量交汇、冲突之地，是世界新的火药桶。该地区聚集了美、中、日、俄、韩、朝等国的利益，各国关系复杂多变，难以把握。而上述六国的地区博弈更是直接影响到图们江地区的开发与合作。

伴随着美国“重返亚洲”战略的实施，特别是奥巴马于2014年4月24日访日期间明确表示“美日安保条约第五条涵盖日本施政下的所有区域，包括尖阁诸岛”，这是美国总统首次在公开场合，亲口说出美日安保条约适用于钓鱼岛。中国随后猛批美国总统奥巴马有关钓鱼岛适用于美日安保条约的言论。外交部发言人秦刚重申坚决反对将钓鱼岛作为美日安保条约适用对象，要求美国恪守不选边站队的承诺；国防部发言人杨宇军则讽刺日本拉美国协防钓鱼岛是“拿鸡毛当令箭”，强调解放军完全有能力保卫钓鱼岛。这无疑使本已复杂多变的东北亚局势更是雪上加霜。

此外，朝鲜半岛政治局势等政治问题对图们江地区合作开发的消极影响很大。［2］朝鲜半岛局势的不确定性，也给图们江地区的合作与开发带来了很大的挑战。金正恩执政后，朝鲜政局发生了一系列的变动，特别是张成泽事件之后，朝鲜政局采取何种发展模式目前还不清晰，而朝韩之间发展的前景也不容乐观，最近，又爆出了朝鲜即将进行第四次核试验的消息，这些都严重影响了图们江区域合作开发的进程。可以说，由于朝鲜半岛局势不定，已经严重影响到了图们江地区的合作开发。［2］

2.相邻国家的经济实力偏弱，地方政府的财力严重不足。

与珲春市相邻的俄罗斯和朝鲜，都不是经济发达的国家。俄罗斯的经济发展重心在欧洲，远东地区的经济发展较为缓慢，与珲春市毗邻的斯拉夫扬卡、扎鲁比诺、波谢特和纳霍德卡等地，经济实力都不强，虽然俄罗斯远东最大的城市符拉迪沃斯托克距离珲春只有180公里，但由于其长期以来主要是军港，因此工业相对比较落后。而俄罗斯边境城市大多效率低、治安差、投资环境比较恶劣，这些都是开展经济合作的不利因素。

朝鲜尚处经济不发达状态，与珲春市相邻的先锋、罗津和清津等地，不仅经济实力弱，而且经济体制仍以计划经济为主导，尚处于开放的初级阶段，政策还不稳定，变化多，变数大，各种法规、法律还很不健全。尤其是行政审批繁复，办事效率低下，行政机关对企业干预过大，对于投资者而言有不堪重负之感。同时，各种服务措施也跟不上企业的发展。［2］这些都不利于开展经济合作。

（二）面临的内部问题

1.“通而不畅”的对外通道建设致使珲春市的综合承载能力相对薄弱。

中、俄双方为口岸的开通做了大量的工作，双方口岸基础设施建设基本就绪，但以中俄珲春—克拉斯基诺口岸为例，通道建设至今“通而不畅”。其主要问题是：中俄口岸不对等，口岸开通没有遵循对等、互惠互利的原则，在查验机关、查验设施、查验时间和公休等方面不一致；俄方口岸设施至今仍不完备，口岸通关手续繁杂，环节较多，与国际上通行的惯例不适应；中俄口岸开通后，中方边防部队已撤离二线，而俄军方还在军事区进出口两处设哨卡，对来往客商通行重复检查；在通关上，俄对我持有“公务”、“因公普通”护照的人员，仍需向俄方有关部门通报，并需俄方对应部门派人员到口岸迎接，并加以确认后，方可通关放行；通道所需的公路急待修缮，由于路况不好，严重影响和制约了进出境。

中朝公路运输原来基本是通过珲春沙坨子口岸和图们口岸。自“罗先经贸区”建立以来，朝鲜设立了元汀里口岸，这使得圈河口岸的运输线路日益繁忙。目前，圈河—元汀里口岸运输线路存在的问题是：双方口岸公路路况较差，雨雪天难以通行。双方均为砂石路面，路窄、坡陡、弯急，而在这条公路上行驶的车辆大部分为运输集装箱的大型卡车，特别是朝方先锋到罗津路段，冬季中方车辆通过难度很大。

