进一步建立和完善配套制度解决领导干部“为官不为”问题

郝春禄

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

制度问题，是解决中国一切问题的根本。制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。党的十八届三中全会首次将“党的建设制度改革”列为全面深化改革的六大重点改革之一，凸显了当前历史条件下加强党的建设制度化、规范化的极其重要性。治理“为官不为”，使领导干部愿作为、敢担当，实现党的作风建设常态化，必须始终高度重视、常抓不懈制度建设。按照习近平总书记的一系列重要讲话要求，加强制度建设，治理领导干部“为官不为”问题，应从以下几个方面入手。

一、建立和完善“好干部”的选拔任用制度

树立正确的用人导向，大力选拔党和人民需要的“有作为、敢担当”的“好干部”，这是解决“为官不为”的首要问题。而选拔“好干部”，关键是要靠完善科学的选拔任用制度来保障。在新形势下，各级党委组织部门要按照习总书记提出的 “信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”二十字好干部标准，进一步建立和完善干部酝酿动议办法、民主推荐办法、人选考察办法、政绩考核办法、常委会票决办法、依法推荐、提名和民主协商办法、工作纪实办法等，敢于对干部提名、考察、监督等各个环节负责，切实把干部工作做实做深做透。党的十八大以来，中央和地方党委组织部门陆续出台一系列关于干部选拔任用的政策规定，从实践上来看，效果显著。下一步要着眼于我国经济社会发展形势和干部队伍建设实际，围绕习总书记关于怎样是好干部、怎样成长为好干部、怎样把好干部用起来 “三问”，进一步创新体制机制，切实选准干部、用好干部。要全面准确地识别干部，改进考核方法手段，多近距离地接触干部，多在基层干部群众中、乡语口碑中了解干部，多渠道、多层次、多侧面观察干部。客观公正地评价干部，注重一贯表现和全部工作，全面、历史、辩证地看干部。科学合理地使用干部，用当其时、用其所长，以事择人、量才授职，努力形成系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的用人机制，让更多的好干部进入视野、脱颖而出。选好干部，核心是坚持公道正派。要以坚强党性选党性坚强的人，以好的作风选作风好的人，不让综合素质高的人吃亏，不让干实事的人吃亏，不让老实人吃亏。要敢于坚持原则，公道对待、评价、使用干部，不为人情关系所缚，不为歪风邪气所扰，不为个人得失所困，让用人之风进一步纯洁起来，让好干部进一步源源不断涌现出来。

二、建立和完善干部考核制度

考核既是干部管理的重要方式，也是工作难点。考核是“指挥棒”。领导干部是为还是不为，归根到底要靠考核指引。这就需要强化对干部“所作所为”的考核，引导干部努力作为、敢于担当。一是优化指标设计。对干部的考核评价，除了德、能、勤、绩、廉等共性要求外，还要根据干部岗位分工和岗位职责，分类设计考核评价指标，明确不同岗位工作好、中、差的具体标准，对每名干部、每个岗位的考核具体化、个性化，而不是一个模式、一种标准，“胡子眉毛一把抓”，真正把每名干部的像画准、绩考准，促使干部对岗位职责不敢懈怠、认真对待。二是改进考评方式方法。通过建立干部办事档案、实绩档案等形式，记载干部平常工作表现情况，作为对干部全年工作评价的重要依据，而不是过去年终一个考评会、一张测评表决定一切。同时，要注重群众评价，对干部的考核评价除了听取本单位干部职工意见外，还要按照相关联、有接触的原则，适当听取服务对象、基层群众意见，特别是窗口单位、服务行业、重要岗位干部，还要通过一定形式进行群众满意度测评，不断扩大群众评价在干部评价中的比例。三是强化结果运用。一方面，把考核结果与工资调整挂钩。对于年度考核连续优秀达到一定年限的，除了每年给予一定数额的奖励外，还要探索在工资调整方面适当进行倾斜，切实加大经济方面的激励力度。另一方面，把考核结果与提拔任用挂钩。比如，明确规定，最近3年内年度考核有基本称职、不称职的不得提拔重用，连续几年年度考核为优秀的同等条件下可以优先提拔重用等，使干部通过每年持之以恒的努力，得到群众的认可、组织的重用。

目前，年度考核总体比较规范，但平时考核相对薄弱。新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：“确定考察对象，应当根据工作需要和干部德才条件，将民主推荐与平时考核、年度考核、一贯表现和人岗相适等情况综合考虑，充分酝酿”。这一规定对平时考核提出了更高要求，赋予了重任。要在总结经验的基础上，研究起草公务员平时考核办法，着力破解考核指标设计、考核数据采集、考核结果应用等难题，充分发挥平时考核的管理、导向、激励、约束功能，激发干部有所作为、敢于担当。

