新常态下人民陪审员制度建设与工作应对

■王军锋 汪晓蕾/文

新常态下人民陪审员制度建设与工作应对

■王军锋 汪晓蕾/文

一、前言

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度”，“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”。改革人民陪审员制度，作为当前和今后一个时期人民法院司法改革一项重要内容，这是党中央以依法治国为主题的治国理政新部署。

当前，我国人民陪审员制度正处于发展与变革的时代背景下，我们要全面贯彻落实习近平总书记系列讲话精神和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，围绕公正司法、实现司法民主、加强司法监督、提高司法独立、确立司法权威、提高司法公信力。在新常态下，要开阔人民陪审员制度的格局，丰富人民陪审员制度的内涵，拓展人民陪审员制度的外延，进一步推进和完善人民陪审员制度，在全面深化“法治中国”建设中“努力让人民群众在每一个司法案件中感受公平正义”，使之成为治国理政基本方略的重要组成部分，充分彰显我国司法制度一个重要创新。

二、人民陪审员制度在实践中的问题

（一）人民陪审员制度立法与制度管理功能不完善

人民陪审员制度是一种法定的审判制度，是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。2004年8月28日，十届全国人大常委会通过《关于完善人民陪审员制度决定》（以下简称《决定》）以立法形式对人民陪审员制度加以完善，于2005年5月1日实施。《决定》经过10余年实施已成为我国公正司法，提升司法公信力，保障人民群众参与司法核心载体。《决定》作为司法民主重要内容，无论是作为公民的基本权利，还是作为国家司法制度，就其地位和重要作用而言，应当在宪法中加以规定。

一是建国以来，我国先后颁布四部宪法，前三部宪法对人民陪审员制度作了规定。但现行的1982年宪法却未规定人民陪审制度，也未提及人民陪审员制度，在当今依法治国为基本治国方略、民主政治建设为基本纲领形势下，这种立法上的缺陷需加以完善。二是长期的司法实践显示人民陪审员制度下，人民陪审员的选任经过严格的正式任职程序，基层法院根据案件数量及特点、人口数量、地域面积、民族状况等因素，确定人民陪审员名额并会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员候选人资格进行审查，基层法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人大常委会任命后，人民陪审员的任期为五年。但在实际陪审中，一些基层法院对如何发挥人民陪审员作用缺乏经验，有很大部份陪审员一般不参加案情研究讨论，不参加案件合议，不安排庭前阅卷，大多数陪审员仅靠庭审来了解案件情况；有少数陪审员由于法律专业知识欠缺，文化层次不高，适用法律技能低，驾驭庭审能力弱，在参与审判活动中“陪而不审、审而不言”，甘当配角，同时“审案不断案，合议不发言”摆设现象多有发生，致使庭审、合议实际上只起到“陪衬”作用。

（二）人民陪审员制度与司法制度存在予盾

人民陪审员制度是公民享有的政治权利，是我国现行司法体制下一项重要的政治制度，人民陪审员经过国家权力机关正式任命的国家公职人员，它如同职业法官那样，代表国家依法行使司法权，参加合议庭评议案件时，有权对事实认定、法律适用充分发表意见，并独立行使表决权；人民陪审员应像法官那样，从事诉前调解、文书送达、参与执行、法制宣传、司法咨询、涉诉信访等事务性工作，这实际上是人民陪审员制度的必然结果，但在实际运作中人民陪审员制度与司法制度存在矛盾：

一是现行法律对人民陪审员制度是否作为一项基本司法制度表述不清。我国现行的涉及人民陪审员制度四部法律，如《人民法院组织法》和《三大诉讼法》原则性规定人民法院审理一审案件，由审判员组成合议庭或由审判员与陪审员组成合议庭，明确规定审判第一审案件可以实行人民陪审员制度，但在《行政诉讼法》中却没有规定。二是《三大诉讼法》中现行的刑事诉讼法第十三条规定“人民法院审判案件，依照本法实行人民陪审员陪审制度”。而在其第一百四十七条审判组织中，又把1979年（《刑事诉讼法》）规定“审判第一审案件由审判员和人民陪审员组成合议庭”修改为“由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭”两者之间概念不明确。三是审判工作是一项专业性强、技术强度大的专门工作，有相当一部分陪审员在履职中，在参与审判活动中究竟具有哪些职权和责任不明确，对案件不了解，一般停留于就事论事，无能力从法理上对案件进行质证认证，无能力对案件合法与否独立判断，在评议和表决过程中落于形式化，影响人民陪审制度价值体现和作用发挥。

三、人民陪审员制度的法律功能与政治作用

人民陪审员制度是公民直接参与司法活动的一种民主形式与享有的政治权利，是我国现行司法体制下一项重要的政治制度和保障公民权利的重要途径，显示国家权力属于人民的政治理念在司法领域中的具体体现。人民陪审员来自社会各阶层，从事各行各业工作，熟悉社会生活，具有丰富的生产知识，科技知识和社会经验，能够体察民情。吸收人民陪审员组成合议庭，可以充分发挥人民陪审员作为案件纠纷调解员、执行审判员、信访参与员、法制宣传员、廉政监督员“五员”作用，从不同角度分析案情，提出意见，参与审理事实认定问题起到促进司法公正、提升司法效率、提高司法民主、加强司法监督、促进法治精神向全社会的渗透，是实现审判工作政治效果、社会效果和法律效果相统一的有效途径和重要渠道。

