法律视阈下丽水农村金融改革路径选择——以林权抵押贷款为例

齐杰

(中共丽水市委党校，浙江 丽水 323000)

法律视阈下丽水农村金融改革路径选择
——以林权抵押贷款为例

齐杰

(中共丽水市委党校，浙江 丽水 323000)

2012年丽水市被确定为农村金融改革试点，而林权抵押贷款则是丽水农村金融改革模式的一个典型。本文拟以林权抵押贷款为例，通过介绍全市林权抵押贷款的基本概括，以及分析丽水在林权抵押贷款过程中所产生的几种新的县域模式，指出其由于法律制度环境的不完善而存在的相关问题和不足，并对丽水市农村金融改革的发展方向提出相应的对策建议。

农村金融改革;林权抵押贷款;法律视阈

自2012年3月30日中国人民银行和浙江省政府联合印发《关于在浙江省丽水市开展农村金融改革试点工作的通知》，并决定在丽水市进行农村金融改革试点工作后，丽水据此成为全国首个经央行批准的农村金融改革试点地区。丽水是浙江的农业大市，农业人口占全市总人口数的84.5%，农村地区金融“贫血”问题突出。因此，丽水的农村金融改革对全国来说具有借鉴意义，但改革的进一步推进也面临市场、法律、体制上的瓶颈制约。本文拟以林权抵押贷款为例，对丽水市林权抵押贷款的几种县域模式进行评析，剖析其存在的问题原因，并提出相应的建议。

一、丽水农村金融改革的背景分析

早在2007年，以林权抵押贷款为主要形式的丽水农村金融改革便已起步，经过多年发展，目前已经逐渐形成了以农村信用体系建设、林权抵押贷款与银行卡助农取款服务为主要特色的“机制最健全、运作最规范、产品最丰富、受惠最广泛”的林权抵押贷款“丽水模式”，并走在了全国的前列。

围绕丽水农村金融改革试验区建设，丽水市各金融机构纷纷进行农村金融改革创新，因地制宜、灵通多样地创新信用模式和扩大贷款抵质押担保物范围，基本形成了小额信用贷款、抵押担保贷款、担保机构保证贷款“三位一体”的农村信贷产品体系。截至2013年底，全市涉农贷款余额657.45亿元，占全部贷款余额的一半左右，增速较快，连续五年居全省第一。

在小额信用贷款方面，主要是通过征信系统建设，解决农村大量灵活、无抵押的资金需求。自2009年以来，丽水市通过全力做好农户征信数据的更新，稳步推进了农户、社区居民和中小企业“三位一体”的社会信用体系建设，并积极探索开展“城乡一体化”的信用体系建设。此外，还对于评定为信用乡(镇、街道)、信用村(社区)的农户贷款，予以相应的利率优惠。截至2014年6月末，全市已成功创建市级信用村(社区)711个，信用乡(镇、街道) 23个;评定信用农户38.70万户，其中，已有26.57万信用农户累计获得273.24亿元贷款。

在抵押担保贷款和保证担保贷款方面，由于长期以来法律在宅基地、耕地、自留地、自留山等集体所有土地使用权抵押和转让方面有诸多的限制，“浙南林海”的资源优势不仅没有得到应有的发挥，同时还导致农民能用于融资抵押的财产非常少，影响和制约着农村经济的发展。而林权抵押贷款方式的推出，一定程度上既突破了农村抵押物的瓶颈，又缓解了农民融资难问题，如金融机构因地制宜，开展了各项金融支农特色业务，主要包括林权抵押贷款、农房抵押贷款、茶园抵押贷款、石雕质押贷款、水面经营权抵押贷款、农业设施抵押贷款等各种担保贷款模式。其中，以林权抵押贷款范围最广，金额最高，惠民利度最大。截至2013年12月末，全市15家金融机构中已有12家开展林权抵押贷款业务，累计发放林权抵押贷款10.76万笔、89.69亿元，贷款余额36.58亿元，居全省首位，惠及林农20余万，不良率仅为0.16%。自2007年至2013年底，全市林权抵押贷款历年具体数据如表1。

表1 林权抵押贷款历年数据统计(单位:万元、%)

