新型城镇化建设融资困境与对策研究

郭册

[摘 要] 新型城镇化建设需要大量的资金投入，仅依靠财政资金在短期内难以满足城镇化发展中如此巨大的资金需求。针对目前我国城镇化建设中融资渠道以及在土地融资、银行贷款、发行债券、融资平台方面存在的问题，突破我国新型城镇化建设融资困境，其对策是应以金融体制创新推动新型城镇化建设，鼓励民间资本进入新型城镇化建设，运用资产证券化实现农村土地流转，加快推行市政债券，稳定地方税源。

[关键词] 新型城镇化;融资困境;对策研究;融资模式

[中图分类号] F275.15 [文献标识码] A

Difficulties in Financing New Type Urbanization and the Countermeasures

GUO Ce

Abstract： As urbanization needs huge amount of money， fiscal investment only cannot meet such demand. Considering the problems existing in financing channels， land financing， bank loans， bond issuance and financing platform， following countermeasures should be put in place to overcome difficulties in financing urbanization. The government should focus on innovating financial system， encouraging involvement of the private sector， implement land transfer in rural areas by using  asset-bonds， step up issuing municipal bonds and stabilizing local tax generation.

Key words： urbanization of new type， difficulties of financing， financing pattern

一、引言

通过与以往的城镇化相对比，可以看出以人为本是新型城镇化的精神本质，强调把生态文明的理念融入其中。吴江等（2009）结合了科学发展观的内涵，指出新型城镇化的“新”表现在：发展理念上，人的发展是新型城镇化关注的重点，强调以人为本;发展模式上，新型城镇化将以新型工业化以及信息化为基础成为经济发展的新引擎，以区域统筹为主线，全面协调人口、经济、社会、资源、环境等五位一体的城镇化发展的新道路;发展目标上，坚持可持续发展，确保城市发展的后续动力;统筹原则上，因时因地制宜，针对地方区域特点和经济发展现状，地方政府选择适合的城镇化道路。

新型城镇化是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的重要组成部分。“新四化同步发展”作为党的十八大重大战略部署。2014年3月，国务院发布了《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，我国新型城镇化建设有了宏观性、战略性的指导规划。2015年2月，国家发改委经过论证筛选，确定了两个省和62个市镇作为综合试点，标志着新型城镇化建设工程开始了改革的探索。这些政策无疑将城镇化建设提升到了前所未有的战略高度。因此，探寻长期高效的融资方式，为新型城镇化建设提供充足的资金保障成为当今金融行业亟待完成的任务。

二、文献综述

国内外学者对金融与城镇化建设问题做了较为广泛地研究，外国学者对此着手研究较早，与我国不同，他们大多使用“城市化”，但这二个词所指内容基本一致。国外学者Richard（1995）运用实证分析的方法建立回归模型，通过分析英美两国主要城市的经济数据，得出了一个重要结论，资本投入是对城市化最重要的影响因素。Teranishi（1997）认为满足城市化进程中存在大量的城市基础设施、城市住房融资需求可有效支持城市规模的增长。

我国学者对金融支持城镇化也做了大量研究，胡斌（2002）认为政策性金融是支持城市基础设施建设的有效手段，并且需要对以往的融资体制进行大力改革，以便更好地发挥政策性金融对城镇化建设的支持作用。沈和（2011）剖析了我国现行制度下投融资机制的缺陷和不足：城镇化发展的首要制约因素表现在资金需求与供给的矛盾上。城镇化建设以基础设施建设为典型，多为政府为主导，金融机构以银行为代表一般采用信贷方式参与城市建设，加之政府财力有限，融资渠道较窄，缺乏现代化的投融资手段，面对投资大、建设周期长，信用制度不健全，容易形成政府建设投融资的恶性循环。贾康，孙洁（2011）城镇化在基础设施、公共产品与服务等方面将形成巨大的资金缺口，推动城镇化的发展就必须创新融资机制，形成资金的有效供给途径，保证建设资金初始投入。

我国学者运用实证模型结合我国的数据分析了在城镇化建设中金融支持的作用。黄勇，谢朝华（2008）采用VAR模型进行实证检验，实证结果显示金融支持城镇化的直接影响是，银行贷款和城镇化发展之间存在着显著的因果关系。吴超，钟辉（2013）提出城镇化建设增长源假设，使用省级面板数据进行检验，明确回答了金融支持城镇化建设的重点在哪里。

在已有的文献中大多是研究在城镇化建设中金融能否起到促进作用、城镇化建设中金融支持的重要性以及城镇化建设中金融如何支持等方面进行了研究，但缺乏对城镇化建设的融资模式以及存在问题的研究，即没有解决钱从哪里来的问题。

三、新型城镇化建设中的资金需求

随着区域经济的发展，居民生活水平的提高必然催生城镇化的发生与发展。城镇化发展的根本驱动力是农村生产力水平的提高。城镇化的推进必然伴随着有能力吸收农村剩余劳动力的城镇经济和相关产业的发展。城镇化的过程是农村居民转化为市民的过程。资料显示，2011年我国的人口城镇化率达到了51.6%，但户籍城镇化率仅为35%左右，也就是说，近2亿的农民工仍没获得城市户籍。农民工市民化过程中的资金需求，包括农民工的子女义务教育、医疗卫生、住房保障、社会保障等方面。因此，新型城镇化建设对资金的需求除城市基础设施建设资金以外，还包括农民工市民化的资金需求。endprint