综上，示范区目前为止尚未开通铁路客运，而现有的交通条件更是无法满足通道打通后大规模物流对交通设施的要求。

2.启动资金严重匮乏，人才资源短缺。

示范区地处吉林省的边疆珲春市，是经济欠发达地区，市场需求不旺，人口构成与对外贸易的发展程度都远落后于国内其他发达地区。而珲春市的财政实力也根本无力支付示范区的启动资金。国家对此的资金投入又严重不足，浦发银行、兴业银行、招商银行等国内这些著名的商业银行尚未入驻珲春市，使得融资渠道越发单一。资金的短缺和融资渠道的单一，是目前示范区建设最大的瓶颈。

除资金短缺外，专业人才的短缺也是示范区建设的瓶颈之一。由于珲春市地处边疆，经济欠发达，很难吸引外地的专业人才。而珲春本市教育以及科技发展水平又都比较低，培养专业技术人才所需要的职业技术学校比较缺乏，专业研究机构也寥寥无几，根本无法提供满足国际合作示范区产业发展需要的技术人员和劳动力，从而导致专业技术人才储备严重不足。

3.产业基础薄弱，产业发展不和谐。

目前，珲春市主要以初级产品加工等传统产业为主，即主要以农产品加工、食品加工、木材深加工、服装纺织、矿产能源以及旅游、物流等产业为主。这些产业规模小且主要以原料生产、初级加工为主，市场竞争力小，产业关联度不大，没有形成完整的产业链条，产业集聚效应尚处于初级阶段，这就使示范区内的产品无法与国际、国内的相关产业对接，形成了“孤岛”式的产业链，尤其是这条产业链大多是以资源密集型和劳动密集型的产业结构为主，鲜有“高、精、尖”等战略性的新兴产业，这严重束缚了示范区的产业发展。

边境游本应是示范区发展的支柱产业之一，但到目前为止，珲春还没有真正成为适合周边国家旅游口味的大型购物和消费集散地，旅游市场带来的经济效益和社会效益并不显著，旅游业尚未成为示范区的支柱产业。［3］究其原因，旅游项目主要是以当地的自然风光为主，鲜有文化内涵、异国风情、民族风情的旅游产品，不能吸引大批的国内外游客，而国外游客又面临着出入境手续过于繁琐等现实问题，使得示范区的边境游业务没有蓬勃发展起来。

四、加快珲春国际合作示范区建设的政策建议

（一）推进建立相邻国家的协调合作机制

就区域经济一体化的形式演进来说，示范区与相邻国家间的协调合作机制尚处于初级阶段，相对来说合作的层次较低，国际合作关系体现出了松散性和不规范性，而示范区要有更大的发展空间，离不开国际合作。目前，珲春市虽然成立了对朝管委会和对俄联络处，但力度还不够，特别是由于相邻国家间的信息不对称，交往不对称，缺少更大的合作平台，致使很多有合作意向的企业裹足不前，顾虑重重。

为此，示范区要强化区域国际合作，加强对朝、对俄的交流与沟通，而国家也应给示范区提供更为宽松的政策和管理空间，在坚持国家政策和法规的前提下，使其具有更大的自主权，最终把示范区建设成为国际合作的一个典范。

（二）加快对外通道建设

国际开发与合作的前提和基础是通道建设。示范区要有大发展，必须要先形成大的物流，而大物流形成的基础是通畅的大通道。当前，通道建设“通而不畅”问题已成为示范区对外经贸合作的瓶颈问题。为切实解决这一问题，笔者认为：首先，尽快完成中朝圈河口岸跨境桥的建设，打通圈河口岸—元汀里口岸的通道，实现对朝经贸合作的顺畅；其次，加快中俄通道建设，特别是中俄珲春─马哈林诺铁路（简称珲马铁路）的建设，使其成为两国木材、铁矿石、煤炭等商品运输的大动脉；再次，示范区要重点发展经朝、俄港口的内贸外运航线，吸引更多的公司通过这一航线开展物流运输，以大物流带动示范区的大发展；最后，还要加强与朝、俄双方的协调与沟通，简化中、朝、俄三方口岸的通关手续，优化通关环境。

（三）加强融资平台建设

资金的短缺和融资渠道的单一，是目前示范区建设最大的瓶颈。为此，示范区要采取灵活多样的形式加强融资平台的建设。在基础设施建设等方面，可以采取较为流行的BOT模式，①BOT模式：意为“建设－经营－转让”，是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。以此筹集私营部门的资金以帮助公共基础设施项目筹集资金。为了吸引私营部门的投资，示范区可建立特殊性质的融资工具——图们江（珲春）国际合作示范区投资公司。在投资公司募股书中指出，它将起到吸引私营部门资金来进行分摊的催化剂作用。投资公司将补充其他多边金融机构的职能，而不是重复它们的职能。这样可以起到激发公共部门资金向基础设施和非基础设施项目的投资、帮助中小企业的商业融资、管理特殊用途资金用于融资培训和环境保护项目的作用。