二、丽水市林权抵押贷款的主要做法——实践模式

丽水市林权抵押贷款是丽水市农村金融改革的重头戏，其在发展的过程中具体表现为以下三种形式:一是农户直接以林权作为抵押从金融机构处获得贷款，简称为林权直接抵押贷款;二是由农户将林权抵押给林权抵押担保公司或森林收储中心等中介机构，再由中介机构提供贷款担保，简称为中介机构担保贷款;三是小额循环贷款模式，即金融机构以村为单位集中授信，实行“集中评定、一次登记、余额控制、周转使用、三年有效、随用随贷”。由于各县市的县情、经济发展状况等各方面都不相同，因此，在林权抵押贷款模式方面也各有特点，各具特色。

(一)庆元模式——农村征信体系建设和担保公司相结合的模式

庆元县以林权直接抵押贷款和中介机构担保贷款相结合的模式为主，主要是农村信用合作联社和邮政储蓄银行开展林权抵押贷款。在这种模式中，庆元县将农村征信体系建设和林权抵押贷款有机结合在一起，其发放贷款的对象主要是信用户，贷款金额一般不超过10万元，提供抵押的林木则主要限于易处置的毛竹林。由于庆元县农村信用合作联社较早涉足信用征信体系建设，建成了较为完善的信用体系，故其发放的贷款违约率非常低。自2007年发放全省第一笔林业抵押贷款以来，庆元共发放林权抵押贷款1.498亿元，而不良率仅为0.69%。

目前，庆元已经形成逐步形成了以一家专业担保机构为主、七家农民专业合作社为辅的担保机制，林权抵押贷款工作已覆盖到全县20个乡镇100多个行政村，抵押林种扩大到经济林和用材林，贷款时限从1年延伸至2－3年。此外，庆元县政府还出资成立了庆元和兴林权担保公司，由该公司对农户的贷款进行担保。庆元县林权抵押贷款模式已逐步走向正轨并成为金融优质产品之一。

(二)龙泉模式——以政府提供保证金为主的林权抵押贷款模式

龙泉市林权抵押贷款主要有三种模式:一是直接抵押贷款，这主要是由农业银行和农业发展银行为大型的林业企业开展的业务。二是中介机构担保贷款，这主要是由龙泉市农村信用合作联社开展。信用社与借款人签订抵押借款合同，而由农户出具承诺书给龙泉市森林资源收储中心，再由龙泉市森林资源收储中心向信用合作联社出具承诺书。同时，龙泉市政府也提供了相应的保证金给金融机构，一旦出现贷款违约，由金融机构直接在保证金中予以扣划。三是林权抵押加农户保证贷款的混合模式，这主要是由邮政储蓄银行开展，其与借款人、保证人签订个人商务借款及担保合同，借款农户将林权证抵押给邮政储蓄银行的同时，还要求提供一个农户进行担保。而在龙泉市开展的林权抵押贷款三种形式中，以第二种应用最为广泛。自从2007年以来，龙泉共发放林权抵押贷款2万多笔，涉及金额12.4亿元，余额4.5亿元。

(三)青田模式——1+X模式

青田县林权抵押贷款主要有两种模式:一种是1+X模式，即要求农户提供林权抵押，同时还要求其提供房屋、车辆等其他财产进行抵押或者提供人保。另一种则是由担保公司提供担保，农户将林权抵押给担保公司，由担保公司进行担保。青田现在主要是采取第一模式发放贷款，第二种模式一共才贷款1300多万元。这与青田县林业相对不发达，以及户均林权面积较小有关。而1+X模式，在一定程度上有利于农户的融资，同时也可以享受到政府的贴息。自2007年10月以来，青田县累计发放林权抵押贷款12300多万元，已到期的贷款全部还清，不良贷款为零。

(四)遂昌模式——以加入农户保证为主的林权循环贷款模式

遂昌县林权抵押贷款主要有三种模式:一是林权小额循环贷款，遂昌创新了循环贷款的模式，在金融机构发放贷款时要求其他农户进行保证，而让借款人将林权抵押给担保的农户。优点在于，农村属于熟人社会，农户之间比较了解，对林权的实际价值有较准确的估值。同时，一旦出现违约情形，林权的变现交由其他农户进行比较便利。目前，小额循环贷款达到了6个多亿，在林权抵押贷款中占据主要份额。且不良贷款比率十分低，到目前为止只有一笔。二是中介机构担保贷款，这主要是针对林业大户进行，即林权首先抵押给森林资源收储中心，再由收储中心向银行提供贷款担保，现在发生额较小。三是林权直接抵押贷款，即由农户将林权直接抵押给金融机构进行贷款，发生额也不大。遂昌已累计发放林权抵押贷款9000多户次，涉及金额7.78亿元。

