新常态下城市规划理念转变的若干思考

■傅哲宁/文

新常态下城市规划理念转变的若干思考

■傅哲宁/文

国际上“新常态”的概念，最早是2009年由美国太平洋投资管理公司（PIMCO），在国际金融危机的背景下提出的。其所表达的主要含义是：经济低速增长、失业率长期维持在高水平、企业利润缩减、资本回报率降低等，当时主要的描述对象为欧美发达经济体。中国有关“新常态”概念，第一次出现于2014 年05月习近平在河南考察的报道，习总书记强调，我国发展仍处于重要战略机遇期,我们要增强信心,从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态。2014年8月7日，《人民日报》发表题为《经济发展迈入新阶段》评论员文章，将“中高速、优结构、新动力、多挑战”视作新常态下的主要特征，认为中国经济必然从高速增长转向中高速增长，从结构不合理转向结构优化，从要素投入驱动转向创新驱动，从隐含风险转向面临多种挑战。特别是2014年12月中央经济工作会议，从九个趋势性变化（或阶段性特征）对新常态进行全面权威论述，并且强调认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。这样的大背景，势必会对城市规划理念产生深刻的影响，本文是个人的一些思考。

一、城市化目标向更加注重速度和质量相统一转变

（一）支持城市化速度的经济动力从高速进入中高速

据统计，1979-2012年，中国经济年均增速达9.8%，远高于同期世界经济年均2.8%增速，中国经济高速增长期持续的时间和增速都超过了经济起飞时期的日本和亚洲“四小龙”。特别是国际金融危机爆发以来，中国成为带动世界经济复苏的重要引擎，对世界经济增长的年均贡献率超过20%。但是，随着中国经济总量规模增长，人口老龄化日趋发展，支撑经济快速增长的资源环境已接近上限，要素的规模驱动力减弱，认为中国经济潜在增长率正在下降已成共识，即中国经济的潜在增长率将会下一个较大台阶，由过去的高速增长进入到中高速增长的速度转换期新常态。

（二）城市化速度有相应地减缓趋势

同样地，伴随着改革开放和经济快速发展，城市化率由1978年的17.92%，提升到2013年的53.7%，年均提高1.02个百分点。特别是本世纪初的2000年达到36.22%水平后，迈入国际上公认的城市化快速发展阶段，期间年均增加1.34个百分点。但从最近两年发展情况看，2013年末中国城市化率只比上年提高1.16个百分点，2014年中国城市化率虽进一步提高到54.77%，但又比上年只提高了1.04个百分点，呈现递增速度减缓的趋势。从支持城市化发展动力规律看，随着经济发展速度从高速进入中高速新常态，对支持城市化进程的经济动力难免会有所影响，加上我国城市化水平已迈入50%水平，今后，我国特别是城市化水平已经较高的沿海地区，城市化速度减缓是一个总体性趋势，这从《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出的发展目标也可得到佐证。该规划提出到2020年我国常住人口城市化率达到60%左右，相当于未来六年每年城市化率提高0.87个百分点，远低于前十多年来年均增加1.34个百分点速度，也低于近两年1个百分点左右的水平，体现了国家对未来城市化速度趋缓的判断，以及对城市化规律的客观把握。

（三）新常态下向更加重视城市化速度与质量相统一

作为一个发展中国家，虽然我国城市化水平已达到50%以上，但总体上还处在30-70%城市化快速发展阶段。只是进入新常态阶段，我们有必要从过去比较关注城市化速度，尤其关注比上年递增的速率，向关注速度的同时，更加关注城市化的质量，注重城市化的速度与质量相统一。在今后城市规划中，一是要降低对城市化目标的预期，将速度预测得更加务实一些，不提出“大跃进式”的速度目标，尤其是不提年均不断快速递增的“机械式”要求；二是更加关注“三个一亿人”问题，根据李克强总理《政府工作报告》的总体要求，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城市化，分别研究每类人员面临的具体问题，规划提出空间安排、产业发展、资金来源和配套政策等措施；三是规划提升现有城镇人口生活质量。通过规划建设城市交通设施，提高各类教

二、城市化的经济动力向先进制造业和服务业双轮驱动转变

（一）充分认识中国经济结构已从“二三一”转变为“三二一”结构对城市化的深刻影响

新中国建立以来，农业经济在我国长期占据重要地位，体现在三次产业结构上，从“一五”时期的一二三次结构比例从44∶26.1∶29.9，到1978年的28.1∶48.2∶23.7，农业基本占三次产业结构比重的30-40%，一个时期内呈现“一二三”产业结构，这一时期我国城市化进程缓慢，固然有户籍管理制度等政策性原因，但二三产业发展不快，是制约城市化进程的经济动力因素。进入改革开放阶段，特别是我国进入工业化中期以后，农业比重持续下降，工业比重不断上升，到1997年达到50%以上占比，形成19∶50∶31的产业结构，我国开始呈现“二三一”产业结构，工业成为我国城市化的主要动力。进入新世纪，我国产业结构变动加速，升级步伐加快，在工业内部结构调整优化的同时，第三产业业呈现加快发展势头，2013年我国第三产业比重达到46.1%，首次超过第二产业，比第二产业比重高2.2个百分点，形成10.0∶43.9∶46.1的“三二一”产业结构格局，这是我国由工业化中期向工业化后期过渡，进而向后工业化时期演进的必经过程，并且成为一种新常态，正在对我国城市化产生广泛而深远的影响。

