建立生态补偿制度刻不容缓

□ 孙学祥

台湾阿里山森林 郭正春 摄

一、建立生态补偿制度面临的问题和困难

我国的生态补偿工作刚刚起步，生态补偿制度还未健全。生态补偿是维护生态利益平衡的最后一道防线。对生态资源的无偿使用与经济制约不足，刺激了“掠夺性”生态资源利用；同时挫伤人们改善生态环境的积极性，限制了公众对生态建设投入的努力，直接导致生态利益的失衡和生态状况的恶化。已实践多年并取得了很大成绩的退耕还林（还草）工作，在实施过程中存在着“生态目标不到位”和“给农民的补偿不到位”的问题。前者表现在农民确保生态效益的动力不足，后者表现为经济补偿没有及时全部兑现给农民，加上后续产业发展跟不上，一些地区尤其是少数民族地区出现了贫困面增大的趋势。退耕还林（还草）作为中国第一个大规模生态补偿实践，“生态目标”能不能实现，将影响到这一政策的成败。而“经济补偿”落实不到位，机制制度无保障，不仅会使退耕还林（还草）难于持续或出现反复，还可能在一些地方加剧社会矛盾。所以，作为一种环境资源保护激励机制，生态补偿机制是调动生态保护和建设积极性的有效手段，建立生态补偿制度是一种深刻的社会利益大调整和制度创新，已经刻不容缓。

除了退耕还林（还草），还有许多方面都需要建立生态补偿制度。如城市水源地的开发与保护，江河上游水资源利用与中下游用水，生态屏障的建设与投入，过度开垦导致的水土流失和沙石化，草原过度放牧或过度耕种带来的风沙治理，以及自然保护区的保护投入等。虽然已有许多政策措施，但由于没能从制度上解决生态价值补偿问题，即使一些地方的保护与发展关系得到协调，也还有许多不稳定因素，影响可持续发展。

生态补偿真正付诸实施，还面临不少问题。诸如生态补偿制度的具体内容和建立的基本环节，生态补偿的定量分析，制定各地区域生态保护标准，生态补偿法律制度落后于生态补偿实践的发展。同时，生态补偿涉及公共管理的许多层面和领域，关系复杂，头绪繁多。生态服务功能的价值评估，生态保护公共财政制度的制定，以及流域生态如何补偿，重要生态功能区的保护与建设怎样进行，都需要采取具体的措施加以解决。

二、加快建立和完善生态补偿制度的思考

（一）加快建立“环境财政”。把环境财政作为公共财政的重要组成部分，加大财政转移支付中生态补偿的力度。在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算，地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。为扩大资金来源，还可发行生态补偿基金彩票。按照完善生态补偿制度的要求，进一步调整优化财政支出结构。资金的安排使用，要着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的重点环保项目，加大对污染防治新技术新工艺开发应用的资金支持。大力支持开发利用沼气、风能、太阳能、地下能等非植物可再生能源，保证“休樵还植”和“保土养林”。

积极探索区域间生态补偿方式，从体制、政策、制度上为欠发达地区的异地开发创造有利条件。加大生态脱贫的政策扶持力度，加强生态移民的转移就业培训工作。支持重要生态功能区加快转变经济发展方式、深入调整优化产业结构、发展替代产业和特色产业。大力推行清洁生产、绿色生产和环保生产，发展循环经济和生态环保型产业，积极构建与生态环境保护要求相适应的生产力布局。

（二）完善现行保护环境的税收政策，增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税。将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，增加水资源税，开征森林资源税和草场资源税，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生性、稀缺性资源课以重税。通过税收杠杆把资源开采使用同促进生态环境保护结合起来，提高资源的开发利用率。同时，加强资源税征收使用和管理工作，增强其生态补偿功能。进一步完善水、土地、矿产、森林、环境、地下热能等各种资源税费的征收使用管理办法，加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。

（三）建立以政府投入为主、全社会支持生态环境建设的投资融资制度。既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，推进生态补偿市场化、社会化，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资制度，引导国内外资金投向生态建设和环境保护。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治。积极探索生态建设、环境污染整治与城乡国土开发相结合的有效途径，在国土开发中积累生态环境保护资金。

（四）积极探索市场化生态补偿方式。引导社会各方参与环境保护和生态建设。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化、环境资本化，使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，达到节约资源和减少污染的双重效应。积极探索资源使（取）用权、排污权交易等市场化的补偿方式。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让和租赁的交易制度。探索建立区域内污染物排放指标有偿分配制度，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。引导生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。

（五）为完善生态补偿制度提供科技和理论支撑。探索加快建立资源环境价值评价体系、生态环境保护标准体系，建立自然资源和生态环境统计监测指标体系以及“绿色GDP” 核算体系，研究制定自然资源和生态环境价值的量化评价方法，研究资源耗减、环境损失的估价方法和单位产值的能源消耗、资源消耗、“三废”排放总量等统计指标，使生态补偿制度的经济性得到显现。努力提高生态恢复和建设的技术创新能力，开发利用生态建设、环境保护的新技术和新能源技术等。

（六）加强生态保护和生态补偿的立法工作。尽快制订《可持续发展法》、《西部地区环境保护法》等，对生态、经济和社会的协调发展作出全局性的法治战略部署，对生态环境建设作出科学、系统的安排。同时修订《环境保护法》，使其更加关注农村生态环境建设，完善环境污染整治法律法规，把生态补偿逐步纳入法治化轨道。

（七）确定生态补偿重点和突破领域。生态保护与建设亟需在一些领域重点突破，以点带面，推动生态补偿发展。要按照国家西部大开发战略的总体部署，以贫困和生态脆弱区为重点，继续把生态补偿纳入“十三五”规划，提出各类生态补偿问题的优先次序及其实施步骤，抓紧研究制定比较完整的生态补偿政策。

（八）加强组织领导。建立和完善生态补偿制度是一项开创性工作，必须有强有力的组织领导。要理顺和完善管理体制，克服多部门分头管理、各自为政的现象，加强部门、地区的密切配合，整合生态补偿资金和资源，形成合力。要积极借鉴国内外在生态补偿方面的成功经验，坚持改革创新和制度创新，在实践中不断充实完善生态补偿制度。