三、丽水市林权抵押贷款实践模式的主要成效

(一)模式分析

通过对丽水实行林权抵押贷款的四个典型县(市)的介绍，不难发现，原先进行林权抵押贷款设计的三种模式，在各县(市)中既有不同的创新和发展，也发生了异化。

1.在庆元模式中，可以看出庆元县农村信用合作联社是建立在征信基础上的林权抵押贷款，显然是值得珍惜的经验，但这需要金融机构对现有的农村征信体系进行进一步完善和发展。

2.在龙泉模式中，以中介机构担保借款来讲，龙泉市直接以森林收储中心作为担保，并在银行交纳保证金，允许银行直接予以扣划，容易带来许多问题。

据不完全统计，龙泉市发放的林权抵押贷款，已出现不良贷款44笔计378万元，银行已将森林资源收储中心交纳的保证金300万元全部扣划，森林资源收储中心还代偿了现金50万元。森林资源收储中心共收储了15笔林权，却未能实现一笔变现。

3.在青田县的1+X模式中，虽然有青田县林权面积分散等因素，但事实上偏离了林权抵押贷款的本意，其主要通过1+X中的X来担保借款的安全，一旦离开行政推动，如财政贴息、利率优惠等，能否继续将很难定论。

4.在遂昌模式中，对于林权小额循环贷款，遂昌县通过建立农户提供担保，而由借款人将林权交由保证人进行反担保的模式，充分考虑到了农村这样一个熟人社会中的信息优势，也结合了林权变现困难这个现实问题，对下一步的林权贷款改革也具有较大的启发。

由此可见，这几种模式采取专门的担保公司进行担保，由于对林权的变现仍存在众多现实问题。如在龙泉模式中，担保机构的事业单位性质在法律如何定性，银行缺乏对借款人审核的激励机制，借款农户对按期还款的不正当预期，在保证金扣划完后从而导致龙泉市事实上停止了此类贷款模式，而要求政府一再投入保证金也不现实，等等。此外，在直接的林权抵押贷款中，由于需要由金融机构对林权价值进行确定，并要承担相应的难以预期的变现风险，导致金融机构对此类贷款兴趣不大。如青田、遂昌对此类贷款均不感兴趣;庆元担保公司也存在较高的负债率，林权抵押不良贷款也在不断上升(如下表2)，如何进一步深化改革仍值得研究。

表2 庆元县林权抵押不良贷款情况表(单位:万元)

此外，由于林权抵押不良贷款资产处置变现遇到难题，金融机构对林权抵押贷款业务的态度越来越谨慎，对于以林权直接抵押贷款的业务尤其谨慎。在庆元县，农业银行从2012年9月起就暂停了林权抵押贷款业务，并对原来的贷款业务进行清查，对信用不佳的借款人要求追加担保物或担保人。信用联社对于直接以林权抵押的贷款设立高门槛，通常要求申请人为AAA级信用户，同时抵押的林木必须是毛竹林且贷款额度控制在10万元以下。在龙泉，龙泉市森林资源收储中心因林权无法处置，加上原有的保证金已被全部扣划完毕，其不再提供担保贷款业务，农村信用合作联社、储蓄银行也停止了相关业务，即使是直接林权抵押的贷款，也要求申请人提供附加担保。青田则一直采取1 +X模式，主要是通过附加担保来保证贷款安全。遂昌则基本上没有采取专门的担保公司提供担保的贷款模式。

(二)问题剖析

1.林权抵押贷款的市场化程度尚有欠缺。

从上述分析来看，丽水市林权抵押贷款第一推动力主要在于政府，其市场化程度还比较欠缺。目前，林权抵押贷款的三种模式，在发展的过程中都存在不同程度的异化，而其异化的目的，很大程度上仅仅是为了完成行政考核的任务、赚取政府的贴息等等。因此，如何找准政府在农村金融改革中的准确定位，如何使现有的农村金融创新产品，接受市场的优胜劣汰，应当是需要解决的首要问题。此外，丽水市的林权抵押登记和产权交易服务等软件、硬件的设施建设还不够完善，森林资源资产、交易资产发育程度还比较低，林权流转市场体系的建设还需进一步的完善与发展。

