政府购买社会服务困境初探

曾亚

摘 要：政府购买社会服务试点在上海起步较早，本文试图以提供社会服务的养老组织“伙伴聚家”为例，提出在合作过程中社会服务组织面临的困境，具体表现为公众认可度低，资金来源单一，人员高速流失，政府扶持力度不足。针对以上，提出五条解决之---寻求多元化资源，加强自身能力建设，促成行业发展合力，保障社会工作者权益，加大财政制度支持。

关键词：社会服务；养老社会组织；政府购买

过去的数年里，政府向社会组织购买公共服务这一机制，确立和不断完善起来。借助于这种机制，政府可以将一些百姓需求日趋紧迫，政府部门心有余而力不足的领域外包给社会组织。

社会组织的使命是提供优质的公共服务，弥补政府公共空白空间。社会公共服务与每个人的生活工作等密切相关，但现实生活中个体作用又是有限的，因此，只有把大家组织起来才能产生规模效应，才能达到“整体大于部分之和”的效果。深入分析我国政府购买公共服务中社会组织的现状，探讨制约其发展的因素并在行动层面加以解决，为其发挥更大作用提供全方位的支持，就显得尤为迫切。

1 案例介绍：养老组织“伙伴聚家”

2009年，上海市开始试行社区公益项目的招投标机制与公益创投活动。市民政局计划用5000万元公益金，以招投标和创投的形式资助社区安老、济困、扶幼、助残等公益服务项目。其中，社区安老一直被列在首位。

“伙伴聚家”，是一个2009年创立的提供居家养老服务的社会组织。性质属于“民非”——民营非企业机构，具有“民间性”、“公益性”、“非营利性”等特性。

上海一直贯彻着9073养老格局——90%老人通过家庭养老解决，7%享受社区居家养老服务，3%享受机构养老服务。这“7”与“3”中，大多数或是高龄、独居，或是经济收入低，是老人中的困难群体。各个街道下属的居家养老服务中心和服务社基本承接了这“7%”，但居家养老服务中心力量有限，就会把部分老人分给或转包给社会组织来做。而这7%的老人就是“伙伴聚家”服务的对象。

从创立初始，“伙伴聚家”连续亏损了两年。2011年，浦东新区政府开放了30个居家养老服务的招投标项目，“伙伴聚家”申请到8个项目，为浦东街镇开设培训、活动、为老人提供免费康复护理服务，总金额达200多万元，由此才达到财务持平。近三年来，随着组织的规模扩大，专业能力的提升，口碑的树立，以及与街道社区物业的合作，“伙伴聚家”发展迅速。

2 案例分析： “伙伴聚家”背后的困境

（一）公众认可度低。“伙伴聚家”在成立初期，推广品牌中经受不少“正规”的质疑，更广泛人群的居家养老服务市场很难打开。在中标政府招标项目后，在“信任”的缺失上，他们采取的办法是，先找街道的民政科，出示相关证明资料，再找居委会，由居委干部领着上门服务。来自民办社会工作服务机构提供的专业服务冲击着传统社区服务部门的既有服务，但这不得不首先处理传统服务带给服务对象的非正常依赖。

（二）资金来源单一。民办社会工作服务机构资金来源单一且缺少稳定性和可持续性，生存艰难。“伙伴聚家”连亏了两年。之后，维持“伙伴聚家”的资金的大头也通常来自于公益创投和公益招投标。虽然直接向“伙伴聚家”购买服务的家庭正在逐年增加，但市场方面的收入，离期望值还太远。30元/小时的价格，才能基本保本。但是政府的采购养老服务价是17元/小时，因此市场定价也不能拉升过多。权益衡量下，先为了市场，做好口碑，再来谈收入。

（三）人员高速流失。人员高速流失已成为社会服务行业中的常态。高速流失的工作人员尤其是在本机构已有2-3年工作经验的项目“顶梁柱” 离职，是团队不稳定的集中表现，薪资待遇普遍较低，且薪资体系、社会福利体系不完善，缺少基本的保障性是人员高速流失的主要原因。现有政策的改进也将民办社会工作机构排除在外。

“伙伴聚家”在创业初期也曾一度3个月没留下过一个人。为了让机构生存下去，“伙伴聚家”争取到管理源竹日托中心的工作。这3个月，整个团队的报酬是2000元/月。工资没有保障，就难以继续保持服务质量并留住人才，甚至出现了劳动关系的矛盾和纠纷，这些使得组织发展缺少专业人才保障和可持续发展能力。

（四）政府扶持力度不足。 “伙伴聚家”申请一个项目经费为25万元，税收要缴5万元。后来经虽过争取免了这笔税收，但道路不顺。有些民办社会工作服务机构因为无法为企业提供免税发票，失去了很多获得资助及与企业合作的机会。承接政府购买项目也还同样需要纳税。

3 探寻解决之道

（一）寻求多元化资源。在社会服务工作中，应谋划“粮草先行”。民办社会服务组织应有意识地寻找多元化的合作伙伴、资金来源，包括政府部门、公益基金会、企业和个人等，实施资金来源的多元化策略。因此，民办社会工作服务机构应由单一的政府支持转向争取多方支持，增加可能性选择的机会，拓展更加主动和开放的发展空间。

（二）加强自身能力建设。社会服务组织和社会工作者在以需求为导向提供专业服务，满足服务对象基本需求的同时，还应肩负起以服务为载体普及社会工作知识的重任。让服务对象在接受服务的具体过程中认识、了解和接纳社会工作才是最有效和最持久的专业发展前提，也是社会工作的立命之本。

（三）促成行业发展合力。我国社会工作发展还处于早期发育阶段，专业力量和组织力量整体还较为薄弱。因此，就需要各个民办社会工作服务机构摒弃自身利益化的考虑，加强彼此间互访交流，并尝试建立起不同形式的经常性沟通和交流机制，抱团取暖，共同发展。

（四）保障社会工作者权益。从机构发展层面来看，民办社会工作服务机构的负责人和管理人员应依法保障一线社会工作者的合法权益，善待一线社会工作者。毕竟，作为劳动者的社会工作者相对于作为用人单位的社会工作服务机构而言，他们一直处于相对弱势的地位。

从制度建设层面来看，人力资源和社会保障部门等政府相关部门应考虑到民办社会工作机构与国家机构、事业单位的差异，在薪资体系和社会福利政策方面给予积极的政策引导，为社会工作者提供更好的发展环境。

（五）加大财政制度支持。支持公益事业和文化事业发展的现有的税收政策反而成为了发展的障碍性因素。政府财政支持力度加大，服务项目外移，无疑是社会服务组织发展的契机。

因此，财政及税务部门应根据社会发展的实际情况，进一步改革现有的非营利组织财税制度，降低对包括民办社会工作服务机构在内的非营利组织申请免税资格的门槛，减免非营利组织公益项目的税费，给社会治理创新和政府公共服务职能的有效转移打开绿色通道、提供保障条件。

参考文献

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