大湘南旅游圈建设中协调联动机制的形成与构建对策研究

陈国生 ，蒋抒玲 ，刘 哲

（1.湖南工学院旅游与设计规划研究所，湖南 衡阳 421002；2.中南林业科技大学商学院，长沙 410004）

在世界经济一体化不断加快的今天，区域之间经济合作已经成为常态。以往相对狭隘、封闭的旅游业也在召唤着全方位、多层次的大旅游圈建设。衡阳、郴州和永州三市旅游资源丰富，具有较强的互补性，提出大湘南旅游圈协调联动机制的建构，主要是为了更好地整合湘南三地市的旅游资源，实现统一营销推广，共同发展壮大，通过区域合作的方式使三地的旅游连成一片。但是，在大湘南旅游圈的构建过程中，衡阳、郴州、永州三市的行政区域无疑是实现合作和联运的主要障碍，因此，急需构建一个强有力的协调联动机制，以更好地改善三市旅游产品单一、竞争力缺乏的问题。

一、构建协调联动机制的必要性

所谓的协调联动，简单来说就是协调各方关系，使之联合起来，统一行动、统一步调、共同发展。具体来说，就是围绕大湘南旅游圈效益的不断提高这一中心，统一各级政府、相关部门和团体的思想认识，理顺各方工作关系，让丰富的旅游资源连成线，实施组团发展战略。构建大湘南旅游圈协调联动机制，就要对组织机构、人员安排、工作内容、制度规则等做出全方位设计，建立一套操作性强、行之有效的方法体系。其必要性，一是有助于贯彻省委省政府建设关于旅游强省的决定，从而实现资源合理利用，提高区域竞争力。湘发[2012]12号文件当中明确提出，要构建大湘南旅游板块，加快湘南旅游资源整合步伐，实现资源互补和配套完善。为此，就要建立与之配套的保障措施，而协调联动机制正是其中之一。只有建立具有大湘南特色的协调联运机制，才能兼顾整体目标和区域特色，实现省委省政府提出的大湘南旅游资源整合的目标。大湘南地区的土地总面积达57 153平方公里，人口占全省的29%。这里与粤、桂、赣、黔四省相邻，紧挨珠三角地区，具有优越的区位优势；衡阳市还是全国重要的交通枢纽，是沿海经济辐射内陆的第一接纳区域，交通干线纵横。这里地域广阔、生态良好，文化悠远，衡阳佛教文化、郴州生态旅游、永州寻要访古都已经形成了较大的影响力。建设大湘南旅游圈，就是要通过资源整体来突破湘南三地市的体制制约，推动大湘南产业升级和经济结构调整，实现发展方式的根本转变，大幅度提高区域竞争力。二是提高地方政府的执政能力和治理能力，使政府行为更加有效。传统的行政管理采用的是条块分割、垂直运行的模式，地方官员更习惯于处理本地事务，习惯于“下级服从上级，地方服从中央”的思维模式，很少主动思考如何与其他政府、特别是同级和下级政府平等合作，缺乏信息共享、互补双赢的协作思维。这种发展机制已经不再适应当前经济一体化的发展需求，提升政府协作意识，增强其区域公共治理能力已经迫在眉睫，如弓上弦。而要解决这一问题，就必须要转变管理模式，构建政府协调联运机制，使各自为政的地方政府变成一个整体，提高区域整体竞争力，从而进一步增强政府的治理能力，提高其行为有效性。构建大湘南旅游圈，实现湘南三地市的旅游合作，就要有配套的区域合作规划，明确指出各级政府、相关部门和工作人员的职责与任务，需要确定其工作目标，实施定期检查、目标管理，而这一考核过程，也会成为地方政府解放思想，提高执政能力的催化剂。

二、协调联动的基本机制

在大湘南旅游圈建设过程当中，需要协调联动的内容范围极广，有政府之间的协作，也有非政府组织之间的交流合作，还有政府和非政府组织之间的互动沟通。但总体上来说，不外乎纵向协调联动和横向协调联动两个方面。

（一）纵向协调联动

1.政府上下级之间的协调联动

首先是与中央政府和省政府之间的协调联动。建设大湘南旅游圈，需要省政府向国务院提出项目规划申请，请求中央政府支持，建立部、省联动机制，在交通规划、生态保护、文化建设等方面给予政策支持，特别是要与有关部委就湘南旅游圈做出指示安排，请发改委、文化部、林业总局、交运部、旅游局等与大湘南三地市建立合作共建机制，围绕大湘南旅游资源开发加大交通基础设施、信息文化建设、生态环境保护、品牌形象推广等各方面的投入。可以说，这一层次的协调联运是从大局着眼的，具有核心作用，可以为基层协调联动提供政策依据和制度保障。

其次是与省政府之间的协调联动。在大湘南旅游圈建设过程中，湖南省政府是前线总指挥，是整场建设运动的核心，是协调湘南三地市之间关系最为关键的环节。其工作任务主要有二项：一是要求其打造整体性的政府决策圈，协调湘南三地市团结协作，避免出现严重失衡的局面；二是要积极应对湘南三地市各部门之间出现的矛盾和冲突，避免雷同项目、禁止重复开发、减少无序竞争，为三地市旅游业的和谐共处保驾护航。要切实完成这二项任务，所需的不仅仅是上下级领导机构之间的协调联动，还应该建立并完善相关的工作程序、职责任务、监督考核、信息反馈制度。

