流动人口合作治理的发展机理与框架设计＊

陈菊红

合作治理是从社会管理走向社会治理的一种新的治理理念和模式。合作治理强调任何单一的线性治理都不可能包揽所有社会事务，也难以应对各种社会风险，主张通过公私合作，构建多元主体的合作互动关系来提供公共产品和服务［1］。长期以来，流动人口的管理和服务问题一直是我国社会管理面临的一个棘手难题，随着社会力量的兴起以及合作治理理念的提出与实践，北京、浙江等地进行了以合作治理解决流动人口问题的宝贵探索。在这些探索中，除了政府治理外，社会组织、社区、企事业单位、流动人口自身等主体都积极参与流动人口的管理和服务，为新时期流动人口治理的创新提供了新的视角。

一、流动人口合作治理及其意义

（一）流动人口合作治理概况

流动人口的合作治理与单一的政府管理相对，是包括政府在内的多元主体基于资源互补优势，多向度共同参与流动人口管理和服务的过程。当前我国流动人口的合作治理按其组织力量的不同可分为两类。一是政府主导型。一些地方政府逐渐认识到社会力量在流动人口管理服务中的积极作用，主动引导并吸纳其他主体共同参与流动人口的治理工作。如“杭州市流动人口服务管理协会”就是这样一个非营利性组织，它隶属于杭州市流动人口服务管理委员会（市政府领导），主要指导、协调与流动人口有关的各社会团体，共同参与流动人口的管理服务。又如义乌市专门建立“义乌市职工法律维权中心”，与义乌市法律援助中心、律师事务所合作，并将外来帮会、老乡会吸纳到工会中来，为流动人口提供社会化的维权服务。此外，北京市石景山区的“新居民互助服务站”、宁波慈溪的“和谐促进会”等，都是当地政府引导社会力量和流动人口共同参与的互助服务管理模式。二是社会自治型。这类合作治理主要由社会组织或流动人口自身发起，整合社会资源开展流动人口的管理服务。如杭州市的“草根之家”、北京市的“工友之家”、“同心希望家园”、“打工妹之家”等机构，都是由流动人口或社会公益人士组织成立。他们虽然属于社会自发的力量，不具官方背景，却能为政府、企业、媒体、志愿者等共同参与流动人口治理构建起一个支持网络，在满足流动人口的需求、促进流动人口的城市融入中发挥重要的作用。

（二）流动人口合作治理的意义

流动人口合作治理体现了国家力量向社会的回归，对于流动人口管理的创新、流动人口群体需求的满足以及社会的和谐发展都有着十分显著的意义。

首先，合作治理是创新流动人口管理的重要路径。现代社会是一个合作共治的社会，美国社会学家丹尼尔·贝尔指出，不同社会发展阶段的任务和目标不同，前工业社会和工业社会的任务主要是对付自然和制作的世界，而后工业社会则是服务——对人、技术和职业的服务，合作和互惠成为处理人际关系的原则［2］。由此可见，合作治理已成为新社会秩序的内在要求，“自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值”［3］（P21）。近年来，我国提出创新社会管理体制，加快形成“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障”的社会管理体系，是我国政府应对转型期挑战的理性选择。流动人口合作治理关键在于国家与社会的配合，只有既强调政府的作用，又重视发挥“社会协同、公众参与”的功能，才能调动社会力量参与的主动性和积极性，从而化解流动人口管理难题。

其次，合作治理是解决流动人口服务资源不足的重要方法。流动人口合作治理需要政府将一部分管理服务流动人口的职能外移给其他社会主体，这有助于解决流动人口聚居区经费等资源配备严重不足的问题。由于受国家财政预算的制约，目前城市的公共资源主要是以户籍人口来配备的，流动人口并未计算在内，这就导致那些流动人口较为集中的地区，人均可享受到的公共资源十分有限，尤其是流动人口与户籍人口“倒挂”的流动人口聚居区，公共资源更为短缺，而外部社会资源的融入则能有效缓解甚至解决这个困难。实践表明，一些地区实施“以外治外”、“以外管外”，政府大力购买社会组织对流动人口的服务，在节约政府行政成本、提高流动人口服务质量方面都收到了良好的效果。

