失地农民社会保障制度探析

刘洁　吴文平

摘 要：完善失地农民社会保障制度，是实现城乡发展一体化的必由之路，是解决传统保障方式功能弱化的有效途径，是实现农村经济可持续发展的基本前提。然而，由于立法体系及配套制度存在较大缺陷，导致失地农民各项权利难以得到保障，基于此，应当完善相关立法，保障失地农民权益；完善土地征用及补偿制度，规范政府征地行为；创新农村社会保障制度，多种途径安置失地农民。

关键词：失地农民；社会保障；法律制度

中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）09-0056-03

现阶段，国家经济不断发展，城市化进程逐步推进，农村土地征用也呈增长趋势，随之而来的便是失地农民数量的急剧上升。所谓失地农民就是那些因城市扩张、城镇建设、经济发展、公益事业等因素而导致农业用土地被征用（包括林地、耕地等）而失去土地的农民[1]。截至到目前为止，我国依然未能在广大农村地区建立真正的社会保障体系，土地始终承担着农民各种社会保障功能，如生活保障、医疗保障、养老保障、失业保障等等。然而，一旦失去土地，便失去了一切保障，大量诸如农民看病、子女教育、养老等问题便会接踵而来。

一、完善失地农民社会保障制度的必要性

（一）实现城乡发展一体化的必由之路

党的十八大报告强调“要推动城乡发展一体化”，并提出“统筹城乡经济社会发展”是当前解决三农问题的重要战略举措。而要真正实现城乡经济统筹发展，单单靠构筑宏观经济格局是不够的，还需要尽快建立并完善城乡社会保障体系。唯有将社会保障体系覆盖到社会的每一个角落，落实在社会的每一个人，尤其是让失地农民也享受到社会保障、参与到现代化进程中，才能逐步缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣。现阶段，我国的社会保障制度依然以城镇市民为主，还有相当一部分农村地区的社会保障事业仍旧空白，致使大量失去土地的农民只能依靠微薄的征收补偿金生活，最终因无土地可耕而被迫沦为城市与农村之间的“边缘人”。由此可见，完善失地农民社会保障制度，健全城乡统一的社会保障体制，是实现城乡发展一体化的需要，更是实现城乡发展一体化的必由之路[2]。

（二）解决传统保障方式功能弱化的有效途径

长期以来，土地对于广大农民群众而言，除了承担着经济功能之外，更多的则是社会保障功能。毫不夸张地说，农民家庭的一切开销几乎全部依赖于以土地为中心的经济收入。这种“非正规保障”并不可靠，土地收益常常因天气等自然因素而大幅度减少，难以有效抵挡农民生活的各种风险。即便如此，土地要解决农民的基本生存问题还是可以的。从本质上说，这种以土地为中心的保障是农村社会保障制度缺位状态下而被迫进行自我保障的理性反映。而对于那些已经失去土地和即将失去土地的农民而言，很可能因为年龄较大、缺乏工作技能等因素赋闲在家，生活一旦发生变故，便难以维持生计。而要从根本上解决这一问题，就必须将农村社会保障制度置于土地征收的首要地位。如果不能解决失地农民的社会保障问题，就不能对农民进行征地，否则，就会制造出大量的“城市贫民”。

（三）实现农村经济可持续发展的基本前提

我们知道，只有不断发展农村经济，进一步深化农民改革，才能真正实现农民经济的健康有序发展。其中，构建农村社会保障制度又是促进农村经济发展的基本前提。一方面，农民既是市场经济的主体，又是商品生产的主体，其地位也就决定了在市场中农民需要独立去承担各种经营风险，由此也产生了对农民社会保障制度的需求；另一方面，随着征地及失地农民数量的增加，农村剩余劳动力也随之增加。如此一来，大量农村人口涌入城市，出现人口、经济与资源的相互冲突，最终产生就业、医疗、养老等一系列问题。而解决这些问题的根本途径便是建构并完善城乡社会保障制度，以此来抵御失地农民的生老病死等诸多风险。

二、失地农民社会保障制度所面临的问题

（一）立法体系存在缺陷

农村社会保障工作之所以滞后于农村经济的发展，其根本原因在于立法滞后于实际需要。从现行立法体制分析，从立法内容上分析，有关失地农民社会保障立法不够完善，大多停留在概念上或者框架建构上，对于具体内容比较模糊甚至存在大量立法空白；另外，从立法效力上看，有关社会保障的法律体系大多是由“条例”、“决定”、“暂行规定”、“办法”、“意见”等形式出现的行政规章和规范性文件组成，立法层次低，权威性不够，而且分布零散混乱。

