征地留用制度健康运行的模式选择与创新对策研究

陈晓亮　刘伟辉　赵晓军

摘 要：以留用地保值、增值，并实现留用地收益的合理分配为出发点，通过对现实中五种典型的征地留用模式和约束因素分析，找出其中存在的问题和对策。

关键词：征地留用制度；模式选择；约束因素；实施对策

中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）09-0034-02

村集体如何才能经过经营管理，使留用地保值、增值，并实现留用地收益的合理分配就成为社会的焦点问题。现就不同留用地的开发模式加以比较，找出留地安置政策存在的问题，并提出相应的对策。

一、征地留用制度基本特征分析

随着我国城镇化建设的加快，城市周边的农地大量地变为城市建设用地，为数众多的农民也因此而成为市民，如何安置和补偿失地农民成为一个突出的社会问题。经过广东、福建、浙江、湖南等地多年的实践，已经形成为一种较为有效的模式——留地安置。从实践效果来看，征地留用制度使农民的实际补偿得到了更好的保障，较好地缓解了由于城市建设征地而产生的矛盾，成为全国范围普遍实施的一种安置政策，但由于政策连贯性、管理标准、台账管理等相关制度不健全，各地不同程度地出现了失地农民留用地拖欠现象。如广州市市辖区从1992—2007年的十五年间存在留用地历史欠帐的有273个村，面积达13 361亩[1]。南京大学金晓斌博士认为，留用地制度的基本特征表现在留用地权属类型、利用方式、留地用途、留地比例和收入分配五个方面[2]。

1.留用地权属类型。目前，留用地有实物留地和建设用地指标留地两种类型，这就使其权属性质分为留用国有土地和留用集体土地两种类型我国多数地区采用的是留用国有土地的方式，即在城市规划时预留一部分土地供失地单位和农民经营二三产业。但也有少数城市采有留用集体土地的方式，既在征收土地时，没有土地征收手续，只有农地转用手续。

2.留地利用方式。从利用方式上来看，当前的征地留用地有村集体主导型和政府主导型两个类型。村集体主导型是指以村集体的形式来开发和经营留用地，而政府主导型留用地则是在村集体不能独自完成开发时，由主导完成开发建设。

3.留用地用途。即留用地是用于工业、商业、住宅还是公益事业。

4.留用地比例。即在留用地安置计划当中，第二、三产业用地面积的比例，这在全国来说没有统一规定，都是因地制宜地进行核定。如温州市是按7∶3的比例来执行，而长沙市则按每人55m2比例来计算生活安置留地指标，按6%～10%的比例安排生产安置留地指标。

二、各地典型的征地留用模式分析

1.杭州模式。杭州征地留用模式的探索开始于1998年，主要标志是《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》。在该《规定》当中提到在撤村建居的过程中，村集体可按不超过10%的比例预留集体经济发展用地，并从土地用途、比例、利用方式、开发主体、土地权属、权益分配等六个方面来对留用地做出的规定。1999年4月23日，杭州市政府办又出台了《关于杭州市“撤村建居”集体所有土地处置补充规定的通知》，第一次明确提出了10%留用地制度，并要求严格执行相关规定，确保留用地用途不变，确保留用地权属不变，留用地进行非农建设时不收取各项规费。

2.温州模式。温州市政府从鼓励失地村和失地农民发展第二、三产业为出发点，提出按比例为被征地村预留安置用地的做法。具体计算方法是，每征地1亩，一、二、三类地段的返回面积为120m2、100m2和80m2，留用地第二、三产业之间的分配比例为7∶3；当安置用地全部用于发展第三产业时，返回面积调整为45m2、40m2和35m2。对二产返回用地和容积率不超过1.5倍的三产返回用地政府不收取土地出让金。

3.上海模式。上海市于2005年起在郊区、农村推行集体留用地制度，使得农民开始长期享受土地和集体资产所带来的收益。其具体操作方法：（1）以村为单位，按转化为建设用地土地面积5%～10%的比例为村集体预留土地（各县、区可根据实际情况加以调整），实行一次规划选址、分期实施的办法。如果在城市总体规划当中，村里的土地全部规划为基本农田，乡镇应按5%的比例从各类工业园区中为其调剂留用地指标。（2）留用地的选址应按照土地利用总体规划和城市总体规划要求，应该以有利于集体经济发展为出发点，遵循“统一布局、合理安排、相对集中、集约使用”的原则。当本村不能落实留用地时，由所在乡镇异地安排。（3）留用地主要用于开发收益长期稳定的项目，不准开发商品住宅，不准进行风险担保。所开发项目可通过承包、租赁、集体经营等形式管理，但必须经由集体决定，实施民主决策。留用地所得收益应该投资公益事业或辅助农民增收。（4）留用地归国家所有，村集体拥有土地使用权，应按规定办理使用权初始登记。