再次，合作治理是满足流动人口需求的重要途径。计划经济体制下政府全能管理的弊端使人们认识到，事无巨细的包办效率低下，也无法满足流动人口多样化的需求。同时，流动人口与政府之间地位的不平等，也使流动人口在需要寻求帮助时，往往最先求助的是老乡或亲朋好友，而不是政府部门。但在合作治理中，社会组织和流动人口自身都能参与流动人口的管理和服务，相对于政府部门，他们与服务对象更近，更加了解流动人口群体的需求差异，因而能为流动人口提供更加切合需求的服务。

最后，合作治理是促进社会和谐的重要手段。在传统的流动人口管理模式中，只有户籍人口才有权利参与管理和自治，流动人口是被管理的对象。而在合作治理模式中，政府以及基层组织动员吸纳流动人口参与社区管理，甚至一部分流动人口成立自组织，进行自我管理和自我服务，这样有利于促进流动人口和户籍人口的平等，在一定程度上增进两个群体的联系和沟通。此外，多元主体合作，调动社会上一切可以动员的力量服务于流动人口，有助于及时发现并化解各种矛盾纠纷，预防流动人口违法犯罪行为的发生，维护社会的和谐稳定。

二、流动人口合作治理的发展机理

流动人口合作治理的发生发展有其内在的必然性。传统流动人口管理模式存在不足，亟须进行改革和创新，与此同时，流动人口自身特点发生了变化，推动着流动人口自我管理的发展，包括流动人口自组织在内的社会力量逐渐强大，并与政府之间的合作日益加强，为流动人口问题的合作治理创造了良好的环境。

（一）传统流动人口管理模式面临挑战

近年来，随着服务型政府职能的确立，流动人口问题获得了越来越多的制度和政策关注，流动人口的生活状况也有了明显的改善，但面对这个需求日益多样且人数仍在持续扩大的群体，传统的流动人口管理模式面临严峻的挑战。

首先，重防范控制，轻服务管理的现象仍然存在。传统管理更多看到流动人口给城市资源和环境带来的压力，忽视流动人口的贡献和流动人口问题的长期性，也看不到城市本身应该承担的责任，一味采取管控、挤压的办法对待流动人口，缺乏主动服务意识。此外，传统管理还容易把流动人口自组织看成城市社会稳定的威胁，不能客观全面地认识流动人口自组织在流动人口管理服务中的作用，害怕他们成为与公权力相抗衡的因素，因而对于这类组织一味打压，与“小政府、大社会”的结构转型目标和社会管理创新的要求背道而驰。对流动人口及其自组织的管制和不信任，不仅容易使流动人口的权益被侵犯，还会带来管理成本大、管理实效低和流动人口回应度低等一系列问题。

其次，管理主体单一，社会力量参与不够。在传统流动人口管理体制中，主要是政府“单打一”，社会组织、企业和流动人口等没有充分参与进来，尽管有关部门采取多种办法来加强管理，如办理暂住证、“以房管人”、“以业管人”等，仍然难以达到理想的目标，流动人口“半城市化”的融入问题仍然比较突出。实际上，当前社会组织和流动人口自身的参与意识正在逐渐增强，尤其是在流动人口聚居区，非正式组织和传统魅力型权威普遍存在，仅靠正式的组织和规则来管理显得势单力薄。相反，如果能调动社会组织和流动人口参与管理的积极性，集合社会的力量来为流动人口服务，则能收到事半功倍的效果。

最后，流动人口的组织化程度不高。工会是当前我国体制内组织化的主渠道，但由于工会的官方背景，以及流动人口的流动性，工会对流动人口权益的维护有限，导致工会对流动人口的吸引力不强，流动人口在体制内的组织化程度不高。然而，“拿起一个瓷瓶远比捧起一堆碎瓷片来得容易。边缘群体和市民一样需要公共物品，在主流社会的公共空间尚无法吸纳他们的情况下，应当帮助他们在法制的基础上建立自己的公共生活，否则，黑社会这类组织便添补这个空缺。”［4］（P68）综上所述，变革传统的流动人口管理模式，动员社会力量的参与，提高流动人口的组织化程度，促进正常对话渠道和互动规则的形成，已成为完善流动人口管理服务的内在要求。

