完善党群关系的制度设计＊

罗会德

党群关系问题，是党的作风建设的核心问题。党的十八大报告在谈到党的作风建设时，明确提出要“完善党员干部直接联系群众制度”，“坚决克服形式主义、官僚主义，以优良党风凝聚党心民心、带动政风民风”［1］（P51）。这是根据党群关系的新情况新问题，对党的作风建设提出的新要求，对于我们在新形势下以制度来密切党和人民群众的联系，具有重要的指导意义。

一、制度是党群关系建设的决定因素

密切联系群众是党的制度性要求，推进和改善党群关系，必须依靠制度建设来加以保证。长期以来，党同群众的联系主要是靠党的路线方针政策的正确，靠党性、靠榜样、靠不定期的动员和教育来维系的，还缺乏一些具有可操作性的措施来保障它的实施［2］（P202）。尤其在新的历史条件下，原来维系党同群众联系的条件开始发生变化，导致党内出现了一些消极现象。要彻底解决这些问题，必须端正思想，转变观念，把作风建设以制度形式确立下来，以制度来规范全党的行为。制度问题之所以如此重要，这是由制度本身的特性决定的。正如邓小平在总结党的建设的沉痛教训时指出的，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”［3］（P333）。

（一）密切联系群众，制度更带有根本性

制度是一种规范，也是行为的导向。一个好的制度，会对党群关系的健康发展提供依托和保证。我们党密切联系群众的作风是在实际行动当中逐渐形成的，但是环境和人的行为是变化的，环境和人的行为变了，就会影响到作风建设的可持续性。从密切联系群众的动力要求来看，我们必须要继承传统、加强教育，把群众观点、群众路线、群众工作作为所有共产党人特别是党的领导干部的基本政治操守和看家本领，但仅靠此还不够，还必须建立各种必要的规章制度，形成很强的约束力。教育为人们的行为提供价值导向，制度强化教育倡导的价值标准，规范教育倡导的行为趋向。在谈到制度和思想作风建设的关系时，邓小平指出：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”［3］（P328）正是在这个意义上，制度才是最根本的。坚持把制度建设放在突出地位，用制度所具有的刚性特点去规范人的行为，才能为党群关系的健康发展提供运作程序和制度安排。

（二）密切联系群众，制度更带有全局性

全局性是就制度的效能和作用所涉及的范围而言的。首先，制度的全局性体现在它是共产党人的整体利益。它一旦形成，就作为一个客观的标准，公正地衡量面对它的一切成员。制度本身是没有感情的，它不会厚此薄彼，偏向一部分人，损害另一部分人。不管什么人，只要是违反了制度，都要受到相应的惩罚和处理。制度所具有的这种客观公正性使它能够有效维护我们党的全局利益。其次，健全的制度存在于各个方面、各个环节。做好群众工作需要多个部门联合起来，建立由党委统一领导，组织部门牵头协调，统战部门和群团组织具体负责，有关部门各司其职、齐抓共管的党的群众工作总体格局。只有建立健全纪委、组织、宣传、政法、统战、信访、民政等部门以及工青妇等群众团体参加的群众工作联席会议制度，定期分析情况，研究问题，协调步骤，搞好配合，才能共同做好群众工作［4］。否则，单靠哪一部分人，哪一种方法和手段，是很难形成体系，发挥其整体效益的。

（三）密切联系群众，制度更带有稳定性和长期性

制度就其形成来看，具有严谨性，它不是随意制定的，也不是任意改变的。它要经过一定的授权机关，进行调查研究，反复论证，最后经过特定的程序才能建立。因此，制度一经形成就要求党员干部去遵守它，不能朝令夕改。即使随着形势的发展，有些制度需要变动，也要经过严格的法定程序才能修改。由于制度具有稳定性，它就必然具有连续性，这就直接决定了制度的长期性。一个好的制度，会在相当长的时间里发挥作用和效力。有了规章制度，党群关系才能真正走上规范化、长效化的轨道，就不再是短期行为和“作秀”行为。实践经验告诉我们，密切联系群众是一项经常性的工作，而不是一项突击性的工作，只有不断健全制度，“人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望”［3］（P333）。

二、当前党群关系制度建设面临的突出问题

改革开放以来，各级党组织在实践中创造了许多联系群众的好制度，如领导干部深入基层调查研究制度、党政机关的群众接待日制度、党员干部联户结对帮扶制度等，改善了党在群众中的形象，促进了党群关系的健康发展。但从端正党风的更高要求来看，党群关系制度建设尚面临三个突出问题。

