民办学前教育政府规制的机理、问题与出路——以河南省为例

余中根

(信阳师范学院教育科学学院，河南信阳464000)

自2005年以来，河南省民办学前教育发展迅速，民办幼儿园的数量快速增长。2005年河南省民办幼儿园的数量为2 714所，2006年为3 268所，2007年为3 392所，至2014年达到12 585所。同时，民办幼儿园在全省幼儿园和民办学校中所占比重极大(见表1)。

表1 河南省幼儿园、民办学校、民办幼儿园数量表(单位:所)

尽管河南省民办幼儿园增长速度快，但其发展仍存在不少问题，主要表现为教育资源短缺、投入不足，师资队伍不健全，体制机制不完善，城乡区域发展不平衡，入园难问题突出等。原因是多方面的，其中一个重要原因在于，政府对民办学前教育的规制存在缺失与不足。政府规制是现代市场经济不可或缺的制度安排，是学前教育发展的重要制度保障。深化对民办学前教育政府规制问题的研究，有助于寻找和解决政府在履行学前教育公共服务职能中的问题，提高政府规制水平，消除制约民办学前教育发展的障碍，对促进民办学前教育的健康发展，最大程度实现人民群众公平受教育权利，具有重要的理论和现实意义。

一、民办学前教育政府规制的机理

规制指的是具有法律地位的、相对独立的管制者，依照一定的法律法规对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为［1］4。民办学前教育机构的健康发展，离不开政府的合理规制。政府对民办学前教育的规制包括经济性规制和社会性规制。

(一)经济性规制

民办学前教育的经济性规制是指在民办学前教育领域，主要是为了防止资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对民办学前教育机构的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以限制［2］27-28。政府部门可对民办幼儿园进行准入规制、价格规制、财务规制等。例如河南省人民政府于2011年5月31日制定的《关于大力发展学前教育的意见》中指出:严格执行幼儿园准入制度和年检制度;完善管理制度，加强幼儿园准入管理;严格执行幼儿园准入制度，所有幼儿园必须获得办园许可。河南省教育厅等13部门于2012年4月5日制定的《河南省幼儿园管理暂行办法(试行)》第9条规定:实行幼儿园准入制度。民办幼儿园取得办园许可后，依法办理《民办教育办学许可证》，再到民政部门注册登记，取得民办非企业单位法人许可。未取得办园许可证和未办理登记手续，任何单位和个人不得举办幼儿园。

(二)社会性规制

二、民办学前教育政府规制存在的问题

(一)经济性规则的不足

1.准入机制不完善

民办学前教育机构的准入规制包括准入规制机构、准入程序、准入标准、准入内容等方面，主要对民办学前教育机构的举办目的、举办者、举办和出资方式、设立条件、设立程序、法律责任等方面进行规范。《民办教育促进法》及其实施条例和《幼儿园管理条例》等法律法规对民办学校、幼儿园的准入进行了相应规定。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中再次强调了幼儿园准入制度的重要性:“加强学前教育管理，规范办园行为。制定学前教育办园标准，建立幼儿园准入制度。”

然而，政府在民办学前教育的准入规制方面仍存在多方面不足。第一，准入规制机构不完善。县级教育行政部门是学前教育机构审批机关，也是民办幼儿园准入规制的主要机构［4］51。然而，在大多数县级教育行政部门，并没有设置专门的民办教育科或学前教育科，多是通过基础教育科负责管理幼儿园、小学和中学事务，且工作人员严重不足，无力对民办幼儿园进行有效规制。第二，准入程序不规范。有一些地方管理体制不完善，审批把关不严，审查环节缺失，甚至在没有到现场勘察的情况下，为一些不具备办园条件的园所办理了登记注册手续。有些民办幼儿园登记后，没有进一步改善办园条件，办园质量令人忧虑［5］27。第三，准入规定设置不合理。有一些地方的准入规定存在缺少维度，缺乏弹性，准入标准过高、指标抽象笼统，缺乏可操作性等问题，导致举办者在设立幼儿园时无所适从，无法满足幼儿、家长和教师的需要，严重影响到民办幼儿园的教育教学质量。

2.退出机制缺失

退出机制是民办学前教育政府经济性规制的重要组成部分，包括退出条件、退出方式、退出成本、退出的后续问题等。当前我国有关民办学前教育机构的退出机制很不完善，相关法律法规仅对民办学前教育机构的退出条件做了规定。例如我国《民办教育促进法》第56条规定了民办学校退出的三种情况或条件，第57条对民办学校退出后在校学生的安置问题做了原则性规定。原国家教委颁布的《幼儿园管理条例》规定了幼儿园停止办园的三种情况或条件。《民办教育促进法》第56条规定:“民办学校有下列情形之一的，应当终止:(一)根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批准的;(二)被吊销办学许可证的;(三)因资不抵债无法继续办学的。”

