对外来务工人员普法探析※

丁西泠

（广州科技贸易职业学院，广东 广州 510000）

外来务工人员，是指从外地来本地城市打工的人，和民工、农民工含义相近，一般泛指建筑行业、搬运行业等技术含量低、体力劳动为主的从业人员。据2014年5月12日国家统计局最新统计数字显示，2013年全国农民工总量26894万人，比上年增加633万人。

当今的中国是流动的社会，外来务工人员这一支庞大的、吃苦耐劳的基层劳动力队伍是中国发展、建设的基石，在日益“变平”的世界，为中国成为先进生产、制造业大国，以期在未来的国际竞争中凸显优势做出了巨大贡献。因此，提升外来务工人员的整体素质是国家发展层面不可忽视的重要课题。在普及外来务工人员相关法律知识方面，如何完善立法、明确权益、改进方法、创新载体、宣传到位、收到实效，促进外来务工人员提高法律意识，维护自身权益，对和谐中国的可持续发展、国家长治久安，国民形象提升意义重大。

一、外来务工人员法律意识现状

1.法律认知水平与法治社会的要求差距较大。通过笔者对广州市近百名从事餐饮住宿、批发零售、家政服务、建筑装修业的外来务工人员实地走访、问卷调查得知，大多数外来务工人员知道宪法是中国的根本大法，中国最高权力机关是全国人民代表大会，也曾听说过《民法》、《刑法》、《劳动法》、《劳动合同法》等法律，但当被问及民法、刑法、行政法、诉讼法的区别以及“用人单位不签订劳动合同，作为劳动者应该怎么办”，“父债子偿是否合法”等具体问题时，许多外来务工人员无法明确回答，甚至完全不知道。这表明，大部分的外来务工人员已经意识到法律对于国家正常运作、自身权益维护的重要性，外出务工人员大多数也具有学习法律知识的积极性，但是对于法律知识的系统学习却有心无力，时间、金钱、精力有限，学习资源不足、地理位置不便，均为学习制约因素。

2.法律认同较为片面、偏激。外来务工人员在前述法律认知的基础上，培养法律情感，形成法律评价后会产生法律认同。通过调查，48%外来务工人员认为“法律是政府管理百姓的工具”，仅有14%外来务工人员同意 “法律对所有公民都是平等的”这一说法，认可“只要没有违法犯罪，就没有必要学习法律”说法的达半数以上。在法律与权力的关系上，较多外来务工人员认为权力大于法律。可见，外来务工人员对法律的情感并不深厚，对法律的评价和认同存在片面、偏激之处。

3.法律维权处于被动、弱势地位。居于弱势的外来务工群体由于户籍等现行制度导致的如求学、就业、用工维权等一系列不公平待遇，使他们虽然工作生活在城市，却游离于城市的呵护照顾之外，处于城市和农村双重边缘的尴尬境地，他们自身的合法权益常常被侵犯，外来务工人员“和为贵”的传统思想根深蒂固，维权较为被动，不到万不得已，不愿“进衙门”，而终于有少数外来务工人员鼓足勇气尝试用法律手段维权时，却因法律知识不足、社会资源较少、法律援助不到位、法治环境不佳而多方投诉无门，无法通过正常渠道保障权益，部分外来务工人员只有“以眼还眼、以牙还牙”的“同态复仇”进行私力救济，甚至不惜采取极端拉帮结伙打架斗殴等违法犯罪方法讨回公道。

4.法律信仰不足，守法意识淡薄，违法犯罪甚至群体性事件逐年增多。在中国长达数千年的封建统治之下，崇尚尊卑有序、等级特权，权利意识淡薄的思想观念延续至今，尤其在教育落后、法律知识匮乏的广大农村，“以言代法、领导特权”等“人治”观念和“官本位”思想余孽犹存，外来务工人员对法律的信仰严重不足，认为现实中有权有势官员能够操作法律的施行，甚至一些利益集团可以影响法律的制定。