（二）流动人口的新特征推动自我管理发展

虽然受制于城乡二元结构，流动人口难以享受到与城市市民同等的各项权益，但流动人口并不是完全被动等待的群体。在早期流动中，地缘、血缘和业缘关系是他们流动的最显著特征，在此基础上，流动人口组成了许多非正式组织（最常见的如“老乡会”），为彼此在城市的生活提供支持和帮助，构成了流动人口自我管理的最初形态。进入新世纪以来，流动人口群体逐渐出现了一些新特征，流动人口的主体能动意识进一步增强，直接推动了流动人口自我管理的发展，使之成为流动人口管理服务的一支重要力量。

第一，青年流动人口成为主体，并且涌现出一批流动精英。据国家卫计委的数据，流动人口的平均年龄只有28岁，80后的比例占了将近一半［5］（P4）。相比老一代流动人口，青年流动人口受教育程度更高，主体意识和权利意识更强，进行自我管理和自我服务的动力更足。尤其是流动人口中出现了一批流动精英，他们的主体意识和对本群体的认同意识都很强，愿意长期替流动人口发声，为流动人口服务，他们是流动人口自我管理的重要推动力量。

第二，流动人口群体从“流动”向“不流动”转变，组织化需求迫切。流动虽是流动人口群体的常态，但是，随着大量流动人口在城市生活逐渐安稳，再加上青年流动人口长期定居城市的愿望强烈，流动人口群体正在从“流动”向“不流动”的趋势转变［6］。这种转变为流动人口组织起来进行自我管理准备了条件，同时也表明政府需要做出适当的社会政策安排，防止流动人口的“原子化”倾向，鼓励社区或流动人口自组织发挥服务功能，帮助流动人口稳定生活。

第三，流动人口家庭式流动有利于群体内部的整合。国家卫计委的数据表明，流动人口中有近70%的人是举家流动，这使他们在流动子女教育、老人照顾等方面的共同需求强烈，而共同的利益需求则为他们在群体内部形成更紧密的联系奠定了基础。此外，相当大部分流动人口在城郊接合部集中居住，同样也有利于流动人口内部共同体的形成。

得益于以上因素的综合影响，近年来流动人口自组织的数量和服务范围不断扩大，这些组织为流动人口提供法律援助、职业培训、精神文化服务、流动儿童教育等多方面的服务，对于满足流动人口的多元需求发挥着巨大的作用。

（三）社会力量兴起且与政府的合作加强

在传统管理体制下，政府权力无所不及，社会自主力量被严重抑制，政府通过行政手段和指令性计划直接进行经济和社会管理，全面扮演决策者、执行者和监督者的角色，其对社会公众的服务职能被弱化。随着市场经济体制改革的深入，我国政府的机构改革和职能转型不断推进，释放出大量的资源和自由空间，社会的自主和自治力量逐渐兴起［7］（P8）。尤其受20世纪80年代“全球性结社革命”的影响，我国的社会组织有了很大的发展，除官办性质的社会组织外，民间的自治性组织也大量涌现。在这个过程中，政府逐渐改变了过去包办一切的做法，开始将一部分流动人口事务移交给社会组织去办；一些获得独立的经济组织承担起一定的社会责任，将部分资源投入到服务流动人口的公益活动中；越来越多的志愿者纷纷参与面向流动人口的志愿服务；包括流动人口自组织在内的社会组织也由此获得了生存的空间，逐渐成为流动人口管理服务的重要供给者。

社会力量的兴起为流动人口的合作治理准备了组织和资源条件，而社会力量与政府间的信任与合作的加强，则构成了流动人口合作治理的重要基础，这种合作集中体现在社会力量的主体即社会组织上。一方面，政府对社会组织的信任增强。政府不仅将培育社会组织的目标纳入“十二五”规划，还大力购买社会组织的服务，促进社会组织的能力建设。如2012年中央财政就投入了2亿元专门用来购买社会组织的服务［8］，地方政府也出台了一系列鼓励、支持社会组织的政策文件。一批流动人口自组织不仅从中获得了政府的物资和资金资助，还获得了政府授予的多项荣誉。如“草根之家”在杭州市总工会的支持下被授予“新杭州人志愿者服务站”的称号；“工友之家”获得北京市社会建设专项基金的资助，还获得朝阳区文化馆的设备捐赠等。另一方面，社会组织也对政府的信任给予了积极回应。一大批社会组织在公益慈善、社区服务、经济科技等领域承接了政府转移出来的许多职能，在流动人口的管理服务中，社会组织的参与行动也十分突出，像“草根之家”、“工友之家”、“同心希望家园”、“打工妹之家”等组织，利用自身优势积聚各种社会资源，面向流动人口群体开展了多项切合流动人口需求的活动，弥补政府服务的不足，促进流动人口问题的合作治理。