可以看出，无论是规制民办教育机构的《民办教育促进法》，还是规制幼儿园的《幼儿园管理条例》，均未对民办学前教育机构的退出方式、退出成本、退出的后续问题予以系统规制，这就导致实践中民办学前教育机构退出的混乱性。自《民办教育促进法》颁布后，河南省教育行政部门没有出台具体的民办学校退学退费管理办法，仅在河南省教育厅等13部门制定的《河南省幼儿园管理暂行办法(试行)》中规定了强制取缔幼儿园、停止办园和吊销办园许可证处罚等退出措施。郑州市教育局曾起草了《民办学校退学退费管理办法》，但目前仍处于征求意见阶段。这也意味着河南省有关民办学前教育机构的退出机制很不完善。

3.价格机制失灵

民办幼儿园提出价格制定或调整方案是价格规制的初始程序，事实上，在这一过程中存在着较大的偏差漏洞，导致幼儿园向物价局上报的成本可能远远超出了其应然成本，造成了幼儿学费的节节飙升。客观上，民办幼儿园比物价局更了解自身的真实成本状况以及降低成本的潜力，二者之间存在着明显的信息不对称，即使规制者努力诱导民办幼儿园按照公共利益需求确定价格标准，民办幼儿园仍然会按照自身的利益，追求利润最大化。因此，虽然定价权属于政府物价部门，但民办幼儿园在一定程度上占有了定价权［6］28。

强迫症(obsessive-compulsive disorder,OCD)是一种以反复出现的强迫思维、强迫动作或仪式行为为主要临床特点的神经症。强迫症是一种相当常见的精神疾病,Kessler等发现强迫症在严重神经症中约占50%。强迫症的病因目前仍不清楚,但越来越多的证据表明强迫症有一些具体的神经生物学基础,这其中就包括遗传学部分。

4.投资机制不畅通

政府对民办幼儿园的投入渠道不畅通，财政扶持力度不大。由于现行法律法规不明晰、民办教育机构营利与非营利性制度的缺失、政府机构担心国有资产流失等诸多原因，致使财政扶持民办幼儿园的渠道不畅通，扶持力度不大。不少地方政府对民办幼儿园的财政扶持仅限于地段生生均补贴、师资队伍建设等项目扶持、对办学优良幼儿园的奖励等间接投入。

5.财务会计规制滞后

民办学前教育收费不规范，民办幼儿园的收费管理采取市场调节价形式管理，具体收费标准采取由学校根据自身办学条件和家长承受能力，根据市场价格，确定收费标准后报价格主管部门备案并公示后收费的管理形式。当前，民办学前教育虽得到社会的广泛关注，但财政基本没有投入，民办幼儿园办学成本比公办园高，也制约了民办幼儿园的发展。

(二)社会性规制的不完善

1.安全卫生隐患突出

很多幼儿园办学条件比较简陋，而且不少无证幼儿园脱离了政府监管，幼儿的健康安全缺乏保障。民办幼儿园的安全卫生隐患主要表现在安全管理制度不齐全、校园安全设施配置不到位、幼儿饮食不卫生等三方面。虽然国家及地方在安全卫生管理方面要求一直比较严，但相关政策特别是地方性政策文件更多的是从规避行政风险的角度出发，对问题存在的深层次原因缺乏相应对策，因此执行效果并不理想。

2.质量规制失灵

质量规制涉及事前、事中、事后三个重要环节。我国重视事后规制，而事后规制的手段依赖各级政府及其下属的教育行政部门定期检查和临时抽查。然而由于机构编制、人员、费用等一系列问题，导致检查人员难以对较多的幼儿园定期检查，这是民办幼儿园质量规制的缺陷之一。同时，不良反应监测不到位［7］。

三、民办学前教育政府规制的路径选择

(一)经济性规制

1.准入机制

第一，严格执行幼儿园准入制度和年检制度。地方教育主管部门要完善管理制度，加强幼儿园准入管理，严格执行幼儿园准入制度;依据国家相关法规、政策，制定各类幼儿园办园基本标准和规范管理办法;严把安全关、设施关、师资关，确保具备开展幼儿保育和教育的基本条件。县级教育部门负责审批各类幼儿园，对幼儿园实行动态监管;建立幼儿园信息管理系统，及时向社会公布幼儿园资源信息。未获得办园许可证和未办理登记注册手续的，任何单位和个人不得举办幼儿园。完善和落实幼儿园年检制度，对年检不合格的幼儿园，要限期整改;经整改仍不合格的，取消其办园资格。对社会各类幼儿培训机构和早期教育指导机构，审批主管部门要加强监督管理。对无证幼儿园，要进行全面排查，根据不同情况分类治理，提出限期整改要求;经整改达到办园基本标准的，颁发办园许可证;整改后仍达不到办园基本标准的，要依法依规坚决予以取缔，妥善分流和安置幼儿。

第二，制定明确、科学的民办幼儿园办园标准。办园标准应包括设置与规划、建设标准、设施设备配备标准、教职工配备要求、经费保障等方面。同时，必须综合考虑民办学前教育服务的最低质量要求和消费者的最低质量——价格组合要求。在设立准入标准的过程中，适当降低对场地的面积、招生规模、注册资金等方面的要求，同时保持对人员资格、玩教具种类、教育和保育等方面的要求，在降低办园成本的同时，保证办园质量。

