政治周期、选择性环境管制与环境绩效

杨雪锋，石洁星，王 成

(1．浙江财经大学城乡规划与管理学院，浙江 杭州 310018;2．浙江财经大学经济与国际贸易学院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

环境管制强度与环境绩效的正相关关系应该是个事识，但是，在过去十多年高速增长时期，政治周期背景下选择性环境管制导致环境绩效周期性波动这一事实却少有人关注，对其背后的经济逻辑缺乏深入分析。近十年来，中央提出转变经济发展方式、实现科学发展的理念和措施，环境状况进一步恶化的趋势总体上得以遏制，部分指标的改善呈现螺旋式上升态势，但是改进的过程起伏不定，环境绩效向好的基础并不牢固。其中一个重要的原因就是，地方政府各级官员基于种种利益考虑，并未把环境保护、节能减排放在和经济增长同等重要的地位。由于加大环保投入会增加地方财政支出，而且节能降耗直接影响到GDP增幅;还有就是相对于经济指标的考核，环境保护考核比重较低且份量轻，地方政府环境管制政策整体性执行不力导致中央政府的节能降耗目标无法按期完成。虽然没有明确的证据表明地方政府之间存在非正当的信息交流而出现“合谋”现象，但是实际中地方政府在节能减排问题上似乎达成了一种“默契”，在多数地方政府都无法完成节能减排目标的情况下，中央政府也无可奈何。在目前的官员考核体制下，地方政府在环境管制政策执行中存在着机会主义行为，迫于上级环保考核的压力，他们偏好于选择性环境管制。从近十年来年度能耗降幅变化可以发现这种政策行为的效应 (见图1所示)。

数据显示，“十一五”期末，我国的能耗强度实现了19.1%的降幅，并未完成期初制定的降耗20%的目标任务，其中2009年降幅不降反升;根据“十二五”的规划，能耗强度要降低16%。但是在规划期的前两年，能耗强度仅仅下降了5.5%，只完成了“十二五”进度的32.7%，这也就意味着在后三年平均每年的下降率要达到3.84%才能完成目标，节能降耗面临巨大的压力。观察发现，我国的“两会换届”会对我国经济造成周期性的影响，从而导致能耗强度的降幅也呈现出周期性变化的特点。环境绩效的年度差异和周期性波动不利于中央政府宏观调控目标的实现和经济长期增长战略的实施。

2014年是经济进入新常态的开端，环境管制能否也随之进入新常态值得期待。因此，研究政治周期对能耗强度的周期性影响，提出环境管制新常态思路，对抑制官员在环境管制中的机会主义行为、使其对节能降耗产生正向激励，从而产生持续、平滑的环境绩效具有重要意义。

图1 2006-2014年全国单位GDP能耗降幅走势图① 资料来源:新华网，http://news．xinhuanet．com/fortune/2009－10/27/content_12341786．htm;中央政府门户网站，http://www．gov．cn/xinwen/2014－08/12/content_2733668．htm。图中2014年数据为规划目标3.9%，但实际上2014年上半年单位GDP能耗下降4.2%，这是2009－2013年6年来最大降幅。

二、相关文献回顾

在政治周期的研究中，较多的是政治经济周期理论研究，包括政治选举中政党行为对经济运行的干预［1］、选民态度与正当财政政策周期［2］，政治周期对宏观经济的周期性影响分解［3］等。在实证研究中，有研究GDP的增长周期与CO2排放之间的正相关关系［6］，也有利用季度性数据研究数据未调整下的政治周期［5］，但是有学者指出此种情况下容易引起的伪回归问题，并且探讨了执政党长期不变的情况与虚拟变量之间的伪回归问题［4］。在可及的文献中，这种分析并未揭示单位GDP排放量的相关特征，更未触及背后的制度性因素，比如官员行为。

相较于国外研究，国内研究角度更加多样化，研究也更加深入。研究表明，改革开放之后，我国两会召开与经济周期波动存在密切关协，特别是在两会召开前的头两年，我国的GDP增速明显［7］，引起这种情况的原因在于地方官员之间的竞争［8］［9］，但是对于政府的短期化行为并不显著［7］。这些文献分析了地方官员竞争、官员晋升激励等因素对经济增长的周期性影响，揭示出政治经济周期性冲击的微观基础，但也缺乏对环境政策的观照。