三、流动人口合作治理的框架思路

行政力量、自治力量和社会力量的协同共治，已成为现代城市治理的发展趋势。在流动人口合作治理模式中，多元主体以信任为基础进行整合，互动互补，构建起一个以政府为主导、社区为平台、流动人口为主体、社会力量协同参与的框架。其中，明确不同主体的角色和功能定位，是实现有效治理的关键。

以政府为主导。政府是公共事务管理的责任主体，也是公共资源的主要供应者，流动人口的服务管理是政府所应承担的重要职能。由于“我国国家与社会的分离是一个政府行政主导的过程，国家对社会的渗透力仍然比较强”，政府掌握着社会组织的法律和行政合法性，在很大程度影响着社会组织攫取资源的能力，因此，“强国家不仅存在于过去，也存在于当前的中国”［9］，在流动人口合作治理的框架体系中，政府应是主导性的力量，需要审时度势，创新流动人口管理体制，综合协调各部门的工作，出台配套政策，为合作治理的开展提供稳定的政策支持和制度保障。

以社区为平台。社区是流动人口融入城市的主要载体，虽然有部分流动人口的居住地位于城乡接合部，属于村组管理，没有建立社区机构，但其性质和社区相似，同样是构建流动人口情感和生活认同的基本单元，可将之与社区管理视为同一类型。社区是流动人口顺利完成身份和角色同步转化的场所，对流动人口给予社区支持能帮助流动人口真正实现社会和心理层面的市民化。社区还是各种正式制度和非正式制度交接转换的场域，具有整合社会资源、维持社会团结的功能。以社区为平台开展合作治理，可以分享公共资源，提高资源的利用率；可以增进流动人口和市民的友好互动；还可以通过社区服务，保障流动人口的基本权益［10］。因此，流动人口的合作治理应以社区为平台，充分发挥社会组织、社区居民以及驻区单位企业的主体作用，做实流动人口的服务管理工作。

以流动人口为主体。一方面，各治理主体应以流动人口的利益作为行为决策的出发点和落脚点。流动人口在合作治理中处于核心地位，有权通过民主方式表达利益诉求，应给予流动人口参与、培训和决策的机会，维护流动人口的正当权益。另一方面，支持流动人口的自治管理。可以借鉴两大经验：一是“以外管外”，政府聘请素质比较高的流动人口担任管理人员，协助开展对流动人口的管理服务；二是鼓励流动人口开展自我管理和自我服务。实践证明，流动人口的自我管理是服务流动人口的重要力量，自组织是克服流动人口个人力量不足的重要方式，因此，需为流动人口自组织的发展创造条件，提高流动人口的自我管理能力。

社会力量协同参与。流动人口的合作治理离不开社会力量的协同参与，这种社会力量至少包括企事业单位、媒体、专业社会组织、志愿者四种类型。其中，企事业单位不仅可为流动人口提供物资资金等帮助，还可通过结对帮扶，对口支援流动人口聚居社区，弥补社会资本的不足。媒体可加强对流动人口群体的关注和报道，增强社会成员的责任感。专业社会组织的主要功能在于发挥专业优势，为流动人口提供能力建设、职业推介、心理支持等服务。志愿者则能为流动人口带来丰富的人力资源和社会资本，也是一种宝贵的社会协同力量。

总之，流动人口合作治理是在政府行政主导下，各主体主要依托于社区平台，共同致力于流动人口管理服务的一种新型流动人口治理模式。这种模式的突出特点在于：一是授权式治理，社会力量和流动人口自身的参与是政府授权的结果，政府应在合作治理中起到导航、保障和掌舵的作用；二是服务式治理，合作治理的目标重在服务，而不是管理，是使流动人口平等地享受各种服务；三是网络式治理，多元主体的参与并不是完全独立的管理，不同主体间的互动实质上会形成一种网络状的合作。

四、流动人口合作治理的制度设计

我国的国家与社会的分离是在国家的主导下进行的，国家与社会的良性互动同样需要国家力量的推动。从流动人口管理走向流动人口合作治理，需要政府积极作为，创造条件，统筹协调各主体有效地开展流动人口服务管理工作。

