集中不理想的现象、原因及对策

孙 铭

集中是民主集中制制度的一个重要内容和环节。党在集体决策及其实施过程中需要实行必要的集中。但在目前一些领导班子内，集中的情况还不太理想，班子集中意见或做出决策时存在决策不力、不及时，或集中形成的决策质量不佳及个人专断等问题；在日常工作及执行决策过程中，则存在班子集中度不够、执行不力、不到位等问题，也就是存在该集中的难以集中起来或集中的质量不佳，该贯彻的难以贯彻下去或贯彻不力的问题。这类问题与民主不充分、不理想一样，影响着党的领导集体的质量与战斗力。

一、集中不理想的几种现象

（一）班长集中不力。班长在领导班子贯彻民主集中制中负有重要职责。有的班长因怕承担领导风险及责任，喜欢以集体的名义进行领导和决策，班子经常泡在会议里，讨论的议题“眉毛胡子一起抓，大事小事一起议”，导致大事议不透、小事议不完，班子工作效能低下，有的工作因过于由集体讨论决定影响个人分工负责制的实施而开展不力甚或无人负责等。有的班长也因不敢承担领导风险及责任或少负风险及责任，片面强调分工负责制，自己当甩手掌柜，导致工作中出现各行其是的分散主义倾向。还有的班长做事习惯按部就班，对本应从实际情况出发，抢时间、抓机遇做出决策的事情，不敢果断拍板，而是步步讨论、层层请示，此种行为在执行民主集中制的程序上没错，发展的良机却丧失了。还有的班长决策时简单、教条地执行少数服从多数的原则，不善于对班子的集体讨论进行科学的综合概括，常常片面追求“全票效应”，导致班子集中形成的决策或意见质量不佳。更为严重的是，有的班子主要领导以“集体决策”为名而行渎职违法之实，在土地资源、生态环境等问题上以集体名义做出违法决定，事发后以“集体研究”作挡箭牌，推卸责任。这类以“集体研究”掩盖的渎职类决策，还往往与贪贿犯罪交织在一起。在一些当“一把手”时间较长领导同志身上还较明显地存在班长“不当班”的现象（上级也觉得这类人提得不够快，政治发展上有点吃亏了，就让其在“一把手”位置上多干几年），这类同志觉得自己反正职级已到顶，没有上升和发展的空间了，工作上能糊则糊，不再以雷厉风行的作风行事，其所领导的单位常年没什么新气象。

（二）班长集中过度。一些班长过于自信，觉得自己工作资历深或在“一把手”位置上时间较长，什么都经历过，业务上有老底子、工作上有老经验，了解基层、熟悉群众，比群众、下级要高明，头脑中主动征求他人意见的意识淡薄，因而在工作中与班子成员沟通商量少，喜欢个人拍板定案，有不同意见出现还不耐烦。有的处理问题认为自己是对的，就早下结论，自作主张；有的在重大问题上未进行必要的沟通，还急于要求副职或下级落实；有的甚至领导成员意见不统一就强行上会，会上不统一也强行通过，开会只是个形式，或者是意见不统一不上会也不开会，自己说了算，把集体决策的原则扔一边，搞孤家寡人式的独断。还有的对会上做出的决议，会后想执行就执行，不想执行就不执行，集体的决策对其几乎没有约束力。在对待副职问题上，这类班长自以为握有重权，总喜欢取强势的态度，将副职当佣人，不能平等对待，揽权或包揽事务过多，不注意发挥好副职的作用，其认同的逻辑是：副职、委员“支持”自己就是“懂道理”、“成熟”；“不支持”就是“不懂道理”、“不成熟”，把个人服从组织异化成班子成员服从“一把手”。