四、人民陪审员制度建设与工作应对

（一）加大实施人民陪审员制度法制职能

一是人民陪审员制度有利于司法公正，人民群众选出代表作为合议庭一员参与审判活动，更好地体现民主监督的内容。二是提高法院办案“透明度”，有利于遏制司法腐败，保障司法民主、公正、提高司法公信力。三是人民陪审员选任程序建立和完善人民陪审员随机抽选机制，基层和中级人民法院每五年从符合条件的当地选民或者当地常住居民名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，制作人民陪审员候选人名册，建立人民陪审员候选人信息库。四是基层和中级人民法院会同同级司法行政机关对人民陪审员候选人进行资格审查，征求候选人意见，从审核过的名单中随机抽选不低于当地法院法官员额数3至5倍的人员作为人民陪审员，建立人民陪审员名册，提请同级人大常委会任命。五是切实加强组织、管理和培训，完善合议庭评议机制，区分明确陪审职能，公布陪审意见，促进每一个人民陪审员都能有效地参与到司法审判中，使他们每一次参审都能成为感受公平正义，提高人民陪审员工作法治化水平。

（二）提升法院实施人民陪审员制度管理职能

一是制定人民陪审员管理使用办法，包含岗位培训、考核奖励、经费保障等内容，设立人民陪审员办公室，确保陪审工作制度化运行。二是强化法院庭审程序、合议庭评议案件时法律指导与参审保障，通过以随机抽取为主的方式，实现陪审广泛性和群众性，确保人民陪审员依法履行职责。三是充分发挥陪审员优势，人民陪审员来自不同的社会岗位，具有丰富工作经验和社会阅历，形成与法官审理案件思维互补，在案件调解过程中能起到有效疏解矛盾纠纷作用。四是加强业务培训，通过集中授课、观摩庭审、座谈交流等培训方式，确保人民陪审员履行陪审职责能力，实现法律素养、业务素质、廉政素养的提升，保持人民陪审员队伍的生机与活力。

（三）完善人民陪审员制度建设组织模式

一是扩大陪审参与范围。将陪审员使用范围扩展至审判活动全程及其延伸阶段，并详细规定陪审员参与每个阶段工作具体内容及相应权利和义务；包括诉前调解、适用普通程序审理案件陪审、适用简易程序审理案件调解、执行信访案件见证和接待化解、案后回访、法制宣传。二是完善人民陪审员履职保障机制。通过集中培训、专题讲座、案例研讨等方式，创造更好的培训条件和机会，提高人民陪审员的履职能力，各级党委、政府统筹协调、部署落实，将人民陪审员工作经费纳入每年各级财政预算，使陪审工作进一步制度化、法定化。三是当前案件复杂化、专业化程度不断加深，部分法官法律知识强而缺少专业知识，往往在审判中遇到困难，为弥补法官专业知识欠缺，提高参审案件质量，人民陪审员选聘上注重人员专业化选择。四是健全工作机制。规范人民陪审员参与审理案件确定方式和流程，改进参审机制，落实“随机抽取”原则，杜绝“陪而不审、审而不议”问题，增强人民陪审员的自豪感、荣誉感、责任感、使命感。

（四）赋予人民陪审员更大的事实认定权

党的十八届四中全会提出，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。如何让人民陪审员更积极、更有效地参与司法？浙江省宁波市海曙法院做出积极尝试和探索。最近，一桩普通的民间借贷纠纷案件在该法院开庭审理，与以往不同的是，审判席上坐了一名法官，其余四人面前都摆放着“人民陪审员”的牌子，在庭审现场，四位人民陪审员在主审法官引导下，认真听取了原、被告的发言，并不时地跟审判长交换意见。在法庭调查环节，人民陪审员充分发挥生活阅历、专业知识丰富的特长与民主监督的作用，从合同内容出发，结合案件事实要点对原、被告进行了有针对性的发问，原、被告双方一一作了解答。

该院首次尝试“1＋4”陪审制度改革。一是随机组成确立合议庭成员，院分管领导庭前阅卷指导，推行合议庭成员交叉阅卷，开庭前共同研究庭审提纲、明确庭审重点，实行案情介绍、证据采信、事实认定，参审案件从不同的角度分析案情，提出意见，包括庭前阅卷权、庭审权、合议权，赋予人民陪审员更大的事实认定权，将陪审员使用范围扩展至审判活动全程及其延伸阶段。二是建立合议庭保障机制。确立合议庭成员“平等表决、充分讨论、自主判断”和合议连续进行的原则，合议过程“原汁原味”记录，合议庭成员和记录人签名，起到让法院值得群众信赖，让司法为民从心开始的良好效果。

该院为进一步促进司法公正，切实加强人民陪审员的履职保障，提高他们的参审热情，积极探索，推出不少创新举措。2014年专门成立人民陪审员管理工作办公室，出台《关于加强人民陪审员管理工作的若干规定》，针对的是婚姻、合同、借贷等纠纷案件，理论联系实际，积极组织对人民陪审员的培训，着重培养人民陪审员将法律条文运用到现实案件中的能力，进一步提高陪审员驾驭庭审、采信证据、事实认定、调解技巧等方面的陪审技能。同时，自主研发了一套人民陪审员电子管理系统，对人民陪审员的选任、培训、参审、奖惩等各个方面进行了制度规范，并组织有关人员积极申报省、市社科联推动陪审工作的有关法学研究项目，从而实现人民陪审员工作应对有效的动态管理。

（作者单位：宁波海曙区人民法院，浙江万里学院商学院）