二、对外来务工人员普法存在的问题

1.普法针对性不强，对外来务工人员的普法教育难以有效实施。外来务工人员流动性大，工作不稳定，大多数城市司法行政机关、劳动和社会保障机关等有关单位参与普法政策制定、普法实施的深度、广度不够，专门针对外来务工人员的行之有效的普法方法较少，在普法教育中容易出现劳务输入地无人可管、劳务输入地管不到人的两难境地，从而使外来务工人员的普法教育难以有效落实。

2.普法方法、形式单调枯燥，外来务工人员接受能力十分有限。传统的普法方法，往往多是张贴宣传贴画、横幅标语，或者是政府、相关单位发放法律常识手册和传播法律知识的传单、开展法律知识讲座等。晦涩的条文解读、难懂的理论说教，远离实际，形式单一，外来务工人员知识水平低，学习兴趣不浓，接受能力有限，自然无法达到普法预期效果，甚至这些枯燥乏味的普法方式不仅不能增进外来务工人员的法律意识，还会令其产生反感和抵触心理。

3.普法重视不够，活力不足，对外来务工人员触动不大，效果不佳。导致普法效果不佳的根本原因是主观重视不够，一些单位、部门普法工作领导小组有名无实，普法流于形式、敷衍应付，如有上级主管部门进行检查时，就突击安排，应付了事，此外，各级单位、部门在进行普法宣传的过程中不能从外来务工人员的实际需要出发，不调查外来务工人员需要哪些法律知识，需要解决什么法律问题，凭空设想、闭门造车、空谈理论，缺乏活力，对外来务工人员触动不大，自然收效不佳。

以上问题的成因，不外乎为现有法律对作为弱势群体的外来务工人员重视、保障不够，对相关责任方普法权利义务界定不清，政府经费投入有限，普法举措落实没有深入贯彻“以人为本”思想，各项措施出台前不重视实地调查研究等等。

三、对外来务工人员普法的立法建议与对策研究

1.完善相关法律法规，畅通其利益表达渠道，“以人为本”明确各方义务，营造良好的法治环境。2011年7月中共中央、国务院转发的中宣部、司法部《关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划（2011-2015年）》指出，“强调加强农民工法制宣传教育，突出遵纪守法、依法表达利益诉求等内容的宣传，在农民工集中居住地、工作场所及主要活动场所开展经常性宣传教育，注重法制宣传教育与法律服务相结合，提高农民工的法治观念。”[1]党的十八大报告也再次强调深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。由此可见，国家对外来务工人员普法宣传不仅重视，而且大力提倡。浙江省司法厅《关于进一步加强外来务工人员法制宣传教育工作的实施意见》（2004年）是唯一标题提及外来务工人员法制宣传的地方性法规。

对于专门针对外来务工人员的法律法规，中央层面的数量较少，现行仅有《国家计委、财政部关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》，各省市地方性法规数量较多，内容涉及面广，涵盖随迁子女就学、积分入户、公共租赁住房建设、规范零星用工劳务市场、劳动安全卫生保障、子女义务教育、社会保险、公共卫生服务管理、工资支付保障、就业服务培训、取消收费项目、劳动管理等诸多方面。但是，各省市出台地方性法规数量、内容皆差别较大，各司其责，衔接困难。

应“以人为本”继续完善相应的法律法规，明确各方义务。社会主义法治建设中的“以人为本”，就是尊重和保障人权，重在保护社会弱势群体，在已经比较完备的法律法规中注重衔接、执行，贴近弱势群体实际需要，明确政府、司法部门等各方义务，全面保障外来务工人员经济、政治、社会权益和人身财产等，畅通其利益表达渠道。个人的意见只有进入政治体系，成为公共信息才有可能成为政府决策的参照，这就要求弱势群体的意见也能够真实地传递。不管是法制的渠道还是社会的渠道，只要合理、合法、便捷，比如，完善的信访、上访制度，大众传媒的关注，网络民主的运用，关注农民工的大学生团体、学者的声音，人大代表等专业的意见表达人士的代言，政府的绿色通道等都将为进城务工人员利益表达提供条件。[2]