三、建立和完善我国公务员薪酬制度

公务员制度的重要内容之一是公务员薪酬制度，建立合理的、规范的公务员薪酬制度有助于人力资源的优化配置，对于提高各级党委、政府部门的工作绩效，解决公务员不作为、不担当问题有着至关重要的意义。当前世界各国政府对本国的公务员薪酬问题相当重视，而且力图更好地、更快地、更有效地给予全力解决。而且这些国家对公务员薪酬制度的研究已经深入到了当代政治学领域、经济学范畴，并在管理学界也日益凸显。对于迫切需要提升公务员工作效率的我国而言，需要投入更多的精力研究公务员的薪酬问题。目前，我国公务员薪酬制度还不尽完善，有的地区和部门总体薪酬水平低，相应的激励措施没有建立起来，导致一部分公务员心里失衡，多有抱怨。因此，构建与当前社会经济发展水平相适应的、科学的、相对合理的薪酬制度，不仅可以吸纳更多的各类优秀人才，而且对于调动公务员工作的积极性、主动性和创造性有很大的促进作用，并且能够更好地保证国家公务员队伍结构的优化、提升效能和勤政廉洁。当前，要在对公务员制度与公务员薪酬制度总结分析的基础上，借鉴薪酬理论对公务员工资制度的启示，比较国外发达国家和境外公务员薪酬制度的特点，提出具有我国特色的解决公务员薪酬问题的具体措施。同时对于公务员退休养老纳入社会统筹、与社会并轨，要结合中国国情深入研究，拿出切实可行的办法措施。

四、建立和完善基层公务员激励保障制度

县以下机关公务员是做好基层工作、服务人民群众、巩固基层政权的骨干力量，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着重要作用。当前，基层公务员队伍存在的突出问题是，来源不足、待遇偏低、发展空间狭窄、队伍不够稳定、能力素质不尽适应。下一步，要多管齐下、综合施策，既严格管理监督，又强化激励保障。一是要认真贯彻落实中央《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》。按照意见规定，改进公务员非领导职务设置办法，乡镇机关可按乡科级领导职数的50%设置主任科员、副主任科员。据此，每个乡镇一般可配5名主任科员、副主任科员，按全国3.3万个乡镇推算，可配 16.5万名主任科员、副主任科员，将极大缓解乡镇公务员晋升难问题。二是积极稳妥地实施职务与职级并行制度。在公务员管理制度中，职务与级别制度是重要组成部分，是确定公务员工资及其他待遇的依据。从目前情况看，公务员的各种待遇仍主要与职务挂钩，造成了过分看重职务的问题。特别是在县以下机关，公务员受机构规格等因素限制，职务晋升空间小的矛盾更为突出。为此，今年初，中央五部委又联合下发了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》。这是党中央、国务院从深化干部人事制度改革、加强基层干部队伍建设出发作出的重大决策。建立公务员职务与职级并行制度，形成职务与职级两个晋升通道，是对干部人事制度的重要调整和改革，是对公务员制度的创新和完善，体现了中央对基层工作的重视，对基层干部的关心，对于加强基层工作，稳定基层干部队伍，充分调动和发挥基层干部积极性，必将起到积极的促进作用。作为地方而言，一定要抓住这个有利机遇，加强领导，精心组织，周密安排，采取有力措施，确保各项政策措施落实到位。下一步，建议在此基础上，适时向中央国家机关、省市机关全面推开。这项制度建立后，就形成了职务与职级两个平行的晋升通道，可以较好解决公务员晋升空间狭窄、待遇偏低的问题。

五、建立和完善公务员分类改革制度

分类管理是实行公务员制度的国家普遍遵循的基本原则。深化公务员分类改革，是党的十八届三中全会确定的一项改革任务，也是实现公务员管理科学化的前提和基础。解决公务员不作为、不担当，应该从深化分类改革入手，制定出具有中国特色的分类改革措施办法。中西方文化本质区别在于，西方文化重“分别独立”，中国文化重“和合会通”。具体到公务员制度，西方国家重视公务员职业生涯设计，有分类管理的传统。美国的《职位分类法》将公务员职位分为五类，其中第一类就是专门技术类，这也是大量科学家与专业技术人才云集政府机关的主要原因。同时，公务员职位分类与职务级别密切相关。现行职级制度的突出矛盾集中体现为两个“单一化”:一是职务序列设置单一化，缺乏适合不同类别公务员成长规律的职务序列，不利于公务员的科学化、精细化管理和专业化发展；二是职业发展渠道单一化，“职务本位”现象突出，难以持续有效地激励广大公务员。分类管理的目的，就是改变以往大一统的粗放式管理方式，建立符合不同类别公务员特点的科学的管理制度。因此，要在分类管理中注意把握两个方面：一是以实现科学管理为根本，“适才适用”，从管理需要出发，为各类公务员提供差异化的职务序列；二是以健全激励保障为主线，“适才适遇”，设计统一而不单一的职级制度，健全和强化激励机制。按照党的十八届三中全会要求，下一步是要建立专业技术类、行政执法类公务员管理制度，这是今后一个时期公务员制度建设的重中之重。专业技术类、行政执法类公务员管理规定出台后，要按照自上而下、先易后难的原则，结合部门和地方实际，科学界定职位范围，逐步入轨实施。