具体而言：第一，存在立法漏洞，缺乏专门的社会保障法。当前，征地活动日渐频繁，失地农民的弱势地位在我国日渐突出，有关部门对农村和城郊的土地被征收的力度也在不断加大，但是我国并没有任何专门的立法对失地农民权益加以保护，遑论对失地农民社会保障问题的规定。现行法律制度仅仅就从宏观框架上就社会保障问题进行简要的说明，对其中所涉及的社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等具体内容的规定极为模糊、甚至并未提及。按照国际惯例，社会保障的享有主体应当是全体公民，然而，我国法律仅仅将企业单位及国家机关工作人员纳入到社会保障范围之中，在我国占据多数的农村人口被排除在外，失地农民自然也被忽略了[3]。此外，即使是企业单位及国家工作人员，其享有的国家及社会保障阶位也是有差异的。第二，立法效力层次低。实际上，作为国民生活的基本问题之一，社会保障制度的相关事项规定理应通过法律予以设定。有资料显示，一些地方政府已经相继采取一定的措施来规范政府征地行为，也有地方制定出地方法规来保障失地农民的社会保障问题。以安徽省为例，在该省的地方法规中可以找到“对征地后失去生活保障的农民，由县级以上人民政府建立就业和社会保障制度；征地前必须听取集体组织和农民的意见；征地费用必须直接发放到农户”这样的规定；又如，浙江省出台的《被征地农民基本生活保障资金管理暂行办法》中规定，“由政府、村集体经济组织、个人共同出资以及通过其他合法方式筹集的专项资金。资金纳入财政部门和劳动保障部门共同认定的国有及国有控股商业银行单独开设的被征地农民基本生活保障资金财政专户，实行收支两条线管理。”很显然，这些规定与社会保障法应有的法律地位极不相称，难以形成权威性的稳定性的法律体系。

（二）配套制度存在缺陷

其一，土地征用制度：首先，征地范围不明确。不论是《宪法》第10条，还是《物权法》第42条，都规定了对土地进行征收或征用是出于“公共利益”的需要，这说明“公共利益”是政府征收征用土地的前提条件，也是判断政府行为合法性与正当性的唯一标准。然而，不论在法律条文中，还是法学理论界，都未能对“公共利益”这一概念进行清晰的界定，这一概念的宽泛性意味着征地范围可以无限扩大，导致违法违规征地现象屡屡发生，严重侵犯了农民的合法权益。其次，征地程序不规范。任何情况下，程序保障是实现权利保障的前提条件，征地程序一旦缺位或者混乱，权力滥用现象必然层出不穷，最终造成权利不断遭到侵犯。在我国，从土地征收的决定，到补偿费的标准和征收争议的解决等，都完全由行政机关决定并实施，土地征收中的公告制度实际上变味为对农民的“通知书”；农民对征收目的、征收范围及征地与否没有决定权，只能补偿安置方案表达自己的意见，并且只能在确需修改的情况下才改动，极大地限制了农民的知情权、协商权和参与权。最后，征地纠纷救济程序不健全。由于征地征用行为本身具有较强的行政色彩，加上缺乏征地听证制度，导致农民缺乏有效的权利救济渠道。另外，征地纠纷没有纳入司法审查的范围，司法权无法制约政府的征地行为，导致政府征收权过大，政府、农民、用地主体间的利益分配严重失衡。

其二，土地补偿制度：首先，从土地补偿范围上分析，我国土地征收补偿仅仅局限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、房屋补偿费以及搬迁安置费。除此之外，对于因土地征收征用而使农民遭受的客观附带损失并未纳入其中，而常见的损失有残余地分割的损害、经营损失、租金损失等通常所受的损失以及其他因征地所致的必要费用（包括临时租房费用、律师或专家的代理费用等）。另外，一些难以量化的非经济附带损失更是无人提及。其次，从土地补偿标准上分析，现行补偿仅以农村现有生活水平、按土地原用途为准进行补偿，没有考虑城乡收入差距而有失公平。由于征地法定补偿范围仅包括了直接损失，没有包括被征地农民的间接损失和土地的预增值收益，致使征地经济补偿金额过低，失地农民难以维持原有的生活水平。当农民转到城市之后，由于各种生活成本增高，导致很多失地农民重新回到贫困线以下，生活在重重困难之中。最后，从土地补偿方式上分析，我国现行征地补偿安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，即国家按照被征收土地的原用途给农民予以直接经济补偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失给予补助等。肯定的说，这种单一的经济补偿机制是非常必要的，目前显然也发挥了积极作用。但是也应认识到，在大多数情况下，即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间后仍还处于贫困状态。

三、失地农民社会保障法律制度的构建路径

（一）完善相关立法，保障失地农民权益

第一，加强失地农民权益保障的专项立法。从我国保障失地农民权益尚存在立法空白的现状出发，有必要制定一部专门关于失地农民权益保障的部门法，如《失地农民权益保障法》、《失地农民法》，对农民的收入、福利、社会保障、合法权利、农民与土地的关系以及农民在征地过程中的利益保护等方面做出系统的规定，有针对性地构建一个公正、严谨的法律保障体系。另外，还应在对失地农民权益保护的专项立法中解决对失地农民身份地位的定位问题，并以此为前提开展社会保障、就业安置等制度的建设，让失地农民也能享受属于自己的社会福利，不至于因耕作无地而沦为游离于城乡社会之间的“边缘人”。