环境管制的研究表明，我国的能源消耗与环境管制存在明显的相关关系［10］，环境管制不力的原因在于宽容的环保执法［11］、地区差异［12］、财政分权制度［13］以及当前的地方官员政绩考核制度［14］等。其中，在GDP导向的官员考核制度中，政府成为“生产型政府”，更加注重生产性公共品的投入，而忽视了环境等与民生福利紧密相关的支出项目［15］，与政府的公共管理职能存在严重冲突［16］，中央和地方政府出现了“委托－代理”的博弈关系，由于中央政府不完善的机理制度，还会导致地方政府与企业合谋以牺牲当地环境来发展经济。

从以上文献可以看出，我国关于政治周期、环境管制、央地(中央和地方)政府博弈的文献很多，但是多是相对独立地分析某些方面的关系，少有对这些内外因素的关联性进行探讨，尤其是没有从政治周期角度对央、地之间环境管制博弈的微观机理进行分析。逻辑上，环境管制强度与环境绩效存在高度正相关，但是由于环境管制政策的滞后性和官员机会主义行为使管制行为和管制绩效在时间表现出不一致性。能耗强度和宏观经济运行有着密切的联系，并且政治周期也影响着地方官员行为，从而对其环境管制政策执行强度造成影响，官员的机会主义行为会导致环境绩效的年度差异。政治周期与环境绩效的这种关联背后有其行为与制度逻辑，本文拟对其进行理论和实证分析。

三、环境管制的央地博弈及其周期性特征的机理分析

(一)环境管制中地方政府的机会主义行为

1．信息不对称下地方政府在环境管制中的行为特征及其制度基础

我国目前的环境管理体制下，中央政府通过赋予地方环境政策执行权力来实施环境政策，二者构成了典型的委托代理关系。在环境政策实施过程中，中央政府还制定了相应的考核指标、激励机制等来督促地方政府落实政策。中央和地方之间天然地存在着严重的信息不对称现象。地方政府作为环境政策的执行者，并且作为地方的经济发展和社会事务管理者，对于当地的经济情况、环境治理资金的使用、政策实施的效果、企业的配合情况等具有巨大的信息优势。而中央政府只能根据地方政府的汇报，或者派驻监察机构、巡视组等方式对其进行监督和激励，这就给地方政府官员在环境管制中实施机会主义行为留下了巨大的操作空间［17］。

首先，地方政府在环境管制中存在着逆向选择行为。中央政府环境政策的制定，是为了长期的可持续发展，但是地方政府作为一个理性主体，更加注重自身的利益，存在着短视的现象［18］。由于“增长型政府”的执政理念和锦标赛制的晋升规则，地方政府官员在执行中央的各项政策时，会以“理性经济人”方式行事。中央政府虽然制订了相应的监督和激励政策来保证其政策实施的有效性，但是地方政府总是能找到相应的漏洞，牺牲环境来换取地方经济指标的改善，从而为自己的晋升积累资本。结果是，环保政策执行到位而经济绩效不彰的官员难以受到重用，而经济增长绩效显著而环境管制不力的官员通常会得到晋升，这样就形成了一种逆淘汰机制。

其次，地方政府在环境管制中还存在着道德风险问题。地方官员作为中央政府各项政策的执行者和代理人，承担着发展经济和改善民生等重大责任，其中包括要完成中央政府制定的环保目标［19］。但是在目前的监督体系下，即便是地方官员在任期之初承诺环保目标，由于信息不对称和约束不力，但最终未必能够兑现。分税制下地方政府存在严重的财权和事权的不平衡，因此在经济发展的巨大利益刺激和不对称信息下，地方政府就会通过对环境政策执行中的信息控制，来应付中央政府，即使无法完成环保目标也会找到种种借口逃避问责，或者“一俊掩百丑”，只要经济增长搞得好，环境差一点也无碍仕途。例如在执行节能减排的任务时，地方政府和企业合谋，通过企业瞒报节能减排设施的安装数量，来应付中央政府制定的节能减排任务。

最后，地方政府在环境管制中采取选择性执法行为［20］。地方官员在晋升激励制度下，为了升迁的需要，对于政策的执行力度以及是否执行并不是根据当地经济和环境运行情况，而是通过揣摩中央政府的偏好来完成。中央政府在官员的晋升过程中，具有绝对的控制权。地方政府官员在环境治理过程中，会根据上级政府的偏好来完成任务，表现出讨好取巧的机会主义倾向。