（二）先进制造业和服务业成为经济发展和城市化的两个重要驱动力

进入“三二一”产业结构的新常态后，中国城市化的动力正从以往更多依赖工业驱动，包括大量传统工业支撑，向先进制造业和服务业两轮驱动转变。一方面，作为制造业大国，我国的工业化远没有完成，对照建设制造强国战略目标，我国工业无论是量还是质均有巨大的提升空间。随着实施“中国制造2025”计划，力争通过“三步走”实现制造强国的战略目标，育质量，优化医疗卫生资源布局，提升养老保障水平等，增强现有城镇人口幸福生活的获得感。工业仍然是我国城市化的一个重要驱动力，但是，按照“中国制造2025”要求，要坚持走中国特色新型工业化道路。另一方面，将紧抓产业结构“三二一”转变机遇，根据国家推动生产性服务业向中高端发展导向，结合各地实际，规划发展金融服务业、交通运输业、现代物流业、设计咨询、电子商务、工程咨询服务业等生产性服务业。围绕满足人民群众多层次多样化需求，大力发展商贸服务业、文化产业、旅游业、健康服务业、家庭服务业、体育产业、养老服务业等生活性服务业，不断满足广大人民群众日益增长的物质文化生活需要。

（三）重新认识新常态下经济发展对城镇空间的需求特征

正是由于城市化依赖的经济动力发生转变，相应地城市规划也要认识、适应、引领新变化。一是用地结构上，改变以往重二产轻三产的规划理念，更加重视第三产业用地规划；二是工业空间使用上，由于制造业向中高端发展，更加有利于提高土地容积率等，集约利用土地资源，在规划用指标引用过程中，要充分注意工业结构变化对空间集约使用的影响；三是把握服务业和“互联网+”等新兴产业的空间需求特征，相比于一般加工业，服务业（交通和物流业等用地相对较多者除外）单位产出的用地需求相对较小，诸如北上广等发达城市，深入实施创新驱动战略，大力发展“总部经济”、“楼宇经济”等，往往一幢发展“互联网+”的楼宇，会产生十亿甚至更多的营业收入，提供上亿甚至更多的税收，因此，在新常态下的城市规划中，要充分考虑新型城市化经济动力结构变化，对空间结构、集约用地水平、规范标准应用等带来与时俱进的影响。

三、城市发展从边际扩张到注重边际管理的“更新”转变

（一）传统粗放的城市规划建设方式难以为继

改革开放以来，我国在城市建设方面取得了巨大成就，但伴随着快速建设的进程，也积累了一定的问题。诸如，城市规划导向上刚性约束不够，一任领导一套规划；形态上表现为不少城市缺乏整体性的规划，新城老区不统筹，城乡二元结构割裂明显；城市边界上无序扩张，城市基础设施建设严重滞后于实有人口增长，公共服务配套与地区实际需求有出入；城市环境监管由于管辖区域与队伍力量不匹配，面对形式多样的城镇污染问题，且难以根治等等。特别是在传统的粗放式增长模式下，在城市空间开发利用方面，土地的开发利用粗放低效，城市规划建设中出现一味讲求扩大城市规模的“摊大饼”现象。但是，这种状况在我国发展进入新常态后，土地、水、环境等资源供给已无法支撑传统粗放的发展方式，也迫切需要转变城市规划理念。

（二）新常态下做好城市边际规划管理的“增量”文章

针对传统的城市规划多为导向型、概念性规划带来的刚性约束不足、边际无序扩展和空间落地管理难等问题，近年来，不少地方积极探索城市边际规划管理。例如，早在2003年，深圳市针对建设用地快速无序扩张情况，出台《深圳基本生态控制线规划》，将空间规划分为“非建设”与“城市建设”两大部分，并于2005年颁布《深圳市基本生态控制线管理规定》，将空间边界政策法定化并强制执行。又如，2008年颁布的新版《城乡规划法》，提出建立了较为完善的“四区五线”的空间管制手段，具体“四区”包括禁建区、限建区、适建区、已建区范围，以及“五线”的蓝线、绿线、紫线、道路红线、黄线(建筑退让及市政设施的界限)，希望通过加强城市边界控制管理，遏制城市边际无序“任性”扩张状况，以期做好新常态下城市规划建设的“增量”文章。