4.广东模式。2007年，广东省政府以推进征地制度改革，妥善安置失地农民，规范留用地管理为出发点，出台了征地留用地管理办法，规定：（1）按实际征收土地面积的10%～15%为划拨留用地，各地级市根据具体情况确定具体比例。（2）弃置征地留用地（包括三种情况，一是由村集体选择货币补偿而放弃留用地的，二是在规划当中不能找到留用地的，三是村集体提出的留地方案与总体规划相矛盾，并不能达成一致意见的）以货币折算的方式进行补偿。（3）留用地的选址应服从于土地利用总体规划和城乡规划，应由地级以上人民政府和相关村协商确定，并遵循按产业类型向规划功能区和城镇社区集中的原则。（4）留用地须以村集体名义登记，严禁分配以村民，但可按规定通过土地流转的方式出让、转让、出租、抵押使用权，但如用于村集体全（独）资以外企业项目时，需按国有土地使用权交易的相关规定走招标、拍卖和挂牌手续。

5.重庆模式。重庆征地留用地的管理是以1999年出台的《重庆市征地补偿安置办法》（渝府令[1999]355号）第18条为依据的，没有专门的管理办法。重庆市安置征地农转非人员有货币安置、以地安置、保险安置和民政部门安置等几种方式。在进行货币安置时，应同时计算土地补偿费和安置补助费。当村集体土地全部被征用且能兴办安置10名以上的农转非人员的经济实体时，可按相关规划将相关费用以被安置人员的资本金的形式一次性支付给该经济实体，并按每个农转非人员20m2～30m2标准向该经济实体划拨土地，但需缴纳征地成本费。

三、征地留用地制度的约束因素分析

1.配套的法律制度滞后。在土地管理法中提到的“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营”过于宽泛，这使各地方政府在实际实施过程中出现了较大的差异，而且也无法起到有力的约束作用。如在广州、温州、深圳等经济发达地区，众多的企业和建设项目都在排除等土了，地方政府出于经济利益考虑，都在想办法将留用地出让给工商业项目，这就使留用地无法得到有效保障，经常因此而引起社会矛盾和纠纷，造成了大量的上访运动。

2.相关政策落实不到位。一是部分失地村集体没有得到应有的留用地。如衡阳市株晖区、蒸湘区大部分村都没有在转非过程中得到留用地。二是部分村集体申请留用地不走法律程序，而是通过“讨、要、闹”等“非正常手段”。三是个别政府随意处置留用地，造成了政府、开发商和农转非居民间不可调和的矛盾。

3.留用地效益低下。受制度、决策和个人能力限制，不同地区留用地项目开发存在较大的差异性。湘中的长株潭一带经济较为发达，制度合理，形成了既定的开发模式，往往能够吸引知名企业落户。但在湘北、湘西、湘南等地区，由于利用开发方式粗话，难以收到相应的效益，往往成片地闲置起来。

4.所有权的缺失。从法律层面上来说，农村土地归村集体所有，但实际上土地的绝对享有权掌握在县（市、区）和乡（镇）政府手里，这就形成了土地所有权主体的缺失，进而导致了土地管理部门对土地使用权收益的忽视。就留用地来说，农民享有的只是简单的知情权，无法参与议价和定价环节，使得留用地项目的引进和建设过程中出现了集体资产流失和腐败现象。

四、湖南征地留用地制度的创新对策

1.不断创新配套保障机制。一是在留地安置的同时，做好产权改革，实施社区股份制，让失地农民以股东的身份参与留用地经营并获益。二是完善社会保障制度，从土地出让金当中划出一定的比例作为失地农民的保障，并明确政府、村集体和个人缴费比例。三是做好失地农民技能培训、再就业和创业培训。

2.进一步创管理机制。留用地管理事关农民收益和收入，难度大、政策性强。制度的具体落实者是乡镇人民政府，组织者是县（市、区）人民政府，各相磁部门要明确分工，主动对接，共同推进，城建部门积极组织选址和审批茉莉花和，国土部分要做好留用地指标核定工作，完善台账、跟踪管理、及时审批；村集体资产管理部门须积极配合，推进产权改革，确保农民权益。

3.创新利用模式。当前，留用地的利用更多的是开发建设，主要有三种模式：一是经济产力强的村集体采用的自建模式；二是一般村集体采用的租赁模式；三是村集体以土地为资本参股建设。无疑，采用何种模式，需根据村集体的经济实力、地理位置和发展理念来确定，不能一刀切。顺此建议不宜开发的留用地通过“指标货币化收购”方式来做处理。

参考文献：

[1] 李俊夫.落实粤发[2007]14号文中被征地农村集体留用地保障有关规定和《广州市人大常委会关于落实农村土地征用留用地

政策的决议》情况的报告[N].广州日报，2012-02-07.

[2] 金晓斌，魏西云，李学瑞.被征地农民留地安置方式的特征与模式分析[J].中国农学通报，2008，（8）：486-487.

[责任编辑 刘娇娇]