2．信息不对称下中央政府和机会主义地方官员个体的博弈分析

(1)模型假设。假设地方政府每年可以从中央政府获得价值为n的经济补贴，如果采取机会主义，可以获得的经济收益为t，成本为s。中央政府对地方官员的行为进行监督，成本为c，如果发现地方官员的机会主义行为，则会处以r的经济处罚和f的非经济处罚，没有发现则不处罚。

(2)模型分析。用S1和S0表示中央政府对地方政府进行监督和不监督，用O1和O0表示地方政府采取机会主义和不采取机会主义。因此，中央政府和地方政府之间便产生了四种策略组合(见表1所示)，则中央政府和地方政府的收益函数见表2:

设中央政府对地方政府的监督和不监督的概率分别为p1和1－p1;地方政府采取和不采取机会主义的概率分别为p2和1－p2。因此，在此种情况下，中央政府监督和不监督的期望效益分别为:

表1 央地博弈策略组合

表2 央地博弈收益矩阵

地方政府采取机会主义和非机会主义的预期收益分别为:

(二)环境管制领域中央和地方政府的整体博弈分析

1．中央政府的“威胁”与机会主义地方政府的整体博弈关系特征描述

作为委托代理关系，央、地之间存在信息不对称现象，前者作为理性主体，会制定相应的政策来保证其政策的落实，并且还会“威胁”地方政府官员，如果完不成相应的环保任务，将会对其进行一定的处罚，这就会形成一种均衡:中央政府的奖惩措施得当，地方政府都执行了中央政府的政策，没有任何一个地方政府受到处罚，中央政府的处罚实际上是一种虚位以待的威胁。但是，如果地方政府对中央政府的环保政策阳奉阴违，中央政府也没有对执行不力者进行相应的处罚，此时惩罚措施实际上就成了一个空洞的威胁［21］。

按照我国目前的官员任命制，不存在某个地方政府做“出头鸟”公开抵抗中央政府的情况，并且中央政府不允许地方政府之间进行非正当的信息交流，实际上是为了防止其出现其“共谋”来抵抗中央政府的政策。但是地方官员之间的交流很隐蔽，中央政府很难察觉，并且当地方政府对于中央政府的“威胁”形成一个预期焦点的时候，大家都抱着“法不责众”的心态，中央政府也无可奈何。当中央政府的“威胁”被大多数地方政府集体性抵制时，其“威胁”也成为了一纸空文(就是所谓的“政令出不了中南海”)。“聪明的”地方官员在晋升激励中会达成一种“默契”，大都先完成中央政府下达的经济目标，然后再完成节能减排目标。这也是由于我国地方官员的“保守”有一定的关系，先拿到“及格分”，然后再去追求更高的政绩。对于有余力的省份，完成了固然好，可以使自己的政绩“锦上添花”。如果完不成，毕竟“法不责众”，中央政府的“威胁”也无法对所有的地方官员进行处罚。

正是由于央、地之间存在着严重的信息不对称(上有政策、下有对策)，并且后者作为一个整体(法不责众)，在环境管制政策执行强度上与前者进行博弈(选择性执法)。地方政府官员在任期内，总是把经济指标作为首要目标，在换届交流前，再突击完成节能减排的目标，如果环保目标完不成，只要经济目标完成的好，政绩考核受到的影响程度也很小(一俊掩百丑)。正是由于部分地方政府官员存在这样的机会主义行为，并且整体上达成一定的“默契”，中央政府的“威胁”可信度降低，致使地方政府官员的机会主义行为更加明显。在每一轮的博弈中，机会主义行为都没有被受到处罚，或者处罚力度很小，很难对其他地方政府官员的机会主义行为产生震慑作用。因此，我国的能耗强度降幅受到每一轮任期中环境管制机会主义的影响，而表现出周期性变化的特点。

2．环境管制周期性特征的行为逻辑——基于整体博弈分析

模型假设。假设对于中央政府出台节能减排的指标，地方政府可以选择努力(非机会主义)a=1和不努力(机会主义)a=0，为了简化，地方政府i的数量用比例来表示，介于0，1.之间。与委托代理模型中的假设相同，当地方政府努力时，不需要付出额外的成本，收益也为0;选择不努力时，成本为s，收益为t，并且还要承受r的经济处罚和f的非经济处罚。中央政府执行政策的坚决程度为θ，θ∈ (－∞，+∞)，中央政府的政策得到执行时，z=1，失效时，z=0。