（三）新常态下做好加强城市有机更新的“存量”文章

1938年，著名城市规划理论家刘易斯·芒福德（Lewis Monford）提出了“有机规划”的概念。1958年在荷兰海牙市召开的第一次城市更新国际研讨会，第一次对“城市更新”进行了定义。在中国，第一位倡导城市有机更新的学者是吴良镛先生，其核心思想是，把城市看做供千百万人生活的复杂的“有机体”，认为构成城市本身组织的城市细胞总是经常不断地新陈代谢的。进入新常态后，在进行“增量”空间扩区规划建设的同时，要按照城市内在的发展规律，顺应城市之肌理，在可持续发展的基础上，探求城市的更新与发展，更加重视已有空间资源的集约利用和二次甚至三次开发，不断提高规划建设质量，达到既保证发展空间、又实现城市有机更新的目的。例如，近年来杭州市通过结构性更新（主要指道路、水系、城市空间形态和城市景观环境的保护与利用）、物质性更新（主要包括历史名城的保护与传承）、功能性更新（主要针对产业结构的调整和优化，基础设施的改善与更新，城市功能的升级与完善等），适应新常态下可持续发展要求，做好城市建设“存量”文章，挖掘好、保护好、开发好了国家级的首批历史文化名城、国际化的旅游城市两张“金名片”，提升了城市品牌影响力，也提高了居民生活品质。

四、城市规划向更加注重可实施性转变

（一）土地、水、环境容量等自然资源从严约束下的可实施性要求

我国是一个资源环境总量普遍并不十分丰富的国家，加上有13亿多人口，人均水平更不高。从土地资源方面看，我国人口占世界21%，但土地只占7%，许多地区人均耕地处在联合国提出的0.8亩警戒线以下，据《全国主体功能区规划》，今后我国可用于工业化城市化开发及其他方面建设的面积只有28万平方公里左右，约占全国陆地国土总面积的3%，适宜开发的国土面积较少，决定了我国必须走空间节约集约的发展道路。从水资源方面看，我国人均水资源量仅为世界人均占有量的28%，并且水资源空间分布不均，水资源分布与土地资源、经济布局不相匹配，制约着人口和经济、城市的均衡分布，还带来了许多生态问题。从环境方面看，正如2014年全国经济工作会议在论述新常态的资源环境趋势性变化所指出，过去我国能源资源和生态环境空间相对较大，但现在环境承载能力已经达到或接近上限，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式。因此，进入新常态的城市规划应更加注重土地、水等自然资源要素供给的可行性，以提高城市规划的可实施性。

（二）加快老龄化和人口增长趋缓双重约束下的可实施性要求

自从全国实行计划生育基本国策以来，有效地控制了人口过快增长，实现了人口再生产类型由高出生率、低死亡率、高自然增长率向低出生率、低死亡率、低自然增长率的历史性转变，有力地促进了中国综合国力的提高、社会的进步和人民生活的改善，也对稳定世界人口做出了积极的贡献。但同时，将长期将生育水平降到了更替水平以下，也带来了一些新问题。在城市规划中突出需要突出考虑两个问题：一是加快人口老龄化进程带来的影响，据全国老龄工作委员会办公室报告，21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会，其中到2020年是快速老龄化阶段，这一阶段中国将平均每年增加596万老年人口，到2020年，老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.17%；从2021年到2050年是加速老龄化阶段，期间中国老年人口数量平均每年增加620万人，到2023年，老年人口数量将增加到2.7亿，到2050年，老年人口总量更将超过4亿，老龄化水平推进到30%以上。作为较长实施周期和涉及广泛领域的的城市规划，必须从城市用地、基础设施、公共服务等各个方面，考虑加快人口老龄化的客观趋势和相应的相关要求。二是人口数量增长趋缓带来的影响，我国每年人口净增长从上个世纪90年代的1000多万人，进入21世纪趋势性下降到每年的900-600多万人水平，2014年以来，虽然实行了“单独两孩”政策，但实施效果有待观察。从国际人口发展规律看，随着经济发展、女性教育程度提高、社会竞争加剧等，提高生育率是一项比较困难的事情，我国这种人口增长趋缓的态势恐难以改变，势必对未来城市发展规模、各类设施配套等产生广泛影响，也需要我们在城市规划中给予高度关注和深入研究。

（三）资金供给从紧约束下的可实施性要求

在已往推进的快速城市化进程中，政府充分体现了主导作用，特别是城市政府筹措建设资金方面的积极作用。然而，在进入新常态后，让市场发挥资源配置决定性作用和政府职能转型的大背景下，我国正在告别传统城市规划建设投融资中，政府占主导地位的“建设型财政”模式。一方面，正在通过简政放权，推进政府职能转变，转型为“服务型财政”。另一方面，通过控制地方政府负债水平，防止出现经济风险。因此，在进入新常态下特别是经济增长放缓情况下，地方政府的建设性资金管理数量增加更加有限，而国家对政府资金管理又日趋严格。作为城市规划编制和实施工作者，一方面要充分考虑政府资金变化情况，更加注意规划建设尤其政府主导领域的适度规模问题。同时，也要看到国家鼓励实施政府和社会资本合作（PPP）模式，有利于创新投融资机制，推动各类资本相互融合、优势互补，拓宽社会资本投资渠道等新情况，从更加全面、丰富的视角审视城市建设资金新渠道。既要防止贪大不可行，又要防止自缚手脚，看不到运用PPP模式等新生事物的巨大力量，提高城市规划的可实施性。

（作者单位：中南大学）