（三）副职或班子成员闹“独立”、当“懒汉”。有的副职或班子成员工作上主动配合不是很好，难团结、难沟通、难协调。班子内各自为政，“拳头握不紧，每个指头都挺硬”，个人分工的工作别人不能过问，把分工当成“独管”，个人当成“组织”，“各人手中一把号，各吹各的调”，都说自己工作最重要，导致工作中出现分散主义倾向。还有的副职或班子成员“家乡观念”重，遇事跳不出自己的一亩三分地，总喜欢带着自己过去工作线块上的利益或背景来参加党委（或领导集体）会，好像是原单位在领导班子的常驻代表。还有的副职不习惯当副职，一直找不到在自身副职岗位上应有的工作感觉。还有一些副职或班子成员有懒惰思想、不肯挑担子，在工作中分工不负责，一切依赖主要领导，当思想懒汉，不问事、只举手，一遇急、难、险事，就急于溜边走，或急于脱手给“一把手”。有的工作能力弱，遇事没主见，正职说啥就说啥，叫咋办就咋办，不肯动脑筋，不肯承担领导责任。上述现象或行为自然影响班子的集中力或战斗力。

（四）上级不能给下级主要领导以应有的支持。这是一些正职的一大苦恼。有的上级由于怀有私心或怕得罪人，在工作中不能给下级主要领导以应有的支持，反而对下级班子中的某个副职很力挺，导致下级主要领导在讨论决策及实施决策时感到集中的底气不足。类似的情况还有，一些单位的副职在工作中不与“一把手”通气，自作主张，“一把手”请示上级对此情况该怎么办，上级却不表态支持谁、反对谁，这个班子就容易出现分散主义倾向。有的班子甚至还会出现副职“挟天子以令诸侯”的局面，因为他后台硬，使“一把手”对班子和全局失去了控制。

二、集中不理想的原因

（一）班长缺乏集中的理论与实践素养。一是一些班长认为，民主集中制的集中就是要集中正确的意见，因而在班子讨论、决策时凭个人的好恶或感觉来评判、裁定意见的是非对错，并进行取舍，而不是按民主集中制少数服从多数的决策原则和方法来做决策［1］（P30）。事实上，他所认为正确的意见未必是正确的，这容易导致个人专断或集中过度。二是在认识上简单地把“正确意见”与班子的多数联系在一起，对书记与委员的平等关系作片面理解，对自身在集体决策过程中应起的作用——引导班子成员进行充分的民主讨论、探寻事物发展的内在规律、寻求科学结论——缺乏正确的认识，因而在班子集中时不能对讨论中出现的各种意见做实事求是的分析，而是简单、机械、教条地执行少数服从多数的原则，致使决策的质量不佳。三是一些班长心中顾虑过多。例如，有的担心如果不采纳别人的意见，别人会说他不尊重其他领导成员、民主作风差，因而在讨论决策时喜欢追求“全票效应”或“多数效应”，求同怕异，这往往会导致集中不力或集中的质量不理想；还有的担心，如果严格走决策的民主程度，别人会说他不果断、不敢拍板、不敢负责，怀疑他的领导能力，遇事就往往会不问情由地“果断”拍板、“果断”行事，以显示个人的能耐，这往往会导致集中过度。四是一些班长集中的能力或本领较弱，不善于把握“集中”的火候，不是“超前”，就是“滞后”。例如，有的因缺乏领导工作及业务方面的经验，情况不熟，业务不精，心里没数，就不敢力排众议，大胆集中，导致集中“滞后”。还有的因政治上欠成熟、主观偏激，遇事好过早发表个人意见，这就容易导致集中“超前”。五是一些班长私心较重，一心想让事情按自己的意见办，讨论时就竭力以个人的意见引导班子决策而不喜欢别人提出不同意见，甚至予以打压，这必然导致个人专断。还有的也由于私心重，有利的事就个人负责，没利的事就集体领导，这也会造成集中过度或集中不力。

（二）副职、班子成员个人素质欠佳。一是有的副职或班子成员喜欢以“自我”为中心，以个人的意见为是非标准，有的甚至性格孤傲、领袖欲强，成为事实上的“顶牛副职”、“犟牛委员”，“书记旁边几条牛，一条也不跟书记走”，这自然容易导致班子出现分散主义倾向或议事决策困难。二是有的副职或班子成员事业心不强，工作只想轻松点，不想多干事，正职为迁就照顾他，就只能多承担些其分管的部分工作，这又往往会导致正职集中过多的权力。三是有的副职或班子成员工作能力弱，缺乏应有的魄力，对解决问题信心不足，甚至不敢、也不愿独立解决问题，处理问题时往往依赖于正职，严重的还十分惧怕正职，不敢越雷池半步；还有的工作懒惰，只满足于应付交差，其分管的工作暮气沉沉，这样的工作状态、精神状态自然影响班子工作的整体推进及班子的合力。四是有的副职或班子成员不注意尊重正职的权威，行事往往出格。有的越级向正职的上司或多个上司请示，即多头请示，以“尚方宝剑”迫使正职就范；还有的在工作上先斩后奏，把本不该由他定的事定了，然后汇报，让正职拿他没办法；还有的斩也不奏，封锁消息，自己说了算，这些行为自然会影响班子的集中度。