2.现行法律、法规、政策之间就林权抵押存在冲突。

关于林地能否设定抵押的问题，现行法律和中央精神尚不统一。一般认为，林权是指包括森林、林木及林地在内的所有权和使用权，林业部门颁发的林权证属于四权合一，而宪法的规定—林地所有权归全民所有或集体所有，显然不属于林权抵押的范围，这就导致在林地使用权能否设定抵押上出现争议。根据2007年10月1日开始施行的《物权法》第128条、第133条、第184条第2项，2003年3月1日开始施行的《农村土地承包经营法》第32条、第49条，以及2005年9月1日开始实施的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条之规定，对于家庭承包方式取得的土地承包经营权设定抵押无效，只有以其他方式承包的土地承包经营权设定抵押才认定有效。2004年7月5日国家林业局颁布的《森林资源资产抵押登记办法(试行)》第九条第(六)项也明确规定，以家庭承包形式取得的集体林地使用权不得抵押。与此同时，中共中央、国务院于2008年7月14日发布的《关于推进集体林权制度改革的实施意见》第(十一)条允许林地承包经营权人在不改变林地用途的情况下，将林地承包经营权与林木所有权进行抵押，第(十七)条要求推进林业投资改革，健全林权抵押贷款制度，在该文件中不再强调只有其他方式承包的承包经营权才能设定抵押。

3.司法保障不力是制约林权抵押贷款制度向纵深发展的重要因素。

相对于其他金融产品而言，林权抵押贷款的不良率比较低，远低于1%，而丽水市银行的贷款不良率普遍达到了2%以上。但从近几年来看，林权抵押贷款的不良率也呈上升趋势。以庆元县为例，2007年至2012年，庆元县和兴林权担保有限公司担保的林权抵押贷款共发生不良贷款30笔，金额200.9万元(详见表1)。为林权抵押贷款提供相应的司法保障，是人民法院服务职能的应有之义。早在2010年，丽水市中院、林业局、财政局、人民银行、银监局就共同出台了《关于做好林权抵押不良贷款资产处置变现工作的意见》，为林权抵押不良贷款资产的处置变现提出了具体的实施意见。

此外，丽水市在林权抵押贷款案件中的司法保障也很不力。如庆元县法院自2009年至2013年共受理林权抵押贷款案件共9件，有7件案件都因抵押的林权无法处置，而以程序终结方式终结执行。而龙泉市法院则更是对林权抵押贷款案件采取暂不立案的态度。归结主要原因有两个方面:一是法律法规打架，各方对林权抵押本身的态度不一;二是涉农案件的执行阻力很大，资产变现非常困难。

4.林权直接抵押贷款手续繁琐，风险防范较低。

目前，林权直接抵押贷款业务需要林权评估、登记，手续较为繁琐，时间成本和经济成本较高，一些林农更喜欢采用信用+林权抵押、保证+林权抵押等综合方式贷款，而不愿采用林权直接抵押方式进行贷款。再加上森林资源资产评估较为复杂，无法避免抽样误差或人为操作等可能带来的不利因素，导致银行机构对其评估的权威性、准确性以及对林权抵押贷款风险防范心存顾虑。此外，由于林业综合保险的缺失，给农民、农村以及农业造成惨重的代价时，又得不到及时救助，会出现履约现象，给银行或者担保公司带来相应损失，同时又得不到法律的援助，让林权抵押贷款陷入困境。

四、推动丽水农村金融改革发展的路径选择

(一)农村金融改革需要进一步健全农村金融市场竞争法律体系

农村金融遵循市场化导向原则，必然要引入竞争机制。公平的竞争依赖于法律制度的保护，政府应当充分发挥市场的作用，运用利益诱导机制引导资金流入农村，在参与农村金融体制建设的过程中，尽量减少行政干预，应减少以固定的贷款额度指令来督促金融机构完成贷款额度的任务。要不断完善农村金融市场环境，建立充分稳定的市场竞争机制，让市场机制在资源配置中发挥基础作用。如在实践中出现的，庆元县农村信用合作社以征信体系建设为基础进行的林权直接抵押贷款和遂昌县农村信用合作社以农户互保加林权反担保为主要表现形式的小额循环贷款等贷款模式，不仅实现了利农惠农的效果，其不良贷款率也十分低，对于此类在市场竞争中涌现出来的农村金融改革实践成果，可以通过税收优惠、利息补贴等形式进行推广。