模型分析。对于地方政府而言，当其选择不努力时，可能的收益为t－s－r－f，其中r和f是否被执行，还需要考虑其他地方政府的行为，即选择不努力行为的地方政府的数量，A1］，当A＞θ时，中央政府的政策会由于过多的地方政府不努力而失效，其中地方政府的收益为t－s;反之，当A＜θ时，中央政府的政策得到实行，并且地方政府的机会主义被处罚，收益为t－s－r－f。

地方政府对于中央政府政策执行的坚决程度θ并不了解，只能对其进行猜测，假设θ服从0，1.的均匀分布。地方政府会根据自己观察到的私人信号xi和公共信号y来推断中央政府的政策执行坚决程度θ。xi是地方政府对其他地方政府的观察，y是地方政府对中央政府的观察，其中xi=θ+其中ε为地方政府的观察误差项，∂和β是共识信息，且∂，β＞0。因此，地方政府观察到的私人信号和公共信号分布仍然为正态分布，服从N此时，地方政府与中央政府博弈的唯一均衡条件为β＞∂2，此时，如果中央政府没2π那么中央政府的政策很容易就会被地方政府集体抵制。

因此，对于中央政府节能减排的政策和考核与地方官员的利益存在冲突的时候，地方政府官员之间就会进行充分的信息交流，可能是真实的言语交流，也可能是通过观察而进行的交流，最终使中央政府的政策失效，并且惩罚“威胁”也形同虚设。

国家对地方官员设置了退休年龄，意味着官员的政治生涯是有限的，而且存在“干部年轻化”偏好。在有限的政治生涯和“年龄不饶人”的时间竞赛中，地方官员晋升心态急切，将会选择那些政绩最可见、见效最快的考核目标，规避或放松那些难出政绩、考核模糊的目标。中央和地方官员的博弈存在着重复博弈，并且从整个过程来看，是有限次的。但是在这个有限次重复博弈中，地方官员无法预料到中央政府何时会中断博弈，也就是中央政府何时会对地方政府官员的机会主义进行真正的惩罚，“威胁”是可信的。但是从目前的情况来看，中央政府在环境管制的过程中虽然对特大环境污染的行政责任人进行了惩罚，但是惩罚力度不够，并且涉及的惩罚范围较窄。这就给地方官员传递了一个信号，使得地方官员认为中央政府执行政策的坚决程度θ很小，从而xi接近于1。

地方官员整体性博弈行为造成其每一任期在环境管制中都存在着机会主义行为，环境管制的选择性执行和相机抉择，破坏了环境政策的连续性和稳定性。由于地方与中央不合作的激励效应和学习效应，个体的机会主义理性形成集体行动的“默契”，微观行为产生宏观效应，从而导致了能耗强度周期性的变化。

四、实证分析

(一)计量模型

1．变量选取和数据说明

由于反映环境绩效的指标很多，不管是固废排放量还是废水(COD、氨氮等)、废气(SO2、NO2等)乃至温室气体排放量的变化，都只是反映产业结构变动的某一侧面，相对而言，用能耗强度数据的变化较具代表性。因此，本文选取1978－2012年我国能耗强度年度数据用来表征环境绩效变动，分析政治周期与环境绩效的相关性。

本文选取的变量中，能耗强度根据国家统计局公布的《中国统计年鉴》进行计算和整理而得，国民生产总值以1978年为基期，能源消耗以标准煤数据，中央政府领导换届通过对官方公布的资料整理而得。

2．H－P滤波法

H－P滤波是一种时间序列在状态空间中的分解方法，相当于极小化波动方差的线性滤波。对于时间序列Yt(t=1，2，…T)而言，HP滤波是选择满足下式的趋势成分

3．虚拟变量回归分析

为准确判断政治周期对能耗强度波动的解释程度，我们利用 (4)进行OLS分析。

其中LNHi表示GDP能耗的变动，表示上期GDP能耗的变动，cg表示虚拟变量“两会”值(召开年份为1，否则为0)。

在此基础上，我们利用协整检验和因果检验讨论政治周期如何对能耗强度产生影

(二)计量分析

1．政治周期对能耗强度的初步判定

由图2中可以看出，能耗强度的波动呈现出不规则的情况，特别是自1985年之前，扣除波动因素外，能耗强度的趋势和变动规律与政治周期也较为吻合，因此我们可以一定程度上进一步证明政治周期对能耗强度的影响。