（三）上级调整领导班子不当。上级如何搭建班子，也影响班子民主与集中的质量。例如，有的上级搭班子时，把副职、委员配得比较弱，班长又配得比较强，“一把手”的能力、阅历与副职差距过大，这在客观上容易导致“一把手”集中过度或家长作风。还有的上级把副职、委员又配得比较强（老资格的当二、三把手），而班长配得比较嫩，班长总揽全局、把定事物方向的能力较弱，在班子讨论问题“公说公有理、婆说婆有理”的情况下，对副职或班子成员的意见过于尊重和考虑，往往会优柔寡断、拿不定主张，起不到主心骨作用，导致班子出现集中不力或分散主义倾向。还有的上级看到某个单位的“一把手”比较强硬，就采取“掺沙子”的办法，调个老资格的去当“二把手”，使得“一把手”对“二把手”不得不多一份尊重、少一份集中，对其身上的毛病看到也装没看到，该提醒的也不提醒，班子的集中度自然会下降。还有的班子，老的退下后，配的都是中、青年，大家资历都差不多，互相顾面子，不提反对意见，商量气氛太浓，也使班子实现必要的集中面临一定的现实困难。还有的上级，对下级班子中一些强悍的副职不敢做及时地调整，也会造成班子的集中不力。

（四）班子内潜存着一种权力等级机制。在我们党的各级领导班子内，事实上潜在地存在或实行着一种权力等级机制。这种机制看不见、摸不着，但影响着领导班子成员间的平等，影响着真正集体领导的实现。按民主集中制理论，班子成员应是互相平等的，但目前各级领导班子实际上是按资历深浅、工作主次、性格强弱、年龄长幼等因素配备起来的，“一把手”要强，“二把手”要贤惠，“三把手”要善解人意，委员要有大局观念，即各级领导班子是由一些地位不等、权力不等、身量不等的人组成的，其成员事实上处在不同的权力层次上，多数人很难充分表达自己的意见、平等地行使自己应有的权力（当然，这种不平等的状况或程度因人而异）。由于班子成员间难以有真正的平等，就难以有平等基础上真正的民主，也就难以有真正意义上的集体领导。久而久之，这种所谓集体领导实际上成了一种虚假的领导集体，出现个人专断现象就是情理之中的事了。

（五）现行干部体制存在缺陷。这些缺陷是：群众决定不了领导者的命运，下级决定不了上级的命运，而同级领导成员又决定不了同级主要领导者的命运。也就是说，班子“一把手”的任免由上级掌握，同级党委（或领导集体）成员无法决定其去留，并且副职及班子成员的工作表现还往往要由“一把手”向上反映。这种干部体制给一些人专权弄势提供了便利和可能，使真正意义上的集体领导几乎难以存在。体制的“优势”与“便利”使一些正职变得自以为是、唯我独尊，因为他内心清楚，其他领导成员奈何不了他的地位，体制在庇护他！集中过度的现象自然就难以避免。

（六）其他客观原因。实现较理想的集中在具体操作过程中有时也不易掌握。例如，党委或领导集体的讨论什么时候可以停止民主来进行集中？即民主应发扬到什么程度？不太好掌握；集中又应实行到什么程度？也不太好把握，要靠经验和感觉，必须具体问题具体分析与处理。还有，现实中大多数正职承受的工作责任及压力过大，面临单位内外错综复杂的局面，这往往会使其处于一种紧张、亢奋的心理状态，非常希望副职或班子成员能主动团结在自己周围，与自己同心合力、步调一致地开展工作，以尽快干出政绩，因而在工作中难免会产生急躁情绪和主观武断行为，有时甚或会冒犯一下副职。对此，我们不能过分苛求。而且从一定意义上来说，做主要领导的，就应当让别人按自己的意见办，不然当什么主要领导？这些都是实现较理想的集中面临的现实问题。