2.政府与群众之间的协调联动

大湘南旅游圈建设应该建立在坚实的群众基础之上，只有当地群众认可并支持旅游圈建设，才能形成宏大的声势，才能收到真实的效果。因此，我们首先要加强舆论引导，使当地群众正确看待旅游圈建设的重要性所在，从思想上与政府站在同一战线上；其次要引导群众自觉参与到旅游圈建设工作当中，与政府保持行动上的一致；再次要引导少数民族群众正确认知民族传统和民族历史，形成强烈的民族自信心和自豪感，自觉保持民族习俗和宗教信仰，使大湘南旅游圈保持更多的原生态资源。

（二）横向协调联动

1.三地市之间的协调联动

大湘南旅游圈建设是以区域公共管理为基础的，是否取得成功，与三地市之间的合作程度高度相关。传统的政绩观使得地方政府只将眼光局限于辖区之内，不具备全局高度，发展层次不高，资源浪费严重。按照新的公共管理理念，地方政府就要主动走出自己的小圈子，按照省委省政府部署，从大湘南的角度来考虑规划建设，并给予组织制度、人才物资等方面的保障，确保实现资源互补、利益共享、有序发展。

2.政府部门之间的协调联动

在大湘南旅游圈建设当中，政府是主体，是否协调联动与最终结果有直接关系。具体工作当中可以分步实施：首先是发改、交通、国土、规划等部门在规划建设方面做好合作；其次是旅游、环保、宗教、文化等部门从地域特色出发做好主题旅游开发和提炼工作。

3.企事业单位和社会团体之间的协调联动。湘南地区的佛教文献、寻根文化、访古文化分属不同地域，各具特色，应该是大湘南旅游之中的主体元素。而要调动这些元素，就需要相关企事业单位和社会团体强化社会责任感。

4.群众之间的协调联动

群众的宣传与推广远胜于政府的说教，他们往往会通过群众性团体的合作和交流，更好地提高本地文化资源的知名度，更好地学习他人长处，从而促进湘南文化的进一步繁荣。

三、实现协调联动的具体对策

1.更新观念，统一思想。建设大湘南旅游圈的指导思想是合作共赢、协同发展。各地方政府和人们低下头，一门心思干自己的事，只管自己的一亩三分地已经不再适合当前的世界发展需求。只有走出自己的小圈子，实现区域之间的合作，才能实现协作各方竞争力的共同提高。关于这一点，长三角、珠三角都是成功的典范。大湘南旅游圈建设应该借鉴这一成功经验，通过专题培训班、参观交流等多种形式，使地方领导摒弃传统思维，树立合作共赢理念。

2.统一目标，共定规划。大湘南旅游圈是由三个不同的行政主体组成的一体化发展区域，这不同于传统的行政区域，需要各方统一发展目标和发展方向。在大湘南旅游圈的规划当中，应该有总目标，也有分目标；有长远目标，也有近期目标，用确实可行的目标来调动人们的积极性，进一步凝聚力量，提升竞争力。这就需要大湘南旅游圈的战略规划坚持做到资源整合，目标导向，摒弃“内向型”的传统行政弊病，用跨区域的治理理念来谋划各种集体活动，实现产业一体化、交通一体化、资源信息一体化。

3.建立组织机构，提供组织保障。大湘南旅游圈从本质上说就是区域经济一体化的一种形式，而区域经济一体化就要求不断地协调区域内各利益相关者之间的关系，建立跨行政区域的协调管理机构势在必行。如可以通过建立“大湘南旅游促进委员会”，具体负责区域内的旅游资源开发、项目规划、生态保护、形象设计等工作，对区域内的旅游从业单位和个人进行监督考核、培训管理，实施资金、人力、物力的调配，并负责与环保、银行、财政等部门沟通协调。

4.制定规则，为协调联运提供制度保障。美国州际协定、我国《加强“长三角”区域市场管理合作的协议》等相关制度的实施成效表明，不管是国内还是国外，要实现区域内的合作，就必须建立相关的制度和规则。在大湘南旅游圈建设过程当中，建立协调联动规则，需要考虑两个问题：一是是否能起到激励的功效，或者说是否能让遵守制度的一方获得应有的利益；二是是否具有惩罚功效，或者说是否能使管理对象因为惧怕受到规则的制裁而放弃违规行为。从制度理论的角度来看，区域内各政府之间的合作实际上就是一种囚徒困境博弈。所以建设大湘南旅游圈就必须建立一整套相关的制度和规则。

5.创新评价机制，促进政府职能转变。我国各地方政府习惯用经济增长指标来考核地方官员的政绩，并以此作为晋升依据。这就使地方官员将目光聚集在经济上，而对文化、生态、社会发展等能不管就不管。这种评价机制，使得政府官员过度考虑自身发展，而不愿意从大局着眼来处理各项工作。因此，摒弃以经济挂帅的考核办法，建立包含经济、文化、生态、旅游等多项指标并重的综合性的“绿色”政绩评价机制，不断地扩大绩效考核范围和指向。我们认为，只有政绩评价机制发展了变化，才能真正实现政府职能的转变，建设大湘南旅游圈才更加现实。

[1]胡湘兰.论“大湘南”旅游圈的构建[D].湘潭：湘潭大学，2005.

[2]蔡建军.关于构建“湘南旅游经济圈”的战略思考[J].湖南科技学院学报，2005，(7)：127-128.