基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制思考

■ 陈梦娇/陈美球/刘志鹏

（1．江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心，南昌 330045；2．赣州市国土资源局，江西 赣州341000）

基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制思考

■ 陈梦娇1/陈美球1/刘志鹏2

（1．江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心，南昌 330045；2．赣州市国土资源局，江西 赣州341000）

构建农村宅基地有偿退出机制是盘活我国闲置农村宅基地、提升农村集体建设用地利用效益的重要手段。借鉴城市国有土地储备制度，结合农村宅基地特征，建立基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制，需要制定统一规范、科学严谨的宅基地收储流程，建立合理的收储补偿标准，制定科学的补偿主体利益分配制度，完善相应的运行保障与监管制度。外部环境建设方面要完善相应的法律法规，科学编制区域居民点体系规划，制定“农村宅基地‘一户一宅’管理实施细则”，探索农村宅基地在一定范围内的有偿使用制度。

农村宅基地；有偿退出；储备制度；机制构建

改革开放以来，随着城镇化的快速推进、农村居住人口的减少，我国农村宅基地不仅没有同步减少，反而在不断扩大[1]。如1997年至2007年的10年间，我国农村人口减少了13%，而农村宅基地却增长了约4%，人均用地高达229m2，表现出明显的逆向发展趋势[2]。农村宅基地的低效利用已成为现阶段我国农村土地管理的一个突出问题，甚至影响到农村社会经济的整体建设：如大量“空心村”的存在，不仅造成稀缺土地资源的浪费，加剧建设用地的供需矛盾，同时严重阻碍了农村基础设施建设，制约了农村生活条件的改善。改变农村宅基地低效利用现状是当前农村土地使用制度改革的一项迫切任务[3]。众多研究表明，构建农村宅基地有偿退出机制是盘活我国闲置农村宅基地、提升农村集体建设用地利用效益的重要手段[4-6]。造成大量闲置宅基地的根本原因就是宅基地的无偿、无期限、无流转，农户可以无偿地拥有多处宅基地使用权，即使是闲置荒芜也不愿放弃，因为放弃得不到任何的补偿。各地农村宅基地使用改革中不少成功的实践探索，也都体现了有偿使用和对原使用者的补偿，如天津的“宅基地换房”模式、重庆“地票交易”模式、四川“土地银行”模式、浙江嘉兴的“两分两换”模式等都取得了较好的成效[7-10]。实施多年的城市国有土地储备制度，通过对城市闲置建设用地收购、开发和市场化供给，不仅激活了城市闲置建设用地、实现土地的增值，而且规范了建设用地的市场供给、强化了土地市场的监管，已表现出很强的生命力[11]。把城市国有土地储备制度运用于闲置农村宅基地的盘活，不失为农村土地使用制度改革的一条思路。为此，本文围绕构建基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制的目标，对其实践意义进行论证，并尝试从收储运行流程、收储补偿标准评估与利益分配、监管制度建设等具体操作环节及机制运行的外部制度保障进行阐述，以期为我国农村宅基地使用制度改革提供参考。

1 基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制构建的实践意义

(1)有利于推动“一户一宅”农村宅基地基本使用制度的落实，符合公平公正的基本原则。我国《土地管理法》对宅基地使用制度的基本规定是“一户一宅”，要求村民一户只能拥有一处宅基地，村民迁居后的原宅基地在理论上应当退回集体，但现实中农民建新不拆旧现象屡见不鲜，导致“一户多宅”普遍存在。据第二次全国农业普查对22108万户农村居民的生活条件调查资料显示，2006年末，拥有2处住宅的有1421万户，占调查农户总量的6.4%；拥有3处以上住宅的有77万户[12]。“一户一宅”政策难以落实的一个主要原因就是农户放弃原有宅基地得不到任何经济补偿。作为理性经济人，为追求个人利益最大化，农户（包括已迁移到城镇转为城镇户籍的原农户）一般是不会主动放弃已有宅基地使用权的，宁愿闲置也不愿意退还给集体[13]。通过对农户闲置宅基地进行收储，并给予相应的经济补偿，以弥补其放弃使用权的利益损失，有利于落实“一户一宅”的农村宅基地基本使用制度，同时也体现了公平公正原则。