三、提高集中质量的对策

（一）提高领导干部集中的理论素养。这方面最主要的是要强化这样一种认识：集中多数人的意见是民主集中制的决策原则和方法。一些班长之所以犯个人专断的毛病，一个原因就在于，他们认为集中就是要集中正确的意见，并将其作为民主集中制的决策原则和方法来看待。其实，集中正确的意见，这个观点本身并没有什么问题，但把它作为民主集中制的决策原则和方法就有问题了。任何未经实践检验的意见或观点是不能确定其是否正确的，如果集中正确意见成了党的决策原则和方法，那党内就得有能确认意见或观点是非对错的先知先觉的人，而这样的人是不存在的。因此，所谓集中正确意见，很大程度上仅仅说的是一种决策的愿望与目的，事实上有时难以实现。集中多数人的意见，才是民主集中制的决策原则和方法，这是民主集中制的核心内容之一，也是实行集体领导的重要标志。之所以将其作为民主集中制的决策原则和方法，是因为多数人的意见或认识一般要比少数人的要正确和全面些，这个决策原则和方法也是可行的。因此，这两句话所表达的是两个完全不同范畴、不同层次的问题，前者是一种决策的愿望与目的，后者则是决策的原则和方法。当然，民主集中制的集中，也不是简单地集中多数人的意见，更不是集中每个人的意见，而是要在充分发扬民主的基础上来集中多数人认为是比较正确的意见［2］（P151）。具体来说，要对在讨论过程中不可避免产生的各种不同的意见，尽可能分析其正确与不正确、适时与不适时、可行与不可行。不能因为集中多数人的意见是民主集中制的决策原则和方法，就忽视了集中正确意见的目的和目标，只讲少数服从多数而不讲集中正确的意见，那个少数服从多数就只能是一个形式，没有多大实际意义，甚至有害。总之，党委或领导班子的集中，要尽可能把“集中正确意见”的愿望与坚持“少数服从多数”的决策原则和方法有机结合好。

（二）提高领导干部集中的本领。班子主要领导者在集中方面的实践历练如何，是否具备或掌握了较高的集中本领，与能否实现较理想的集中关系极大。因此，一班之长除了要把集中当作自己的一项重要职责与使命外，在平时还应注重修炼这方面的领导艺术和本领，增强相关的实践历练。首先，提高主持会议的本领。当大家的意见基本一致时，能善于从中汲取精华、博采众长，加以精当的综合；当大家的意见出现分歧时，能善于及时疏导，求得一致；当大家的意见不够系统时，能善于启发引导，加以完善。在这个过程中，能坚持民主作风，让人讲话、讲真话，使与会者有足够的时间充分探讨，平等发表观点，畅所欲言，特别能容忍“唱反调”者，鼓励他们把话讲完。做到这点，主要领导者要能自觉克服唯我独尊的心理，更要防止有意无意地暗示大家服从自己的意见。其次，党委会的集中有时也可不一定由书记来做。当然，书记作为党委会的主持者，他要确定议题、主持会议、引导讨论，还要按照议事规则来确定讨论的问题应如何集中等。书记对党委会形成正确的集中，无疑起着相当重要的作用。但现实情况是，有的书记在这个问题上善于集中，在那个问题上又不善于集中，例如，有的擅长农业，有的擅长工业等。所以，党委会的集中，不一定要由书记来做，不是最后必须统一到书记的意见上来，可由班子内最善于对这类问题作集中的人来做。当然，最后要能得到领导集体的认可。再次，注重搞好个别酝酿。个别酝酿是党委会实现理想集中的一个重要前提，有利于提高党委会决策的效率及质量，避免会议出现久议不决的僵局。一定意义上说，民主集中制的集中，是“集中在会上，功夫在会前”。搞好个别酝酿，很重要的一点，要能使与会者有足够的时间听取情况介绍，了解事情的来龙去脉等，以便使发表的意见更充分、更准确。如果搞突然袭击式的酝酿，所谈意见的准确性、科学性就会大打折扣。还应避免只与意见可能趋同或相近的委员酝酿，而不与意见可能相左的委员酝酿。个别酝酿应把握的原则是：在大事上求同，小事上存异；该精确的精确，该模糊的模糊；只定原则，不定细则；只拿预案，不拿定案，真正做到既有原则性，又有灵活性。最后，集体表决时严格注重细节。即注重表决方式细节上的科学性，因为细节往往决定成败。而在目前，党内进行表决时往往不太注重细节，多采用口头或举手的表决方式，采用无记名投票方式却很少，口头或举手方式自然不利于表决人意愿的充分表达。如果将表决方式的细节作严格规定，特别在任用干部问题上规定必须实行无记名投票，这样个人的意愿就能相对充分地表达了。科学地规范细节是保证少数服从多数或集中的真实性的最基本手段或条件。