（一）对制度建设的重视程度有待提高

总的来说，近些年来，中央对党群关系制度建设非常重视。党的十七届四中全会强调要以“完善制度”为抓手，下大气力解决党风存在的突出问题。十八大在强调党的五大建设时，对五大建设的次序做了调整，把反腐倡廉建设从原来的第五大建设调整为第四大建设，而制度建设由原来的第四大建设调整为第五大建设。这种调整既突出了反腐倡廉的重要性，也强调了所有的建设最后都要通过制度建设来解决。党的十八届三中全会更是结合新的经济社会发展形势，明确提出了深化党的建设制度改革的总体要求。但是，我们也应该看到，在一些地方和部门尚存在重视程度层层递减的情况，呈现出“上热中温下凉”的局面；对党群关系制度建设的地位也存在不同的认识，甚至存在着“说起来重要，做起来次要，关键时候不要”的现象。调查显示，在具体的实践中，有些党员干部对党群关系制度建设的重视程度还不够高，对于党委和政府能不能就密切联系群众问题进行制度性安排，有四成多的被调查者认为“有时能、有时不能”。这说明，人们还是习惯性地把“密切联系群众”看作是阶段性的整党整风运动，而没有建立一套长效机制，把联系群众、反对“四风”蕴涵在日常工作之中。

（二）党群关系制度存在一些不完善的地方

党群关系制度是一个综合性概念，既包括党组织和党员联系群众的各种规章制度，也包括党控制或干预国家政权与社会政治生活的方式和方法、规则和程序。也就是说，党群关系制度不是一个平面结构，而是一个具有一定的内在层次的系统的制度结构。真正的制度建设是要在制度要素建设的基础上，把各项制度连接起来形成一个体系。但是，在现实社会生活中，我们常常离开党政关系单纯地就党群关系而谈党群关系的制度建设，忽略了研究党群关系必须通过党政关系这个桥梁来进行这一事实。这里所指的政府，是指整个国家政权的所有公共权力机关。还有一种情况，就是以往我们在强调党员干部与群众的联系的同时，往往忽略了更多的基层党员对群众的联系和沟通作用，由此造成的制度供给不足也影响了党员先锋模范作用的发挥［2］（P201）。因此，如何从干群关系、党组织（特别是基层党组织）与群众关系、普通党员与群众关系三个层面构建密切党群关系的制度机制，以及怎样使这三个层面的制度机制衔接配合、协同作用，并同党内规范、党外法规相辅相成，成为一个有机的整体，这的确是党群关系制度建设中值得注意的一个问题。

（三）制度执行不力，贯彻落实不到位

如前所述，尽管中央和地方颁布了一系列加强党同群众联系的制度规定，但在执行过程中不严格按制度办事，失之于宽，失之于软的问题时有发生。究其原因，一是对密切联系群众的制度的宣传理解不到位。现实中我们对密切联系群众的制度的宣传理解还存在着就事论事的倾向，一些党员干部仅仅从思想作风建设的层面来理解密切党群关系的制度安排，忽视了党群关系的利益实质和对公共权力的制约监督要求，由于没有宣传解释好制度出台的背景、目的和作用，因而无法形成良好的制度建设执行的社会舆论氛围和心理准备。二是对密切联系群众的制度的执行缺乏必要的监督检查和责任追究。一些领导干部缺乏抓制度落实的勇气，工作考核中往往是肯定和表扬多，指出问题和提出批评意见少，责任追究则更少，不敢顶真、碰硬，存在不愿追究、不敢追究的问题，起不到应有的警示作用，致使密切联系群众的制度只能流于形式。特别是少数党员领导干部不能以身作则、率先垂范，造成一些负面影响，影响了制度的执行力度［5］。正如有学者指出的，当前一些地方一些部门党员干部直接联系群众制度面临的问题，主要不是制度供给不足，而是源于行政化、科层化、官僚化导致的“制度休眠”和“制度迟钝”［6］。这也说明对党群关系制度的实施与否、实施程度以及实施效果仍缺乏客观的监督和考评。