目前，学术界对新型城镇化建设的资金需求量没能达成共识，通过研究得到的主要结论有：（1）迟福林（2013）估计，在今后的10年里，如果中国城镇化率以1.2%的速度提高，到那时存量城镇人口加上新增人口将达4亿左右。如果人的城镇化成本以100，000元/人计算，那么将产生近40万亿元的资金需求。（2）张占斌等（2013）测算得出：现有存量农民工的15863万人，以2011年价格计算，为实现这些农民工市民化的资金总需求为1.8万亿元。（3）中国发展研究基金会在《中国发展报告2010》中的估算得出：到2020年，至少要有16万亿元用于城市基础设施建设投资。（4）国务院发展研究中心认为，农民工市民化成本主要应包括农民工子女义务教育、居民医疗、养老保险、民政其他社会保障费用、城市管理费用、住房保障等，综合评估得出，农民工市民化的成本为8万元/人。

无论如何测算，新型城镇化建设都需要大量数额的资金投入，所以仅依靠财政资金在短期内难以满足城镇化发展中如此巨大的资金需求。因此，为高质量地完成新型城镇化建设首要解决的是钱从哪里来的问题。如果城镇化中资金来源的问题不能得到有效地解决，不仅会出现城市贫富严重分化，产生城市病，并导致城市病蔓延，破坏小城市的发展，使整体生活质量下降，失去新型城镇化原本的内涵。

四、新型城镇化建设的融资模式及存在的问题

就我国现有的城镇化建设融资模式来看，根据资金的提供主体不同，资金来源主要包括：政府、银行、非银行金融机构以及私人部门所提供的资金（资本）。与之对应的，资金融通的工具有地方财政收入、银行贷款、发行有价证券，以及建立投融资平台等为主。下面从四个方面论述我国城镇化建设的融资渠道以及存在的问题。

（一）土地融资

我国城镇化建设中的政府提供的资金，主要来源是税收和专项费用，主要由营业税、房产税、资源税、城市维护建设税和教育费附加，以及水资源费、市政公用设施有偿使用费、土地出让金等财政性资金组成。以土地有偿使用制度为依托地方政府大力发展“土地财政”融资模式，即通过土地开发、转让或拍卖而获取资金以推进城市建设发展。这一融资模式被迅速且广泛地应用，成为当下城镇化建设最主要的融资渠道。而且，地方财政收入中“土地财政”资金占比较重（如下表）。

2008-2013年土地财政变化情况表

单位：亿元，%

数据来源：财政部网站，经作者自己整理。

土地融资在实行的过程中也暴露出来了一些问题：一是征地过程中暴力冲突、腐败现象时有发生。城市发展必然伴随着拆迁与土地征用，在巨大的利益驱使下，征地过程中滋生了官员的腐败行为，因此人民群众的利益遭受到了一定的损害，甚至引发流血冲突;二是“土地财政”模式不可持续。我国土地资源是有限的，地方政府掌握并且可买卖的土地越来越少了;此外，受到18亿亩的“耕地红线”——耕地保护政策的制约，将使传统的“土地财政”融资模式难以为继。

（二）银行贷款

银行贷款作为最传统的融资方式，是我国城镇化建设的资金最重要来源之一，主要包括政策性银行贷款和商业银行贷款。最为典型的是在基础设施建设领域，融资主体一般将项目的资产进行抵押或项目的经营权、股权、债权等进行质押以获取资金支持，而且正是因为基础设施项目的社会性，一般获得银行贷款的支持比较容易。

城镇化建设使用大量银行贷款也存在一定的风险。我国金融体系一直是由银行来唱主角，资金的分配离不开金融中介，但这并不适合以城镇化为主导的经济发展方式，原因是以短期存款为主要资金来源的银行，支持长期投资项目容易引发期限错配风险。同时，如果项目建设企业过多使用银行贷款必然会提高企业的负责率，增加资金风险。

（三）发行债券

2011年我国在四省（市）开始对地方政府自行发债进行试点，它们分别是上海市、浙江省、广东省、深圳市。随着试点工作的深入，2014年，经国务院批准上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏和青岛试点地方政府债券自发自还。中央将发债权下放到地方政府，通过发行地方政府债券进行融资，并给以相应的政策支持，此举将有利于缓解“土地财政”模式的收入冲动，有缓释财政风险的作用，有助于提高财政透明度。

但该融资方式经过了四年的探索，如今还在试点阶段。其原因是有两点：一是我国各地区经济发展水平相差较大，大部分地方政府还不满足发债条件;二是如今地方政府债券发行采取自发自还的模式，如果发行规模控制不当，到期时地方政府无力偿还债务，容易引发财政危机。因此，要实现地方政府自主发债的全面覆盖仍需时日。