此外，在争取国家对示范区资金投入的同时，给与优惠政策，吸引浦发银行、兴业银行、招商银行等国内这些著名的商业银行入驻珲春市。与此同时，做好宣传工作，争取到世界银行和亚洲银行等国际金融组织的贷款，以及日、韩等资金实力比较雄厚国家的资金进入。

（四）加大培养和引进专业技术人才的力度

专业技术人才队伍建设是示范区发展的关键。为此，笔者建议采取引进与培养并举的方针。

在人才引进方面，要加大对外地专业技术人才的吸引力度，包括提高福利待遇，通过发展一批重大产业项目，以产业的广阔前景来吸引人。

在人才培养方面，首先，可以采取委托培养的方式，委托延边朝鲜族自治州首府的延边大学或者职业技术学校，代为培养合作区所需要的专业技术人才；其次，在珲春市组建一批培养专业技术人才的职业技术学校或专业研究机构，以此作为专业技术人才储备的基地；最后，在珲春市创办延边大学珲春语言分校，依托延边大学的师资力量，为合作区培养急需的语言类人才。

与此同时，示范区还要针对专业技术人才设计科学的职业生涯规划，并构建富有吸引力的薪酬体系，以此来解决专业技术人才的流失问题。

（五）加快示范区内的产业项目建设

项目和产业是示范区建设的关键。示范区要有长足的发展、实现长远的收益，必须要有一批重大产业项目作为支撑，这也是吸引人才和资金的关键。为此，示范区在发展、壮大传统优势产业的同时，要加快培育适合于示范区发展和周边国家市场的新兴产业。例如，保险金融、电子信息、现代物流、新型建材，等等。要努力使国内外上述相关产业的知名企业落户示范区，通过开发大项目带动大产业，进而促进示范区的大发展。

当前，示范区已制定了包括打造五大百亿级产业，建设十大产业园区的设想，这就需要做好境外资源的转化，千方百计地把产业做精、总量做大、实力做强。可优先发展商贸流通业，在示范区内建设免税店，建立一个大的免税商品集散中心。此外，根据俄、朝的市场需求，引进南方发达省份的小家电和轻工产品形成产业集群，建成针对俄、朝市场的家电轻工品贸易区。

（六）把边境旅游作为支柱产业来发展

示范区要使旅游业蓬勃发展起来，必须整合境内外旅游资源，加强旅游基础设施建设，提升旅游产品档次和服务质量，培育旅游产业集群。［4］目前，从旅游的吃、住、行、游、购、娱六大要素来看，示范区的产业链还不完整，还需要有序衔接。为此，需要围绕防川景区的综合开发做详细的规划，打造集异国风情、边境风情、民族风情和多元生态为一体的旅游品牌。在旅游线路上着力在精品线路上下功夫，在国内构建长春—吉林—延吉—珲春市旅游线路和长白山（名山）—珲春市（名城）—镜泊湖（名湖）的“名山＋名城＋名湖”旅游线路；［4］在境外，开辟中、朝、俄三国陆路小金三角跨境旅游线路和与扎鲁比诺、符拉迪沃斯托克合作的“森林＋海滨”旅游线路。［4］与此同时，要利用好各种机会，搞好宣传、搞好推介，使珲春成为东北亚著名的旅游目的地。

目前，中俄两国根据2014年5月在上海亚信峰会上签订的合作建设距中国珲春60公里的俄罗斯扎鲁比诺万能海港的框架协议，决定投资30亿美元，把该港口建设成年吞吐量6000万吨的东北亚最大港口之一。这既符合中国构建北丝绸之路的战略构想，也符合俄罗斯重启北极黄金水道的战略构想，而珲春无疑处于中俄战略构想的关键节点上。伴随着中俄上述战略构想的实施和实现，珲春国际合作示范区将成为中国图们江区域合作开发最重要的新窗口，进而凸显其在东北亚区域的战略价值。

［1］延边朝鲜族自治州人民政府编：《延吉·龙井·图们城市空间发展规划（2006－2020）专题研究报告》，2007年，第3、11页。

［2］金祥波、王禹：《双赢战略：中朝图们江区域合作与开发》，《延边大学学报》（社会科学版）2012年第4期，第33、36、36、37页。

［3］梁明：《建设珲春国际经济合作示范区战略思路》，《国际经济合作》2010年第12期，第27页。

［4］王景友：《“四大基地”助推珲春国际合作示范区跨越腾飞》，《新长征》2013年第3期，第11、11、11页。