(2)有利于农村宅基地使用权经济价值的体现，符合“赋予农民更多财产权利”的改革方向。多年以来，城市国有土地使用权的出让，让农民深深体会到了建设用地使用权的经济价值，导致即使我国法律明确规定“农村宅基地不得流转”，但农户之间“以房代地”的隐性市场仍普遍存在。否认农村宅基地使用权的经济价值是对客观规律的违背。党的十八届三中全会明确提出要“赋予农民更多财产权利”、“保障农户宅基地用益物权，探索农民增加财产性收入渠道”。构建基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制，在科学评估的基础上给予农户一定的经济补偿，不仅有助于解决农村宅基地隐性交易市场难题，同时也体现了农户宅基地的用益物权，实现了农村宅基地使用权的经济价值，增加了农民在宅基地方面的财产性收入。

(3)有利于保障社会主义新农村建设各项用地需求，推动城乡发展一体化。现阶段我国社会主义新农村建设已步入全面发展时期，水、煤、气、电等各项基础设施建设及道路、广场等公共设施建设的城乡一体化发展必然需要大量建设用地作保障。这些建设用地不可能依赖于新增建设用地，而需着眼于对现有建设用地的盘活利用。通过对农村闲置宅基地的统一收储，盘活大量闲散用地，是实现农村建设用地节约集约利用的必然要求[14]，有利于保障我国社会主义新农村建设的各项用地需求，推动城乡一体化发展。

2 基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制的构建

基于土地储备的农村宅基地有偿退出机制，就是在农户自愿的前提下，由农户向宅基地储备机构提出申请，主动退出废置、闲散及面积超标的宅基地，宅基地储备机构根据价格评估，给予退出农户一定的经济补偿后，将退出的宅基地纳入储备库进行开发、整理，使其达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的熟地后，依据城乡居民点体系规划、村镇建设规划，在优先满足村集体公益事业及基础设施用地后，向农户等农村建设用地需求者供地。

基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制虽是在借鉴城市土地储备制度的基础上构建而成，但由于城市土地与农村宅基地存在众多不同，宅基地收储机制自然不可盲目照搬城市土地储备制度。第一，土地所有权性质不同致使土地储备机构的性质不同。城市土地储备的对象是市区无主土地或市政府代征、收购地，已废置的原划拨国有土地等，其所有权性质为国家所有，土地储备机构是市、县人民政府批准成立，具有独立的法人资格，隶属国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。农村宅基地收储的对象为多余、闲散、废置及面积超标的宅基地，宅基地属于农村集体所有，因此农村宅基地储备机构可由村集体自行组建，宅基地收储工作应由村集体自主管理和实行，政府给予指导。第二，储备土地的处置方式不同。城市土地储备库中的土地由储备中心根据市场需求，通过出让、转让、招标、拍卖、挂牌等方式向一级市场公开供地，实质是土地商品化的完全市场化行为。而农村宅基地收储后的土地仍为农村集体经济组织所有，其性质仍为满足村内各项用地需求的建设用地，而非用于一级市场公开买卖的“商品”，供地主要依赖于公众参与和共同协商。

2.1 宅基地收储工作运作流程

制定统一规范、科学严谨的宅基地收储流程是收储工作步入正轨、高效运转的前提和保证。农村宅基地储备工作运作流程主要分三个阶段实行，即收储、开发和供给。首先是收储。其对象为多余、闲散、废置及面积超标的宅基地，收储范围是符合相关规划和用途管制的建设用地区。由宅基地储备机构进行面积丈量、权属核查，并根据一定的补偿标准给予农户相应的补偿。第二是开发。当储备库的宅基地达到一定规模，具备开发整理条件时，依据城乡居民点体系规划、村镇建设规划，由宅基地储备机构负责组织前期开发整理，包括地上建筑物和构筑物的拆除和土地平整等，使其达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的熟地条件，并聘请具有相关资质的规划单位进行村镇规划，统一布局，合理安排居住用地、商服用地、交通水利等基础设施用地，提升土地的经济价值。最后是供给。根据相关法律法规，确定建设用地使用对象，宅基地储备机构与用地代表共同协商拟定供地计划，适当应用经济杠杆调节用地。参见图1。