图2 H-P滤波下GDP能耗周期和政治周期

2．政治周期的检验:虚拟变量回归与因果判断

样本数据的单位根检验。为了消除数据序列的异方差性，对GDP能耗数据进行了对数处理，记为LNH，并且对LNH和cg进行单位根检验。

表3 单位根平稳性ADF检验

由表3单位根检验结果可知，在5%置信水平下，LNH和cg统计量均大于临界值，表明LNH和cg存在单位根，都是非平稳序列，如果直接对它们进行回归分析，将出现“虚假回归”现象，因此，对它们分别取一次差分并再次进行平稳性检验。检验结果显示，LNH和cg序列的ADF统计量在5%显著水平下都能通过检验，故这两个序列不存在单位根，是平稳序列。因此，LGDP和cg都是一阶单整序列，二者可以进行协整分析。

包含虚拟变量的OLS分析。上文的分析判定只是从定性观察或者统计描述的角度论证政治周期对能耗强度有影响，因此，遵循由浅入深的原则进行计量分析、由于政治周期变量为“0”或“1”，因此，首先采用包含虚拟变量的OLS进行分析。

由于D.W值仅为0.829533，表明误差项存在正自相关。因此，预测值尽管是无偏的，但却不是有效的，显著性检验失效。这说明(5)还不能说明政治周期和能耗强度之间存在着长期均衡的关系，为了消除误差项的序列相关性，从而获得LNH与cg之间的长期均衡关系，我们在LNH对cg原回归中添加AR(1)项，得到回归结果中，D.W值为1.67，消除了自相关，因此，消除了自相关的回归方程为:

政治周期对能耗强度的变动具有显著影响，对能耗强度的解释贡献系数为－0.015916，t检验值为3.703620，结果较为显著。这表明每次政治周期冲击可以使能耗强度值降低0.015916。

Granger因果关系检验。以上分析表明能耗强度和政治周期存在协整关系，即二者具有长期均衡的关系，但这种长期均衡关系是否构成因果关系，因此我们运用Granger因果检验法，探究政治周期与能耗强度之间的因果关系，具体结果如表4所示。

表4 Granger因果关系检验(Lag=2)

由检验结果可知，在10%显著水平上，政治周期是能耗强度波动的格兰杰原因。即政治周期的变动引起了能耗强度的波动，但是能耗强度的变动不能引起政治周期的波动。因此，我国环境管制政策实施过程中存在着政治周期，并且暗合地方政府换届以及随后的全国两会换届选举，对能耗强度的降低产生了一定的影响，能耗强度的降低程度与上一期的降低程度高度相关。

五、结论与对策

中央和地方政府在环境保护的“委托-代理”关系中存在着严重的信息不对称现象，地方政府具有巨大的信息优势和行动优势，地方政府作为代理人，存在着选择性环境管制行为。中央政府的监督成本越小、处罚程度越大，地方政府采取机会主义的概率就越低。中央政府的监督激励机制中，地方政府处于多数，虽然没有明显的“共谋”行为，但是可以效尤其他地方、拿捏中央政府的决心来实施其机会主义行为，并且中央政府也难以对全部的地方政府进行处罚。地方政府官员的机会主义造成能耗强度的降低在每一轮任期中都出现了前松后紧的情况，从而导致我国的能耗强度呈现出周期性变化的特点。实证结果显示，我国两会换届选举对能耗强度的降低产生了一定的影响，地方政府官员在换届选举之前，会根据之前的完成状况进行政策调整。每一轮的政府人事变动冲击，都可以使能耗强度值降低。

我国现阶段的环境保护形势日益严峻，环保问题已属于公共安全重大问题，地方政府和地方党委对环保均负有领导责任［22］。环保领域在顶层设计上要实行“党政同责”、“一岗双责”，通过建立地方官员离任环保审计、环保责任终身追究制、加大对地方节能减排的补贴等措施，削弱地方政府的机会主义行为。针对晋升锦标赛带来的负面影响，应当根据各地实际情况，制定差异化的考核和晋升体系，并且加大环境保护和节能减排在考核中的比重，对落实不力和绩效不佳的官员给予必要的惩罚。还要借助新一代信息技术，实行智慧化监管，解决监督过程中的信息不对称问题。经济新常态下，要建立环境管制常态化机制，重塑环境管制主体，从经济增长型政府转向民生型、服务型政府，使环境管制行为常态化、环境管制标准规范化、环境政策创新规则化，以环境管制新常态倒逼经济增长方式新常态。

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