（四）融资平台

尽管我国大多数地方政府不能发行债券，但地方政府通常都会设立各种投融资平台，以城市建设投资类公司、基础设施建设类公司、轨道交通建设类公司等形式向社会发行与项目相关的企业债券，以募集资金。周小川（2011）说，中国城市化实际发展只有二三十年，所以，达到发达经济体那样完全以收定收是不可能的，因此完全可以考虑借今后的钱来加速当下的发展。在国际金融危机爆发后，中央政府以允许地方搭建投融资平台作为应对危机的重要手段之一。地方政府融资平台在政府支持的条件下进行市场化运作，筹集了大量城市建设资金。

但是，从微宏观经济管理角度都会看出地方融资平台存在诸多问题：一是由于负债率高、资本金不足，所以融资平台风险高发展不可持续;二是因为资金运用不透明、责任主体不明确，所以融资平台一旦破产，这笔烂账就会算在地方政府乃至中央政府头上;三是地方政府大包大揽替代企业做决策，往往对项目经济效益产生不利影响。

五、突破我国新型城镇化建设融资困境的对策

（一）以金融体制创新推动新型城镇化建设

政府应尽快对金融体系进行全面的调整和改革，使资本市场多层次化，即在资本市场中融合债券、银行、民营资本、信托、财政等多种融资方式，创造新型金融体制，共同助力新型城镇化建设。具体措施的实施上，可以具体做到以下几点：（1）发展多层次资本市场。通过融合多种融资渠道，建立新型融资模式;（2）提高股权性资本比重。减少新增资本的投入，使用资产证券化等手段盘活存量资产;（3）引进外资，加快形成资本。在充分利用本土资源的同时，引进外资，将融资模式国际化;（4）集聚各种性质的投资如PE、VC等。endprint

（二）鼓励民间资本进入新型城镇化建设

城镇化根据其社会化的本质，在改善民生、转移剩余劳动力、拉动投资、提升内需和促进经济增长等方面都有着重要的社会意义，城镇化建设带有非营利性的目的。而金融资本的投入都是要得到回报的，追求的是盈利性而非公益。正是这种本质上的矛盾，使我国民间资本没有足够的积极性参与到城镇化建设中。

为改善民间资本投入不足的情况，可以通过部分让渡受益权的方式进行，如在经营性的基础设施领域，引进民间资本，通过公私合营完成项目建设后，由该民间组织进行后续有偿服务，政府可以进行监督，保障新型城镇化建设的有序开展，也可以将部分公共事业私有化，使其资本流入的同时，更具有市场性，如可以开放医院、保健、高等教育、体育等领域，对公共事业领域城市供水、供气、垃圾处理、污水处理等可以部分私有化，使用民间资本运营，从而建立起新的城镇建设管理模式。

（三）运用资产证券化实现农村土地流转

农村劳动力在进入城镇后享受不到与城镇人口相同的社会保障待遇，同时，在现行制度下，他们的土地所有权属于国家，只能获得使用权，无法将土地转让获得转让收益。这也就使他们在城镇化过程中遇到无法在城镇工作的机会时，选择回到农村，这也就拖延了城镇化的进程。因此，在农民只享有土地使用权的情况下，通过专业机构将分散的土地使用权进行集合打包，在金融市场上作为证券化商品出售，使农民获得现金收益，强化土地的保障作用，对城镇化建设中人力资本的保障有着推动作用，对农民来讲，也可以完善其在城镇化过程中的经济基础，弥补社会保障中的不足。

（四）加快推行市政债券

通过研究发达国家经验，为城镇建设融资，发行市政债券是市场化融资的重要手段。从长期来看，随着发展我国资本市场发展，市政债券必然随之推出，也是支持城镇化发展必须的金融手段之一。根据央行公开资料，所谓市政债券是指由地方政府或其授权的机构为满足市政运转或经营建设需要而发行的债务性融资工具（周小川，2011）。发行市政债的优势在于债券可以在资本市场上交易，金融市场可以给债券定价，评价风险，根据债券的认可度不同使城市债券有不同的价格，这就形成不同的评级，有利于防范风险并形成激励机制。2011年我国开始对地方政府自主发债试点工作，现如今试点省市已经达到了十个。在2014年新修订的《预算法》中允许地方政府在确定的限额内发行地方政府债券。关于发行债券，地方政府已经得到了法律上的支持，下一步可通过对相关法律法规的完善，让市政债券按照市场经济规则运行，为市政债券全国范围内推广与运行提供法律依据。

（五）稳定地方税源

在我国税收制度体制中，增值税和营业税是我国税收额最大的两个税种，每年总税收中约1/4是由增值税贡献的，每年总税收约1/7是由营业税贡献的。目前，增值税属于中央与地方共享税种，中央占3/4，地方占1/4，营业税则绝大部分为地方享有，营业税的取消将减少地方税源。推进营改增要解决好中央和地方财政税收的分配问题，需要推进全方位的税收体制改革。加快营改增改革步伐，中央将本应属于中央财政的增值税收入留在地方，稳定地方税源。

[参 考 文 献]

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[责任编辑：王凤娟]endprint