总之，在当前党群关系制度建设中，既存在对制度重要性认识不够的情况，也面临制度建设要素不完善和制度执行不力的问题，这给党群关系制度化建设提出了新的任务和要求。

三、加强党群关系制度建设的原则与思路

（一）加强党群关系制度建设的基本原则

党群关系的制度安排在某种意义上就是为党群工作提供规则体系。因此，从党群关系制度的供给方面，必须明确制度的科学和规范意义的要求。

首先，坚持普遍性与具体性的统一。政党特别是执政党与群众的关系问题，是一个世界性的课题。国外许多政党，为赢得或保持自身的执政地位，普遍建立了联系群众的制度；也有不少国家的执政党由于没有很好地解决这一问题，以致在执政过程中遇到挫折，有的甚至丧失了执政地位。新形势下我们党要提高执政能力，巩固执政地位，就必须研究和把握政党的执政规律，其中重要的一个方面就是党领导群众的规律，即执政党与群众之间内在的、必然的联系。认真借鉴和吸取世界上其他政党与群众关系的经验教训，对于我们党长期执政具有重大意义。所以，今天讨论党群关系的制度建设要求我们要有宽阔的世界视野，善于从全球视角中寻找共同规律。但是，也必须看到，任何政党都有党群关系问题，这种关系又各有不同的特点。研究中国共产党的党群关系，应该了解共产党建立以来，就来自于人民、植根于人民、服务于人民，同最广大人民群众紧密联系在一起的特点［7］。共产党联系群众，并不是完全为了选举，而是党的性质、宗旨和历史使命使然。因此，就党群关系制度设计的价值取向和最终目标来说，应该与西方政党有所区别。

其次，坚持继承性与创新性的统一。经过多年的实践和探索，我们党在贯彻群众路线、密切联系群众方面已经有了许多比较系统的制度规定，大多行之有效、群众认可。对于这些好的制度，今后还要继续坚持和完善，这是我们创新党群关系制度的前提和基础。但更重要的是，还要创造适应新情况的新制度。比如，有的地方建立听证质询制度，对群众关心的热点、难点问题，涉及群众切实利益的重要工作举措，重点建设项目、大额资金的审批等举行听证会，拓宽了人民群众表达民意的渠道；有的地方实行党员志愿者制度，及时帮助群众排忧解难，改善了党在群众中的形象。诸如此类的经验告诉我们，保持党同人民群众的密切联系，必须与时俱进、大胆创新，对不适应新形势的制度，要抓紧修订完善，并创造出新的制度形式。在把握继承和创新的关系上，要注意防止和克服两种错误的倾向：一是采取历史虚无主义的态度，借口情况的变化而贬低、否定过去制度在今天的意义和作用；二是固守已有的传统经验，不研究适应新情况的变化，忽视甚至拒绝改进创新。

最后，坚持严密性与可行性的统一。密切联系群众的制度，是一个完整的体系，它内在地包含密切干群关系的体制机制、密切基层党组织与群众关系的体制机制、密切普通党员与群众关系的体制机制。这要求我们在制定制度的时候，必须充分考虑各方面的因素，保证在每个层面、每个领域都有相关的制度作为管事、管人、管权的依据。在新的历史条件下，要加强党群关系制度建设，还必须克服传统思维，从广义上来理解密切党群关系的体制机制，既要正确认识密切党群关系体制机制的内在层次，也要正确理解密切党群关系的体制机制与党内规范、党外法规的相互关系。只有这几个方面相辅相成、协同作用，才能成为一个完整的制度体系。因此，相关制度、规范之间的标准要一致，要相互配套、相互衔接，不能出现相互抵触的现象。同时，党群关系制度设计还要解决制度过于原则化的问题，增强实际可操作性。一个好的制度必然要将执行中的各种问题考虑在内，并为之预先安排好相应的对策和措施。这样执行起来才会有较强的可操作性，便于把制度的内容落到实处［8］。

（二）加强党群关系制度建设的整体思路

加强党群关系制度建设的基本原则，在一定程度上明示了党群关系制度建设的整体思路。其中的关键就是，要适应党群关系的新情况，按照现代民主政治和法治国家的要求，通过转变观念、健全制度与狠抓制度的贯彻落实来进一步密切党群、干群关系。