营造良好的法治环境。依法治国，从义务本位转向权利本位，从官本位转向民本位，从人治转向法治，而在外来务工人员的工作、生活实践上，必须强调行政机关依法行政，司法机关公正执法，用工企业依法经营，加强整个社会的司法公信力，强化外来务工人员对法律的认同感、尊重感，提升法律信仰。

2.政府加大教育培训力度，增加普法投入，改进普法方法和形式。通过问卷、走访了解到，外来务工人员是一个好学的群体，很大程度上愿意为自己的继续教育投资，他们在城市工作之后，也希望一边工作一边获得个人的职业发展。他们希望的教育项目是能够在很大程度上改善他们的现实状况，而不是仅仅获得一点点的变化。政府应加大教育培训力度，根据外来务工人员流动性强、工作强度较大、工业区集中，很多工作季节性强等特点，有规划地开展各种教育培训，提高这一庞大基层劳动群体的文化素质，使其成为符合未来国际竞争需要的知识型劳动者。

增加普法投入，普法方法应创新多样，形式新颖灵活。政府从财政拨款、专项基金支持两方面加大对外来务工人员的教育经费投入，侧重向经济发展薄弱地区倾斜。相关部门可以采用理论教育法、案例教育法、心理疏导法、警示教育法等方法相结合，以外来务工人员喜闻乐见的新颖方式——微电影、相声、小品、短剧、《以案说法》、《法律面对面》之类的电视专栏节目，外来务工人员普法宣传官方微信、微博公众号，律师法律援助、咨询、培训进厂区、进社区活动等，内容涉及外来务工人员常用法律，如婚姻、继承和赡养、人身损害赔偿、借贷纠纷、劳资纠纷、计划生育、劳动法、劳动合同法，还包括进城务工人员享有哪些权利，如何寻求法律援助，怎样办理社会保险之类具体问题，注重教育材料的时效性、典型性、影响性、生动性。如此，不但可以吸引外来务工人员的兴趣，还能解决他们的实际问题，加深其对法律知识的记忆，达到最好的宣传教育效果。

3.创新载体建设，注重隐蔽、影响式教育，全方位、多层次地提高普法宣传实效。普法载体建设，主要包括传媒载体、文化载体、活动载体、和管理载体等。[3]新普法的载体建设，其中传媒载体主要包括报纸、杂志、书籍、广播、电视、电影、网络等载体，必须充分利用各类传媒载体，尤其是网络载体，提高对外来务工人员普法宣传教育的实效；加强文化载体建设，可以从企业文化，家庭文化、村镇文化和社区文化等方面着手，营造知法、用法的文化环境；管理载体是指将普法内容渗透到日常企业用工管理活动中，通过建立合理有序的规章制度和有效的运行机制，规范约束行为，提高内省自制，激发外来务工人员懂法、遵法的内在动力。

通过创新的载体，反对一味说教、灌输，注重营造和谐的学法、用法、护法氛围，使外来务工人员在潜移默化中自觉地形成现代法治社会所要求的法律意识，利用这种隐蔽、影响式教育，减少其逆反、厌学心理，润物细无声地实现法律素养提升从量变到质变的转化。

罗马城不能一日建就，普法教育也不是一朝一夕即可大功告成，我们要把普法宣传教育当作一项长期而艰巨的任务来对待，进行经常化、多层次、全方位的法制宣传和教育，将法律所蕴含的理念、法律所秉持的正义、法律的思维方式渗透到广大外来务工人员心里，并转换为大家的自觉行动，最终实现“依法治国”环境下现行法律的理论理性向实践理性转化。

[1]李纪平.中共中央国务院转发中宣部司法部“六五”普法 规 划 [EB/OL].http://www.legaldaily.com.cn/zt/content/2011-12/O1/content3731643.htm?node＝39028 2011.12-01.

[2]宋杉岐，崔利宏.城务工人员利益表达制度化的思考[J].山东社会科学，2006，（12）.

[3]范少虹.新生代农民工法律意识教育研究[D].湖南师范大学，154～164.