政府监管的制度分析＊——一个结构、行为与绩效的框架

李 伟

一、问题的提出及分析框架

政府监管是在市场经济条件下，政府为了弥补市场缺陷，实现公共利益，对微观经济主体所实施的监督与管理行为。具体而言，主要是对特定产业及其微观经济活动主体在市场准入、退出、价格以及涉及公众健康与安全、环境保护等方面进行的监管。改革开放三十多年来，我国社会主义市场经济体制初步确立并不断完善，政府与市场的关系不断地调试，市场监管机制逐步建立，特别是旨在保护公众健康与安全的监管不断强化。但是在经济社会领域，价格垄断、假冒伪劣、食品药品安全、生产安全、环境污染等问题仍然不断发生，从政府监管不力与企业家道德缺失的角度，显然不足以解释与解决监管失灵的问题，必须透过问题表象剖析深层次的原因。一是需要解释政府监管目标实现出现偏差的原因。从公共利益理论的视角看，政府监管目标是明确的，即克服市场失灵、提高资源配置效率与保障公共利益。但在政府管理实践中，目标的多样性与冲突性，往往会影响到监管目标的实现。规制俘获理论认为从某种程度上讲，监管是应各种利益集团的需要产生的，监管是利益集团俘获的结果［1］（P35）。二是在既有政府监管制度及其运行过程中，监管权力的配置、行动者的互动对政府监管绩效的影响，也是需要重点研究的问题。通过对这两个深层次问题的探究，可以从静态层面的制度结构和动态层面的监管过程来分析表现为结果的政府监管绩效。为此，本文以结构（Structure）－行为（Conduct）－绩效（Performance）（简称SCP）的分析框架来研究政府监管。

首先，制度表现为规则形式与关系结构。制度是社会组织的规则，它不仅包括政策、惯例、程序、习俗、角色，还包括信仰、符号、文化和日常生活中的知识等［2］（P22）。制度对个体与组织行为的限定与约束主要是通过一系列正式制度与非正式制度来实现的。制度在表现为规则形式的同时，还体现为在此基础上所形成的关系结构。在正式制度与非正式制度的限定与约束下，不同行动者与制度所形成的复杂关系，这些行动者在关系结构中的位置与排列组合方式的不同，决定着制度的运行方式及绩效。

其次，个体和组织行为形塑着制度。尽管制度能够限定与约束个体与组织的行为，是外在于行动者客观存在。制度主义认为，制度是有目标导向的个体行动者建构的客体［3］（P5），一方面，行动者对制度的认知，尤其是对制度的认可与支持，在很大程度上决定着制度的合法性；另一方面，不同类型的行动者通过在制度中扮演不同的角色并交互作用，从而表现制度并赋予制度以意义，进而影响制度的调整与变革。

图1 结构－行为－绩效的分析框架

最后，结构、行为与绩效关联紧密，交互影响。不同的制度结构提供了不同的激励与约束机制，制度影响着行动者的行为方式与策略。与此同时，在制度运行过程中，不同类型行动者之间的交互作用，也形塑着制度结构，并进一步对制度起着建构的作用。制度与行动者的互动，决定了制度的绩效。对制度绩效追求的直接结果是制度结构的调整与变革，这势必又为行动者提供新的激励机制［4］。

政府监管作为一种重要的制度供给，可以基于结构－行为－绩效分析框架来研究政府监管结构、监管过程中的利益主体行为及监管绩效（见图1）。

二、基于结构－行为－绩效框架的政府监管制度分析

政府与市场的关系，在很大程度上为政府监管框定了边界。综观西方经济学理论与政府改革实践，政府与市场关系的调整贯穿始终。政府与市场关系如何正确处理，首先应该明确政府职能定位。“政府万能”和“市场万能”的观点是要摒弃的，承认市场作为“一只无形的手”在资源配置中的基础性作用，但同时也必须认识到市场存在着垄断、公平与分配失灵问题。在市场失灵的领域，需要政府适度的调节与干预，即在经济领域，政府的职能在于经济调节与市场监管。具体而言，在市场监管领域，政府的职能在于三方面。一是市场秩序的供给。建立与维护统一、开放、竞争与有序的市场秩序，依法对市场主体进行监管，保护与促进公平竞争，破除垄断与不正当竞争。根据经济社会发展的需要，促成全国性市场的建立，促进各种要素的自由流动与优化配置。二是根据经济社会发展的需要，建立和完善产权市场、信息市场、技术市场与金融市场等全国性市场，促进各种要素自由流动和公平竞争。三是对生产、经营、消费等活动中涉及的公众健康与安全、环境保护、社会福利相关领域加强监管。