六、建立和完善反腐倡廉制度

当前领导干部对中央加大反腐倡廉力度有不同的认识，这种模糊认识影响了领导干部作为和担当。一是“对立论”，把反腐和经济社会发展对立起来，认为反腐势必影响经济发展，发展经济就要不反腐或减小反腐力度；二是 “阶段论”，认为 “老虎”、“苍蝇”现在打得差不多了，应该歇歇脚，停一停了；三是“过头论”，认为现在反腐过了头，再反就会影响经济建设和社会稳定；四是 “原罪赎回论”，把中国社会领导干部腐败问题等同于资本主义社会的原始积累，认为原罪不应追究，应划分阶段原谅过去，或者可以各种方式赎罪；五是“选择性反腐”，认为腐败是一种普遍现象，被发现和处理的都是有选择性的，其他没有发现和处理的，也同样在一定程度上存在着腐败问题，等等。所有这些认识，都是模糊的或者错误的，都影响了领导者的从政行为，影响他们干好工作的积极性和创造性。从根本上解决这些认识问题，防止“坍塌式”腐败，必须按照党的十八大，特别是十八届四中全会精神，坚持依法治国、从严治党，从建立健全反腐倡廉基本制度入手，进一步完善对权力制约和监督的制度，完善反腐倡廉相关法律和规范国家工作人员从政行为制度，完善对违纪违法行为的惩处制度，完善反腐败领导体制、工作机制方面制度，从而使反腐倡廉逐步走入法制化、制度化的轨道。

七、建立和完善问责追究制度

要结合群众路线教育实践活动、整改回头看、民主生活会，以及即将开展的“三严三实”学教活动，针对“为官不为”的突出问题，进行专项治理，进一步深挖细掘自身存在的缺点和不足。要针对“为官不为”的不同表现，结合干部考核评价、干部监督管理，把“为官不为”的认定标准具体化、明确化，做到“对号入座、有据可依”。要通过召开座谈会、走访群众、问卷调查、发放征求意见表等形式，广泛征求意见和建议，深入查摆问题，努力把问题找准、议透。要针对自我查摆和征求意见中发现的问题，认真进行梳理，深刻剖析根源，研究制定整改方案，明确整改责任人、整改时限，切实整改到位。在自查的基础上，区分不同情况，强化对为官不为领导干部问责追究。对在“为官不为”自查中发现并自觉及时纠正到位的问题，对责任单位和责任人员可依法依规从轻从宽处理或免予处理。对在核查中发现的突出问题，根据问题严重程度和有关问责规定，采取谈话告诫、通报批评、取消考核评先资格、取消奖励工资、调整岗位、降职使用、辞职辞退、党纪政纪法律处理等形式，严肃追究责任。涉及部门和单位的问题，追究主要领导和分管领导责任；涉及个人的问题，除追究本人责任外，对督促整改不力、导致整改不到位的单位主要领导和分管领导一并追究责任。涉嫌违法犯罪的，移送司法机关处理。

八、建立和完善督促检查制度

治理领导干部“为官不为”不能单兵作战，必须群策群力，加大督促检查力度。要发挥党委和组织、人事、纪检、工委、绩效考核部门的作用，形成合力，齐抓共管，对领导干部不作为行为加强监督，从严管理。要不断完善服务承诺制、限时办结制等工作制度，强化工作纪律的刚性约束，进一步修改完善机关及其工作人员行政过错责任追究办法以及干部作风指数评价要点，确保有规可依。建立工作奖惩制度，对工作中敢于担当、敢于作为的干部进行激励，对不作为、不敢作为的予以惩罚，保护干事创业干部的积极性。要建立督察制度，将领导班子和领导干部“为官不为”问题作为监督和查办重点，与督察落实中央八项规定精神结合起来，延伸触角，主动出击。要采取明察暗访、交叉检查、重点抽查等方式进行监督检查，对监督检查中发现的问题要限期责令整改，对涉嫌违纪的要给予党纪政纪处分。要建立信息联络制度，广辟信息搜集渠道，公开举报电话，鼓励和吸引社会参与，加大外部监督力度，广泛收集问题线索和信息。针对搜集到的一些苗头性、倾向性问题及时发出预警，提醒纠正；对一些普遍性问题要研究原因、完善制度。

九、进一步深化行政体制改革

目前，领导干部“为官不为”的一个重要原因，就是行政体制改革滞后，权责设定模糊不清、权责不一。很多岗位没有划分职责，存在着职权交叉、责任模糊等情况。对干部应该做什么、该怎么做等疏于引导，干部也不知道自己该做什么。同时，对干部不作为没有界定和处罚，对干部做什么没有明确的底线规定，也缺乏相应的管理制度。为此，要按着《国务院机构改革和职能转变方案》要求，转变政府职能，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用。进一步规范政府行政行为，法有授权必须为、法无授权不可为，真正做到该管的管住管好，不该管的不管不干预，切实提高政府管理科学化水平。进一步清权、确权、配权、晒权、制权，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。“建设法治政府应该限权”，将行政权用法律的规则牢牢地束缚住，也就是通常所说的“将权力关进笼子里”。逐步减少直至最终完全消除行政权力对司法权、立法权的干扰与打压，使行政、立法、司法不缺位、不越位、不错位。