(二)农村金融改革需要进一步加大法律和政策上的支持力度

改革必须要有法律的保证，农村金融也不例外。目前金融行业有相关的法律法规如《人民银行法》《商业银行法》《银行业监管法》等，但是农村金融领域立法还是个空白。因此，在今后的农村金融改革方面，要进一步加大法律法规和政策方面的支持力度，真正能够做到有法可依，有法可循，让农户与金融机构之间能够和谐发展。

(三)农村金融改革需要加大司法保障力度

人民法院要提高农村金融改革重要性的认识，对于改革中出现的新做法、新思路，只要不违反法律禁止性规定的，都应当予以保护。在涉及农房抵押和林权抵押的案件中，要按照浙江省高级人民法院《关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保障的意见》，对已按照相应的规定办理了抵押登记的，要依法确认其效力。对于出现不良贷款的林权抵押，各地林权收储中心按照程序林权进行收储的，人民法院应当依法予以保护。限于财政能力不足等因素，对林权未进行收储的，人民法院也应当按照丽水市林业局、丽水市中级人民法院等各部门联合下发的《关于做好林权抵押不良贷款资产处置变现工作的意见》的规定，通过拍卖、变卖、折价、采伐等方式积极地予以变现。

(四)农村金融改革需要大力发展多元化农村金融机构

在农村金融体制改革过冲中，应通过不断加快原有农村金融机构内部改革与调整，进一步形成以商业性金融、合作性金融、政策性金融等金融组织为主的“多元并举”的农村金融组织形式。同时，就金融机构而言，由于政府提供的担保信用度较高，或者有直接的保证金可予以扣划，导致金融机构在发放贷款时不再注重审查贷款人的资信状况、资金的用途等内容，因此，政府也应通过培育发展多元化综合性农村金融机构平台来代替自身的直接介入。要鼓励以服务农村为主的地区性中小银行和小额贷款公司快速发展，确保适合农村特点和需要的各种微型金融服务顺利开展。

(五)农村金融改革需要进一步鼓励农村金融产品和服务创新

在金融机构创新方面，应根据农村发展情况，适时组建农村借款担保公司、农村证券经纪公司、投资咨询公司、农村租赁公司、农村信托公司、农业企业财务与农户家庭理财公司以及专门从事农村贸易融资业务的农村金融中介等金融机构;在农业保险发展方面，应尽快建立各种农业保险互助社及各类农业发展风险基金，确保农业金融可持续发展;在信贷制度创新方面，进一步放宽质押品范围，开办跨地区的邮储存单、外汇管理服务及其他银行业机构的定期储蓄存单质押贷款，增加担保贷款、抵押贷款、农业小额信用贷款、联户联保贷款等放贷方式，以适应农户的各种资金需求。在金融产品集成创新方面，积极引导各金融机构集群创新在推出石雕抵押贷款、农副产品仓单质押贷款及农民工扶持贷款的同时，指导涉农金融机构大力开展“整体批发、集中授信”小额农贷业务以及特色养殖订单农业、低收入农户扶贫贷款项目试点，不断丰富农村信贷产品。

［1］屠佳莹等.丽水市农村金融改革与发展［J］.中国科技信息，2013(8).

［2］陈继明等.农村信用体系建设的丽水模式［J］.中国金融，2012(13).

［3］汤春玉.推进丽水农村金融改革试点的路径选择［J］.上海金融，2013(1).

［4］程玥，朱冬亮.本土知识视阈下的农民林权抵押贷款实践——以浙江省Q县L乡为例［J］.林业经济，2012 (8).

［5］胡丽红.推进我国农村金融体制改革的措施建议［J］.华北金融，2011(8).

［6］马源濛，谢易奇.林权抵押的法律问题综述［J］.法制与社会，2011(11).

［6］孔祖根.林海探金:浙江丽水市林权抵押贷款的探索与实践［M］.北京:中国金融出版社，2009.

(责任编辑 金 瑛)

F832.4

A

1009—9352(2015)02—0062—04

2014－02－22

齐杰(1983—)，女，河南正阳人，中共丽水市委党校讲师、硕士。