（一）政府监管结构影响监管绩效

政府监管结构是个复杂的体系，包括监管主体的地位、能力体系、权力配置等。作为监管主体的政府，无疑会对被监管企业、社会公众等产生影响，并且很大程度上决定着监管绩效。

1．政府监管主体的位置。位置体现了政府监管机构的重要性与独立性。重要性是指政府监管机构在政府系统中的地位，衡量重要性的标准有监管机构的权力大小、受重视程度、财政拨款、人员数量等。通过对政府监管发展历程的考察，我们发现政府监管是与经济社会发展密切相关的，因此监管机构的地位是在不断变化的。独立性体现在两个方面，一方面，政府监管机构与其他政府部门相对独立，避免政治与行政的不当与过度干预。这种独立性，可以从法律地位、人事安排、财政来源、职权行使四个方面来保障。另一方面，政府监管机构与被监管对象之间的“距离”，二者之间应该遵循利益无涉的原则，如果存在着利益牵连，则直接影响着监管效果。以我国环保部门的变化为例，自1978年以来从隶属于国家部委，经1987年改组为直属国务院的环境保护局，到1998年升级为正部级的国家环境保护总局，直到2008年改名为环境保护部［5］。环保部门的地位变迁，反映了国家对环境保护的重视，环保部门在经费支持、人员编制、机构能力建设等方面不断加强。

2．政府监管权力配置结构。监管权力可以从纵向与横向两个维度来配置，可以划分为集中监管、分散监管、混业监管与分业监管四种模式。

集中监管与分散监管主要涉及中央与地方的监管权责划分。集中监管是在中央设立统一的监管机构，以行政区域或者经济区域设立派出或者分支机构，实行垂直一体化管理。该模式的优势在于监管统一、专业、独立与高效，但未能将地方政府主体责任纳入监管体系中来，势必会影响到监管目标的实现。分散监管则是采取中央政府与地方政府分工协作、权力共享的方式，在中央与地方分别设置监管机构，中央政府负责宏观政策制定与协调，地方政府则负责监管执行。该模式有利于调动地方政府在监管中的积极性，但容易受到地方保护主义的干扰。

混业监管与分业监管则主要从监管领域是单一还是多元来区分。混业监管是设立单一的综合性监管机构来统一行使监管权［6］，也可以称为“大部门监管”，其优势在于监管权的统一行使，具体包括对监管行业或者产业的统筹规划，监管信息平台统一构建，有利于统一的监管政策的形成；在监管政策执行过程中，有利于监管统一执法，降低了被利益集团俘获的可能性。

各个国家在政府监管具体模式的选择上不尽相同。我国的政府监管模式也在不断调整中，以食品药品安全监管为例，2009年至2013年，我国相继对食品药品监管进行了三次调整。2009年与2011年，国务院分别对食品药品监管机构、质检与工商部门的管理体制进行调整，省级以下食品药品监管机构、质检与工商部门由垂直管理调整为地方分级管理，管理方式为地方政府领导、上级机构业务指导［7］。部门领导干部实现双重领导，以地方政府管理为主，工作人员编制、工作经费等由地方政府负责。

（二）政府监管过程中行动者及其行为逻辑

作为社会行动者的个人以及由个人所构成的各种社会力量，是影响社会走势的重要力量［8］（P43），而利益之间分化和分层的本质是关于人们之间的利益和资源占有的关系［9］（P16）。政府监管的行动者由监管机构、监管对象、社会公众、行业协会与媒体等构成，笔者将从价值偏好、资源禀赋和行动能力等三个维度来考察政府监管过程中的行动者。

在价值偏好方面，一方面，各类行为主体具有不同的价值目标，往往这些目标是相互冲突的，但不管在经济领域，还是在其他领域包括在政治领域，行为主体都具有利益最大化的倾向。另一方面，行为主体利益的实现过程会受到外在的正式制度与非正式制度及自身条件的制约。