首先，树立有利于确立合作治理模式的理念。在流动人口工作中，政府必须坚持以流动人口为本，改变排斥、管控流动人口的思维，对于城市资源和公共服务的配置，需考虑流动人口的需求特征，努力实现社会资源供给的均等化。对于参与合作治理的社会主体，政府应向他们释放更多的参与空间，比如全面正确地认识流动人口自组织的功能，看到其存在的合理性，改变基于不信任的管制方法，引导流动人口自组织更好地发挥作用。

其次，从政策法规层面推动流动人口的合作治理。在法规层面，需通过规范性文件对政府和其他主体之间的关系予以明确。一是明确各主体的地位和功能，从国家与社会关系的角度来看，参与流动人口合作治理的主体可以分为两大类型，政府是行政主体，其他社会参与力量是自治主体，两类主体的地位和功能不能互相替代。二是明确各主体的管理范围和权限，合理界定各主体的职能边界，政府的职能主要在于宏观规划、综合协调、经费和资源支持、具体业务指导等，其他社会主体的职能主要着眼于各种微观服务。在政策层面，政府要根据流动人口的现状特征，制定符合流动人口利益的政策，培育发展与流动人口有关的各类社会组织，改革现有的社会组织登记管理制度，在税收优惠、财政支持和孵化培训等方面加大对社会组织的支持。

再次，完善流动人口自我管理机制。一是完善机构。除了流动人口自组织外，可建立各类促进流动人口自我管理的组织。如在流动人口聚居区组建流动人口协会；成立流动人口代表大会；建立流动党、团支部，发挥流动党员的先锋模范作用；通过增强工会对流动人口权益保障的实效，提高流动人口的工会入会率。二是发挥自治组织在自我管理和自我服务中的作用。以流动人口自治组织为纽带，在为流动人口提供信息沟通、矛盾协调、权益保障等服务时，强化对流动人口的自我约束功能。在与政府的合作中，通过承接政府购买服务的项目参与流动人口服务，也可通过利益诉求的表达，或向政府提建设性建议来影响有关流动人口政策的制定。三是拓宽流动人口的参与渠道。在社区居委会、联防队或物业等组织中，可吸纳部分流动人口代表，共同参与社区管理，条件成熟时，可引导流动人口在流入地参政议政，增强流动人口的主人翁意识和归属感。

最后，加强社区服务。相比城市居民，流动人口在公共服务方面严重匮乏，社区是各治理主体为流动人口提供管理和服务的对接平台，充分发挥其整合社会资源、加强流动人口公共服务的功能就显得尤为重要。因此，应大力加强社区服务，特别是流动人口密集的社区，应加大文化室、卫生站等设施的投入，重点解决流动人口在公共卫生、子女教育等方面的需求。在对流动人口的社会保障中，应考虑以社区为载体，将流动人口纳入再就业和社会救助体系中，尤其是最低生活保障制度，社区层面的信息统计和落实是流动人口享有这一权益的切实有力保障。

［1］侯 琦，魏子扬．合作治理——中国社会管理的发展方向［J］．中共中央党校学报，2012，（1）．

［2］王国勤．当前中国的“集体行动”研究述评［J］．学术界，2007，（5）．

［3］［美］罗伯特·D．帕特南．让民主运转起来［M］．南昌：江西人民出版社，2011．

［4］秦 晖．农民中国：历史反思与现实选择［M］．郑州：河南人民出版社，2003．

［5］国家人口与计划生育委员会．中国流动人口发展报告2012［M］．北京：中国人口出版社，2012．

［6］杨 琦，姚 钧．应关注新生代农民的特征变化［J］．经济纵横，2011，（6）．

［7］孙立平，等．动员与参与——第三部门募捐机制个案研究［M］．杭州：浙江人民出版社，1999．

［8］2012年中央财政安排2亿元专项资金支持社会组织［DB／OL］．［2013－02－12］．http：／／news．xinhuanet．com／fortune／2013－02／12／c＿114670738．htm．

［9］陈菊红．“国家—社会”视野下的流动人口自我管理研究［D］．北京：中共中央党校，2014．

［10］冯晓英．论北京“城中村”改造——兼述流动人口聚居区合作治理［J］．人口研究，2010，（6）．