（三）尽可能破除班子内潜存的权力等级机制。一是增强班子成员的民主平等意识。班子成员不能处在一个平等的权利层次上，理想的、高质量的集中自然难以出现，强行的甚至粗暴的集中就难以避免。因此，必须使班子成员特别是班长从内心深刻认识班子成员之间是平等的关系，是少数服从多数的关系，大家只有“分工”不同，而没有“辈分”的区别，书记、委员都只有一票的权利，党内特别是各级领导班子内绝不允许有任何凌驾于组织之上的特殊人物。二是班子决策严格实行集体表决。按民主集中制原则实行集体领导，就必须实行集体开会、集体讨论、集体表决，尤其应把实行集体表决作为实行集体领导的关键性程序和标志来看待。在集体表决时人人都只持有平等的一票，绝不允许出现主要领导的一票是大票，其余人的票是小票的情况，那种“大书记、小委员”、“班长”是“家长”、书记的一票是“拍板票”的现象是要避免的。三是在年度中增加班子成员对主要领导者民主作风测评的频次。目前实行由同级党委（或领导集体）成员来直接决定“一把手”去留的条件还不成熟，这是集体领导中个人专断行为频频发生的一个主要原因，但如果在年度中增加班子成员对主要领导者民主作风测评的频次，可以对主要领导者注意自己的民主素养、个人形象施加相当的压力。

（四）提高副职的素养、合理配备领导班子。对于副职及班子成员来说，也要从内心真正懂得集中对于提高党的战斗力的重要性及必要性。要充分认识到，只有实行科学的集中才有可能把多数人认为正确的意见集中起来，并且也只有实行强有力的集中，即在组织内部强化纪律统一、行动统一、强调执行和落实，才能把集体集中形成的决策贯彻下去而收到实际效果。因此，副职在参与集体领导过程中，也应自觉把集中作为自己的一项重要职责与使命，摆出应有的姿态，体现出应有的作为，为提高集体领导的集中质量尽一己之职。这方面应注意克服盲目服从和随意从众心理，善于开动脑筋思考问题，而不是班长说好就说好，大家说行就说行；能够注重建言献策的质量，敢于发表经过深思熟虑的不同意见，并善于坚持和阐明自己认为是正确的意见，而不要怕别人说你固执己见；能放宽心胸，经得起委屈和挫折，在自己的意见没有被吸收的情况下能尊重集体的决定，自觉讲服从、顾大局，在分管工作中心悦诚服地执行集体的决定；也要注意体谅正职的苦衷与难处，尽可能与正职同心同德、步调一致。上级合理地配备领导班子，对提高班子集中的质量也起着不可或缺的作用，应在考虑多种因素的基础上来配备班子或决定干部的取舍。在对正职的配备上，个人私心较重、为官目的不正确、民主素养较差，个性过强、怕担风险的以及个性、能力又较弱、做事过于按部就班、年龄又较大之类的，就不适宜安排。在对副职的配备上个性过强、大局观念弱、难以与人协作共事以及事业心不强、工作懒散、能力较弱之类的就不适宜安排。

［1］中国共产党章程［M］．北京：人民出版社，2012．

［2］刘宗洪．执政党建设的新视野［M］．上海：三联书店，2007．