首先，增强制度意识，确立制度的权威。从党群关系制度建设的角度看，当前最大的问题不在于制度的不完备，而在于对制度的不尊重。任何一种制度，不管它多么完善，如果缺乏敬畏意识，就很难落实。在制度面前，人人平等，不能对党员和党员干部区别对待，认为制度只是管一般党员的，领导干部往往是拿着制度管下面其他党员，而恰恰最需要管的就是这些领导干部。如果说领导干部把自己放在制度监督、制度管理之外，那么自己就很可能出大问题。所以，我们认为制度最需要监督和管理的就是党员领导干部。在这里遇到的一个重要问题就是，究竟是个人的意志高于制度的意志，还是制度的权威高于个人权威。我们在少数地方党的组织内部可以看到，往往是领导人的意图决定制度的执行情况。如果是一个好领导，那么他就带头执行党群关系的相关制度规定，干部队伍里的风气也是比较好的。但是如果有少数领导干部对自己要求不严，甚至变相地违反制度，那就很可能造成对下面干部的误导，而干部本身也会相互纵容、相互包庇。因此，必须破除以权力意志为主导、以人的权威高于制度权威的党内潜规则。打破这种潜规则，确保制度的权威，来规范和约束全党的行为，这样才能做到制度治党，端正党风，切切实实地使我们党在人民群众当中获得比较高的政治权威和政治信任度。

其次，遵循制度建设自身规律，在制度设计和制定完善上下功夫。按照制度和机制的特性审视当前党群关系制度建设的现状，虽说我们也提出了制度化的要求，但距离真正意义上的制度目标尚有一定距离。这就要求我们必须遵循制度建设自身规律，在制度设计和制定完善上下功夫。一是制度由碎片化走向体系化。党群关系制度是个综合性概念，并不是单指某一项具体的制度。这个制度所要解决的是党联系群众的动力问题、党员领导干部同公共权力之间的关系问题、党组织特别是基层党组织服务群众的问题、普通党员模范作用发挥的问题等。因此，密切党群关系的体制机制必须同党内规章制度、党外法规制度之间相互衔接，方能形成一个有机的系统。二是建立制度评估的长效机制。制度实施一段时间后，要对执行情况进行客观调查和综合评估，并对制度进行“诊断”，防止制度“带病上岗”和只管制度出台、不管执行效果如何的倾向。同时，在实践中要重视制度的清理和废止，已经不适合新情况的制度不取消，就会成为形式主义的东西，影响群众工作的成效［9］。

最后，注重实效，构筑制度执行的督查和考评机制。督查机制作为一个自上而下、横纵结合的内部监督制约机制，能够充分发挥督查考评的效能作用。为了使已经制定的党群关系制度得到认真执行和遵守，必须加强对制度执行情况的监督检查，以引起党员干部对群众工作重要性的认识，提高党员干部密切联系群众的自觉性和主动性。同时，从加强党群关系制度建设的核心问题来看，党还要有能力从制度上做到善于授好权、管好权，特别是善于理顺权力的授受关系，敢于让那些脱离群众的干部失去权力地位，让那些密切联系群众的干部得到应有的组织激励和认同。党群关系、干群关系现在之所以出现一些问题，从根本上来说，是和干部的选拔任用机制有密切联系的。因此，要建立一种考核的机制，党管干部的科学的导向机制，让一些党员干部不想脱离群众、也不敢脱离群众；同时也让那些真正为民办实事、办好事的好干部、好行为得到应有的肯定和认同。近年来，我们在不断扩大人民群众对干部选拔任用的发言权，虽然距离真正形成让人民群众能够决定干部的命运这样一个目标还有一定差距，但这个方向绝对是正确的。这是管长远、管根本的措施。

［1］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［M］．北京：人民出版社，2012．

［2］张荣臣，谢英芬．新时期党的群众工作［M］．北京：中国方正出版社，2009．

［3］邓小平文选（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．

［4］罗会德．实现中国梦与践行党的群众路线［J］．中共天津市委党校学报，2014，（4）．

［5］正视问题 查找症结——二论提升干部队伍执行力［N］．永州日报，2014－04－18．

［6］赵刚印．改善党群关系的制度设计［N］．文汇报，2014－02－20．

［7］张荣臣．60年党群关系的变与不变——兼论执政条件下党群关系的实质与改革取向［J］．中国党政干部论坛，2009，（12）．

［8］李俊伟．论保持共产党员先进性的制度建设［J］．理论前沿，2006，（3）．

［9］李君如．马克思主义中国化与党的群众工作传统［J］．中共党史研究，2012，（1）．