2.退出机制

除了加强民办幼儿园准入制度建设以外，还应当建立和完善民办幼儿园退出预警及干预机制，制定相关法律和实施细则，为民办幼儿园的退出建立良好制度环境。针对民办幼儿园布局不甚合理的现象，应当在现有的民办幼儿园中开展重新登记认证普查工作，对于社区内重复扎堆的幼儿园进行整顿清理，淘汰那些规模较小、效益较差的民办幼儿园，或者鼓励民办幼儿园之间实行兼并重组。同时，调整民办幼儿园布局，鼓励在乡镇、农村开设民办幼儿园，优化资源配置，节约社会资源。

3.价格机制

第一，开展民办幼儿园的成本监审。成本监审是物价部门对幼儿园的财务成本进行调查核算的活动，它对理顺幼儿园的成本项目、健全成本约束发挥着重要的作用。物价部门对民办幼儿园的成本监审主要表现在以下几个方面:控制幼儿园的虚假经常性成本、控制幼儿园的有关政治游说或者寻租成本、控制幼儿园的效率低下的基础建设性成本。同时要完善民办幼儿园的价格听证制度。

第二，加大政府财政投入，引导和鼓励民办幼儿园提供普惠性服务。民办幼儿园收费中的各种乱象是学前教育资源严重不足的结果，规范收费、强化管理只能是政府的治标行为，其治本之策在于加大政府投入。

4.投资机制

第一，多种渠道加大学前教育投入。各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来要有明显提高。制定优惠政策，鼓励社会力量办园和捐资助园。家庭合理分担学前教育成本。建立学前教育资助制度，资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育，发展残疾儿童学前康复教育。

第二，完善政策扶持，促进民办学前教育可持续发展。民办学前教育在很大程度上承担了政府普及学前教育的责任，政府有义务有责任对民办学前教育给予扶持，为其提供一定的财政与政策支持。可以借鉴国外的先进经验［8］:一是建立土地与教育贷款的优惠政策;二是推行教育券政策;三是建立民办学前教育发展基金;四是以奖代补政策。

5.财务会计机制

规范民办幼儿园的收费管理。完善价格备案程序，加强分类指导，严格实行幼儿园收费公示制度，接受社会监督。同时，民办幼儿园存续期间不得抽逃办学资金，挪用办学经费。审批机关、登记机关建立信息查询制度，及时向社会提供民办幼儿园设立、变更、终止、办学条件、师资状况、招生、收费项目和标准等信息。

(二)社会性规制

1.强化幼儿园安全监管

贯彻《安全生产法》，高度重视幼儿园安全保障工作，把保护幼儿生命安全和健康成长放在首位。切实加强人防、物防、技防建设，健全幼儿园各项卫生保健、安全管理制度和安全责任制。全面落实覆盖学前教育机构管理各个方面、各个工作环节的安全防范措施，明确相关部门职责，严防事故发生。相关部门要按职能分工，加大联合执法力度，加强监督指导。重视对民办学前教育机构教职工的安全培训工作，切实提高民办学前教育机构从业人员的安全意识和安全管理水平。

2.切实做好卫生保健工作

严格执行卫生部、教育部的《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》，对不符合规定的要限时整改，对拒不整改的要坚持予以取缔。要建立健全各类农村幼教场所的卫生保健制度，要定期对教职人员进行各项身体检查，对不符卫生条件的要劝其停办。

3.实行事前规制和事后规制并重策略

事后规制很重要，但更重要的是事前规制。源头规制才是民办学前教育质量规制的事前保障［9］47。重视民办幼儿园设立前的申请和审批是对源头规制的本源措施，因此强化设立前的申请和审批对民办学前教育质量规制具有重要意义。

四、结语

对民办学前教育实行政府规制，有利于促进教育资源的合理配置，实现最大限度的教育公平，促进民办学前教育的大力发展。同时，对民办学前教育实行政府规制的根本依据在于克服市场失灵的不利影响。因此，在对民办学前教育实行政府规制时，要保持合理限度，不能阻碍民办学前教育的顺利发展。

［1］王俊豪.管制经济学原理［M］.北京:高等教育出版社，2007.

［2］［日］植草益.微观规制经济学［M］.朱绍文，等，译.北京:中国发展出版社，1992.

［3］曲振涛，杨恺均.规制经济学［M］.上海:复旦大学出版社，2006.

［4］郑子莹.民办幼儿园政府规制研究［D］.重庆:西南大学，2013.

［5］熊文洲.陕西民办学前教育政府规制研究［D］.西安:陕西师范大学，2012.

［6］向桂林.城镇民办幼儿园价格规制研究［D］.重庆:西南大学，2011.

［7］常保瑞，方建东.流浪儿童的心理特点研究回顾与展望［J］.信阳师范学院学报(哲学社会科学版)，2014，34(3):9-12.

［8］杜彩萍.构建民办学前教育良好生态环境的策略探析［N］.丽水日报，2010-06-27(002).

［9］高 萍.我国药品产业政府规制研究［D］.西安:西北大学，2009.