在资源禀赋方面，资源是行为主体实现利益的工具与手段，具体表现为人力、财力、物力、组织、关系等，资源禀赋条件决定了不同行动者的力量差异及利益的实现。行为者按照满足自身利益的方式行使对资源的控制［10］（P28）。

在行动能力方面，资源禀赋条件在很大程度决定了行动能力的强弱，行动能力也影响着行为主体利益的实现。行动者资源禀赋与行动能力的非均衡性与非对称性特点，也形塑着行为主体之间的关系结构。

1．政府监管机构。政府无疑是监管的责任主体，具有等级层次分明、分工协调细致等特点，无论采取何种监管模式，政府监管机构都不可能是铁板一块、不可分割的。一方面，在“经济人”的驱动下，不同层级、不同区域、不同部门可能有自己的利益倾向与目标，并且这种利益在大多数情况下是不同的，甚至是相冲突的。另一方面，政府科层化带来了权威“碎片化”，交易成本过高等问题，也为相关市场主体俘获政府监管机构提供了可能。以食品认证为例，目前存在着多部门设立的安全食品、有机食品、绿色食品、无公害农产品等认证，相关食品生产企业竞相获取相关认证，通过设立食品认证，相关机构可以确保部门的监管权力。这种部门利益的驱使与权力的扩张，也为监管部门之间的信息共享与协作执法造成了障碍。

2．监管对象。企业是重要的市场主体，也是政府监管的主要对象。企业在市场中通过产品与服务的生产经营活动来获取利润。利润最大化是企业从事生产经营活动的目标，当然企业在实现利润最大化的过程中还要受到企业内外部环境的制约。在市场经济条件下，政府与企业的关系不是行政隶属关系，这也决定了在政府监管实践中，更应注重法律、经济等手段的应用，辅之以行政命令的方式。企业面对政府监管，具有能动作用。一方面，企业战略、规模、性质、管理制度、领导者态度等内部因素会影响到企业的行为。另一方面，企业还要考虑市场环境、社会责任、舆论反应、监管制度等外部因素，对政府监管采取俘获、服从与规避等策略性行为。

3．社会公众。按照传统监管俘获理论的观点，受管制企业也可能成为监管的受益者，但本文所讨论的受益者主要是作为弱势群体、分散的社会公众。社会公众群体的特性与地位，使得政府监管必须注重保障其利益。首先，社会公众是产品与服务的消费者，也是政府监管结果的终端承受者，产品与服务的质量，政府监管的绩效，直接影响到社会公众的福利。因此，政府必须加强对企业生产经营活动的监管，也必须不断提升监管能力，提高监管绩效。其次，社会公众的原子化、弱组织化等特点，使得其无法对监管企业实施有效的制约，受管制企业相对社会公众拥有丰富的资源与较强的组织能力，能更容易影响政策的制定与执行。最后，尽管社会公众能通过选举、听证会、建言献策等途径参与政策过程，但社会公众的弱组织性、分散性、受教育程度、经济条件、社会地位和权利意识等因素，影响着公众参与的效果。总之，社会公众与受管制企业的不对等性，也决定了监管过程中的关系结构。

4．行业协会。行业协会作为一种古老的组织形态，从封建社会城市经济中萌生的同行手工业者组织，发展到现代市场经济中广泛存在的行业自治组织，发挥着自我管理与自我约束的作用。首先，行业协会具有普遍私益性的特点。从行业协会的组成与组织机制来看，它是由相同行业或者相似地位的市场主体，基于自主形成的个人关系资源或自愿形成的组织化团体，它的目标是促进本团体成员的共同利益，是一种组织化的“私序”，是在长期交往博弈过程中形成的自我约束机制［11］。其次，行业协会具有有限公益性。行业协会不是完全封闭的组织，它通过发挥中介的纽带作用，将整个行业利益诉求反映给决策者，同时也配合政府公共政策的贯彻执行，从而体现出对公共利益的遵从。行业协会的普遍私益性与有限公益性特点，决定了行业协会自律功能的限度与效度。