第二，对现有法律规范加以完善。首先，明确农村土地产权关系，切实保护失地农民土地承包经营权。法律必须明确农村土地产权的归属，明确界定农民对土地的占有、使用、收益和处置的承包经营权。其次，明确规定农村集体和农民个体之间对土地产权的实现形式，在立法层面保护有利于提高生产力水平和保障失地农民土地承包经营权的行为。最后，明确界定征地范围，规范政府的征地行为。即在立法中要严格界定商业性用地和公共利益用地的征地范围。

第三，我们要进一步建立和拓宽对于失地农民的法律救助途径，并确保各项救助途径的有效性，把好失地农民保障工作的最后一关。在完善现有行政救济途径的同时，也要考虑更加有效的法律救助途径，启动国家的司法权，充分发挥司法机关在解决失地农民补偿标准争议及其他权益保障救济途径上的作用，促进司法救助与行政救助相结合，确保失地农民救助途径的有效性。

（二）完善土地征用及补偿制度，规范政府征地行为

首先，明确界定“公共利益”，缩小征地范围。为杜绝各级政府以“公共利益”为名，滥用征地权征收农村集体经济组织的土地，有必要从立法的角度对公共利益进行明确的界定。例如，可以采取概括式与列举式相结合的办法确定“公共利益”的范围，确保土地征用权只能在列举的范围内行使。对于其他非公益性用地，只能通过市场途径来解决。禁止任何组织和个人以公共利益之名征收农村集体土地，侵犯农民利益。

其次，提高征地补偿标准，建立合理的分配机制。要依照法律规定支付征地补偿费，保证失地农民基本生活水平。制定补偿标准时要全面考虑当地的经济发展水平、人均占用耕地面积、农业生产效益和土地供需状况等因素；在征地补偿费的分配上，要坚持补偿费主要用于失地农民的原则，严禁各级政府的截留；对于农村集体经济组织所留取的补偿费的使用要公开、透明，其使用范围仅限于集体经济组织的公益事业，并要建立有效的监督机制。

再次，规范土地征用程序。规范土地征用程序是完善土地征用制度的重要举措。为确保失地农民享用充分的知情权，应当增加预公告程序，建立土地征用的公告制度。具体而言，当政府在确定对某个区域进行土地征收征用之后，应该及时发布公告，公告内容主要包括征地目的、征地范围、征地时间、征地补偿方式及安置工作等等。另外，还应当尽快建立土地征用的听证制度，使农民参与到征地过程中，允许农民就补偿标准、安置工作等问题发表意见。当然，增设征地补偿安置协商机制程序也是必不可少的。唯有如此，才有可能避免土地乱征乱用现象发生，才能切实保障失地农民合法权益。

最后，健全征地纠纷救济程序。建议将征地纠纷纳入到司法审查的范围中，并建立征地纠纷行政复议或者征地仲裁机制，使得失地农民在面对征地不合法、补偿不合理等问题时，不但可以向人民法院寻求司法救济，还能按照行政复议程序或者仲裁程度来维护自身权益。

（三）创新农村社会保障制度，多种途径安置失地农民

现行征地补偿制度只能解决失地农民的短暂生计，只有创新失地农民安置模式，建立利益保障长效机制，把实现失地农民的“可持续生计”作为未来征地安置政策的基本目标，才能使失去土地的人能够继续发展生产力，确保被征地农民的生活水平有提高，长远生计有保障。同时，将农村社会保障纳入整个国民社会保障体系也是统筹城乡发展的大势所趋。

一是建立医疗、养老保障机制，为最大限度规避政府目前低成本征地、导致社会高风险的问题，在目前农村社保尚未立法社保制度建设基本是空白的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。根据自身的财政状况，由政府、村、户共同出资，与当地社保机构协商，按“低保”起步，以“低保”享受原则确定参保基数，实行符合当地实际的社会保障制度。

二是建立就业培训和社会服务的保障制度。解决失地农民的就业难题，除就业安置外，根本在于帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，努力通过劳动力市场寻找就业机会。这就需要通过立法来要求政府部门建立完善的就业培训体系，进而尽可能多地解决失地农民就业问题。广开就业渠道，提高农民就业能力，把就地安置、招工安置、投资入股安置、住房安置、划地安置和失地农民自谋职业等安置形式有机地结合起来，消除就业障碍，把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。

三是建立和完善失地农民最低生活保障制度。最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节，是公民的生存权得到保障的重要体现。各地也应根据当地的情况，通过地方立法在有条件的地方探索建立农村最低生活保障法律制度。在地方立法中应当合理界定保障对象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。只要符合条件，不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外；还应科学确定最低生活保障标准。应从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收人、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，在此基础上确定一个较为科学的标准；此外，还应确立多渠道的资金筹集机制。

参考文献：

[1] 耿相魁.城市化进程中保障失地农民权益的策略选择[J].厦门特区党校学报，2010，（1）.

[2] 秦朝明.浅谈建立健全农村社会保障制度的必要性[J].企业导报，2014，（2）：30

[3] 柴英红.失地农民社会保障法律问题及对策研究[J].广州广播电视大学学报，2011，（4）：78.

[责任编辑 陈丹丹]