图1 基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制构建

2.2 建立合理的农村宅基地收储补偿标准

宅基地退出意味着农民将永久放弃宅基地及附着其上的各种权益，因而退出补偿标准的确定是宅基地收储工作的关键点[15]。制定一套科学合理的农村宅基地有偿退出补偿标准是宅基地收储工作能否顺利进行及其社会目标能否有效实现的重要保证。宅基地补偿标准的确定，可参照城市国有土地估价的原理与方法，依据其区域一般因素及宅基地个别因素进行综合测定，根据区域内一般因素制定出区域宅基地平均补偿标准，在区域平均补偿标准的基础上根据各宗宅基地自身具体条件进行系数修正，从而测算出各宗退出宅基地的最终补偿金额。

2.3 制定科学的宅基地有偿退出补偿主体利益分配制度

农村宅基地涉及地方政府、农村集体经济组织、原使用者、新使用者等众多利益主体[16]，必须统筹兼顾，实现多个利益主体的“共赢”，才能保证农村宅基地有偿退出机制的顺利实施。地方政府在完善规划、促进当地经济发展、完善基础设施等方面做出了巨大贡献，提升了农村宅基地的价值，因此在宅基地退出的利益分配中，当地政府这一利益主体不容忽视。但地方政府不宜与民争利，更不能将宅基地退出收益作为利润来追求；农村集体经济组织是农村宅基地所有权的产权人，在宅基地重新分配中的经济收益应得到体现，但村集体要坚持“取之于民，用之于民”，其经济收益应主要用于解决公共基础设施建设；原使用农户是宅基地实际的占有者、使用者和受益者，宅基地的退出意味着农户将彻底放弃农村宅基地的使用权，成为最直接的利益受损者，理应得到最大份额的经济利益分配；新使用农户获取了使用权，理所当然应承担相应的经济代价。

2.4 完善相应的运行保障与监管制度

基于土地收储的农村宅基地有偿退出工作是一项复杂的系统工程，客观上需要一系列的配套制度进行监管。首先，加强资金监管。宅基地储备的核心要素就是宅基地和资金，资金是宅基地储备制度构建的基础，是土地收储得以实现的保障。宅基地储备制度从前期的退出补偿、中期的整理和储备以及后期的供地运作，所涉周期长、范围广，完善的资金监管制度是整个工作健康运行的前提。第二，制定基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制运行规范。不以规矩不成方圆，相应的机制运行规范是宅基地有偿退出工作顺利开展的前提。应明确收储、开发、供地等各个环节的责任主体、运作流程，并按照申请、审核、审批、实施的程序办理。第三，健全公众参与机制，保障农户的根本利益。公众参与是维护公众利益的重要渠道，构建通畅的利益表达渠道，使不同的利益主体都能通过一个开放性、公开性、透明性的利益表达平台传递诉求[17]，是各项事业得以顺利运行的重要保障。基于土地收储的农村宅基地有偿退出是以农户自愿主动为前提，直接关系着宅基地价值的体现及农民合法财产权益的维护。因此，基于土地收储的农村宅基地有偿退出必须健全公众参与机制，通过广泛协商来确保农户的根本利益。

3 基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制运行的外部环境建设

作为一项改革思路，基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制的构建尚处于理论设计阶段，其顺利运行还需要良好的外部环境作保障。

3.1 完善相应的法律法规

完善的法律法规是构建基于土地收储的农村宅基地有偿退出长效机制的重要外部环境。当前我国还没有一部专门针对农村宅基地管理的民事法律，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策，相比于较完备的城市房地产管理，宅基地管理方面立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容陈旧粗浅。国家应尽快出台农村宅基地管理办法，完善相应的法律法规，从法律上进一步明确宅基地的所有权主体和使用权能，加强农村宅基地使用权的确权、登记、发证等规范化管理，为农村宅基地管理及退出工作提供法律保障[18]。

3.2 科学编制区域居民点体系规划

居民点体系规划是解决区域农民居住区建设发展的“战略”，是引导农民集中居住、产业集中布局的真正“龙头”，有利于实现土地规模经营，优化农村基础设施和公共设施建设，整合农业生产与生态空间布局，能够有效地从源头上防止各管各地、杂乱无章的建房方式，最大限度地避免“拆了又建、建了又拆”的过程性浪费。构建基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制，应结合当前新型农村社区建设，完成各地居民点体系规划。通过区域居民点体系规划来界定农村宅基地的收储范围，即区域居民点体系规划建设范围之内的农村宅基地允许收储。