5．媒体。媒体的组织特性，使得媒体监督作为一种重要的方式，在政府监管体系中发挥重要作用。第一，媒体对新闻价值的追求，以刨根问底式的、铺天盖地式的专题与深度报道，能够促使相关监管问题引起社会公众关注，并加速其进入政策议程中。第二，媒体是重要的信息沟通与政策参与渠道。一方面，在政策制定过程中，政府通过媒体等渠道公开征求公众意见与建议。在政策执行环节，政府需要通过媒体宣传，让社会公众知晓政策精神与内容，以利于政策的贯彻实施。另一方面，媒体是民意表达的重要渠道。作为弱组织的社会公众，可以借助媒体来反映与自身利益密切相关的问题，通过媒体的民意表达功能，相关利益诉求能够得到重视。因此，从某种程度上看，媒体特别是新兴媒体，不仅影响着监管部门政策制定的实体内容，也改变着监管机构的工作程序与方式，调整着监管机构与相关行动者的关系［12］。

（三）监管绩效促进监管结构的调整

政府监管作为一种重要的制度供给，有其初始的目标，监管制度的供给旨在解决个体理性导致集体无理性与市场失灵的问题，它具体为相关行动者提供了一系列激励与约束机制，从而保障社会公益的实现。制度的存续及其调整，取决于制度能否实现其初始目标，因此监管绩效是重要的评价依据。监管绩效首先表现为一种结果、一种状态，对结果与状态的评价，能够认识监管绩效，即监管能否实现目标，在多大程度上实现了目标。其次，对监管绩效的评价，并不仅仅是单纯地对监管问题表象的感性认知，而是通过成本－收益等多种方法对社会价值、经济价值等多元价值的综合评价。最后，对监管绩效的评价，实际上是现有监管制度及其运行过程的再审视，通过绩效评估，能够促进监管制度的调整与变革。以20世纪90年代以来我国食品安全监管体制的调整为例，90年代中期，我国初步确立了以卫生行政部门为主导的食品卫生监管体制，其他有关部门在各自职责范围内负责食品卫生管理工作。2003年在经历了非典等公共卫生事件以后，我国逐步确立分段为主、品种为辅的监管体制，进一步明确监管职能，强化地方政府在监管中的责任。2013年为解决分段监管的弊病，国务院组建了国家食品药品监督管理总局，将食品安全分段监管体制改变为对食品药品实行统一监管体制。

三、简短的结语

在政府监管的制度结构中，每个行动者在此体系中的位置是不一样的，也决定了行动者的价值偏好与目标的差异，这种差异性往往会导致矛盾与冲突。由于基于不同行动者的资源禀赋与行动能力的差别，各个行动者实现自身目标的能力是不同的，这些因素也导致了诸多监管问题。因此，在监管制度的设计与选择时，考虑的重点是该种制度结构提供了何种激励与约束机制。在这种制度结构中，首先，监管机构在政府系统中的地位应该提升，而不是被边缘化，监管机构应具有权威性与相对独立性，为发挥政府监管职能提供有力保障。监管权力作为公共权力的一个重要组成部分，具有强制性、单方性、优益性、自主性、广泛性等特点［13］（P25），监管机构也具有“理性经济人”倾向，也有权力扩张与预算最大化的倾向，因此需要加强对监管者的监督。其次，作为监管的受益者，拥有参与监管的途径，具有话语权，在监管的博弈过程中，能够作为平等主体参与协商与谈判。最后，应该进一步转变政府职能，推进政企分开、政社分开，完善行业协会自律功能与社会治理体系。

完善政府监管制度，首先，注重评估监管绩效，以此作为改善监管制度的依据。监管制度是在监管绩效评价的理论层面上，监管主体为了实现监管目标，依据相关的法律、法规与政策对市场中主体进行的一种约束与限定。监管制度不可能实现自我实施，在监管结构中，存在着监管者、被监管者、社会公众、媒体、行业协会等行动者，这些行动者在监管过程中发生着互动关系，并对监管结果产生不同程度的影响。因此从这个层面来看，监管政策能否得到遵守是可以得到评价的，而且监管绩效直接关系到监管存在的合法性问题。其次，在监管实践活动中，常常会出现监管失灵的问题。监管失灵与多种因素相关，如监管权力在纵向与横向层次上配置的不合理；利益集团与监管主体的合谋；缺乏对监管机构的有效监管，等等。通过监管绩效评估，可以对监管政策所产生的可能影响及对不同群体的利益分配情况进行分析，并且通过公众参与等形式来协调不同利益主体的目标冲突问题，从而增强监管政策的科学性。最后，现代科学技术的发展为监管绩效评估提供了工具。

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