3.3 制定“农村宅基地‘一户一宅’管理实施细则”

目前“一户一宅”实施阻力很大：农户违反这一政策要承担什么法律责任？对“一户多宅”闲置宅基地如何处理？能否收取使用费？如何收取？收取后如何取之于民、用之于民？建新后，农户是否有拆旧的义务？如不拆除政府能否强制拆除？负责实施的主体、政策依据是什么？拆除旧宅是否应当给予必要的补偿等。可见“一户一宅”政策的落实过程纷繁复杂。因此，应尽快制定“农村宅基地‘一户一宅’管理实施细则”，增强闲置农村宅基地收储的源动力。

3.4 探索农村宅基地在一定范围内的有偿使用制度

要保证基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制的顺利运行，必须做到资金平衡，其收储资金的基本保障应该是获得宅基地使用权的新农户，这就要求这些农户为此支付费用，即农村宅基地的有偿使用。对这些新农户宅基地使用权的收费是一个非常敏感的社会话题，要慎重对待，建议以盘活区域为单位，坚持“成本核算，自求平衡，封闭运行”的原则，既盘活农村闲置宅基地，又不能加重农民负担，切忌将追求经济利润作为基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制的出发点。

4 结论与讨论

构建基于土地收储的宅基地有偿退出机制，通过宅基地收储，将闲置、废弃、面积超标的宅基地化零为整，统一开发整理，不仅实现了资源的优化配置和高效利用，同时将土地从空间上不可转移的实物形态通过一定的指标折算变现，给予农户一定的经济补偿，实现了空闲宅基地的经济价值，维护农民宅基地用益物权，增加了农民的财产性收入，是农村宅基地制度改革一次较为可行的尝试。

基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制仍有众多问题值得关注。首先，该制度适用于宅基地闲置、废弃、“空心村”现象较为严重的村庄，从而保证宅基地储备库具有充裕的资源，统一规划、开发整理，形成规模效应；其次，应继续强化农村宅基地对农民基本居住权利的保障，收储的对象仅为闲置、废弃、面积超标及“一户多宅”的农村空闲建设用地，对于利用中的宅基地应拒绝收储，以保障农户有房可住的基本需求，维护农村社会稳定；第三，机制运行的关键不仅在于宅基地的有偿退出，更要求协调各相关主体的利益，加强机制运行的配套保障措施和外部环境构建；同时，本文所构建的运行机制只是从宏观层面对机制运行的各个环节进行构想和设计，在具体的实践过程中切不可“一刀切”，盲目套用，而应结合地方实际情况，具体问题具体分析，使基于土地收储的农村宅基地有偿退出机制切实可行，发挥实效。

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Thoughts on Rural Housing Land Exit Mechanism with Compensation Based on Land Purchasing and Storage

CHEN Mengjiao1, CHEN Meiqiu1, LIU Zhipeng2
(1. The Research Base on Rural Land Resources Use and Protection, Jiangxi Agricultural University, Nanchang 330045, China;2. Land and Resources Department of Ganzhou City, Ganzhou Jiangxi 341000, China)

Building rural housing land exit mechanism with compensation represents an important mean for revitalizing the idle housesite in the countryside, and increasing the use efficiency of rural collective construction land. This paper argues that the key to building rural housing land exit mechanism with compensation based on land purchasing and storage is to formulate unified, standardized, scientific and precise land purchase and storage process. Not only must we establish reasonable purchase compensation standard, set up scientific distribution system with regard to compensating the main interests, and improve the corresponding run-guarantee and supervision system, but we must develop corresponding laws and regulations, make scientific system planning of regional residential areas, work out detailed implementing rules of management of “one household, one housing land”, and explore the system of compensated use of rural housing land in a specific range.

rural housing land; exit with compensation; reserve system; mechanism construction

F301.0；F062.1

：C

：1672-6995（2015）01-0020-05

2014-06-19；

2014-08-08

国家自然科学基金资助项目（71163022）

陈梦娇（1988-），女，江西省上饶市人，江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心硕士研究生，研究方向：土地资源管理。