全面深化改革与民族区域自治法

[摘要]如何解读党的十八大提出的全面深化改革的战略目标，其对我国的民族政策、特别是民族区域自治制度有什么影响，是一个值得研究的问题。文章从全面深化改革、民族区域自治制度、民族区域自治法三者之间的相互关系入手，全面、深入地阐释了新时期贯彻落实党的民族政策的新内涵、新要求。

[关键词]全面深化改革；民族区域自治制度；民族区域自治法

[作者]敖俊德，原全国人大民族委员会法案室主任，现中国法学会民族法学研究会副会长，中央民族大学教授。北京，100081

[中图分类号]D921.8 [文献标识码]A [文章编号]1004-454X（2014）03-0001-005

在全国全面深化改革的开局之年，迎来了宪法确立民族区域自治制度60周年和民族区域自治法颁布实施30周年。全面深化改革、民族区域自治制度、民族区域自治法三者之间看似各自独立，互不相干，实际上彼此之间关系密切，相互需要。因此，正确认识和处理三者之间的关系，无论对于全面深化改革，还是对于坚持和完善民族区域自治制度，抑或对于全面落实民族区域自治法，都有重要的意义。

一、全面深化改革要求坚持和完善民族区域自治制度

全面深化改革并非改革一切。

全面深化改革有改有不改，而要改的还以不改的为前提、基础和内容。不改的不仅要坚持，还要发展和完善，民族区域自治制度就是发展社会主义民主必须坚持和完善的基本制度之一。因此，《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）规定：“发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。”

全面深化改革要求坚持和完善民族区域自治制度，是由我国多民族的基本国情所决定的。我国有56个民族，除汉族外，还有55个少数民族。虽然说，少数民族总人口在全国总人口中的比重并不大，只有8.41%，但是人口数量庞大，在2000年就已经超过了1亿。其中29%的人口分布在全国绝大多数县，随着改革开放的发展，人口分布范围还将进一步扩大；其中71%的人口居住在5个自治区、30个自治州、120个自治县等155个民族自治地方，民族自治地方的面积占全国国土面积的64%。特别是我国长达2.2万公里陆地边境线中，1.9万多公里就在民族自治地方；全国135个边境县，其中107个县也在民族自治地方。还有，我国30多个少数民族与16个毗邻国家和地区的同一个民族相邻而居。这一基本国情决定了在我们这个国家里，民族关系历来是重大的社会关系，民族问题历来是革命、建设和改革总问题的一部分，以民族区域自治为主要内容的民族工作，历来是党和国家工作的一个重要组成部分；而且，高度重视民族问题和民族工作，历来是我们党和国家的一贯传统，因此全面深化改革很自然要求坚持和完善民族区域自治制度。

这还具体表现在两个方面：一是民族区域自治制度为深化改革提供制度保障。没有稳定，全面深化改革无法顺利进行，没有稳定就没有一切。民族区域自治制度是关系边防巩固、国家统一、民族团结和社会稳定的重要制度。早在1950年初，邓小平在《关于西南少数民族问题》一文中就指出，从西北到西南这么长的边境线上，居住的绝大多数是少数民族，少数民族问题解决不好，国防问题就不可能解决好。单就国防问题考虑也应该把少数民族工作摆到很高位置。实行民族区域自治，可以使各民族“团结起来，巩固国防”。二是坚持和完善民族区域自治制度本身是全面深化改革总问题的一部分。《决定》明确指出，今后要进一步完善基本经济制度、民主政治制度、社会保障和生态文明制度等制度；《决定》还明确指出，坚持和完善民主政治制度包括坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及基层群众自治制度。由此可见，坚持和完善民族区域自治制度是全面深化改革总任务的一部分。而且，民族区域自治制度与其他各项制度都有密切关系，特别是与人民代表大会制度的关系尤为密切。

但是，民族自治地方毕竟与其他地方有所不同，它有不同于其他地方的地区特点和民族特点，还有为照顾地区特点和民族特点而专门制定的民族区域自治法。因此，民族自治地方在全面深化改革中，要特别警惕不顾民族自治地方地区特点和民族特点、违反民族区域自治法规定的政策措施“一刀切”、“一个样”的倾向。这不是杞人忧天，而是有的放矢。长期以来特别是建立市场经济以来，政策措施“一刀切”、“一个样”的现象一直不同程度地存在，影响了民族区域自治法的全面落实；还有一个时期以来，一些专家学者提出“淡化民族意识”和“民族问题去政治化”，特别是“3.14”拉萨事件和“7.5”乌鲁木齐事件以来，这些专家学者公然宣扬“民族工作新思维”和“第二代民族政策”，以否认党的民族理论和民族政策，否定民族区域自治制度。这实际上对“一刀切”、“一个样”的政策措施起到推波助澜的作用。因此，笔者提出“特别警惕”是完全必要的，也是非常及时的。

二、坚持和完善民族区域自治制度要求落实民族区域自治法

没有规矩不能成方圆。

坚持和完善民族区域自治制度要求落实民族区域自治法，这首先是因为民族区域自治法是民族区域自治制度的规范化，为民族区域自治制度实施提供了具体法律依据。民族区域自治法序言郑重指出：“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。”这指明了二者之间的关系：民族区域自治制度是民族区域自治法的基础和内容，民族区域自治法是民族区域自治制度的形式和保证。目前，衡量民族区域自治制度坚持与否和完善与否的唯一标准，就是民族区域自治法。除此之外，再没有其他标准。其次，是民族区域自治法适时作了修改，扫除了民族区域自治法实施的障碍。制定民族区域自治法的时候，虽然改革开放进行了几年，但仍实行的是传统的计划经济，所以财政经济的条文基本上按照计划经济的要求设计的。随着我国开始建立社会主义市场经济体制，这些条文已明显不相适应。2001年，根据建立社会主义市场经济体制的需要，修改了体现了传统计划经济体制的条文，不适应问题已经解决。再次，是民族区域自治法明确回答了什么是民族区域自治和怎样实行民族区域自治这两个问题，而这两个问题是民族区域自治制度的两个基本问题。民族区域自治法由序言6个自然段和正文7章74条构成，它的序言和条文的全部内容都是围绕什么是民族区域自治和怎样实行民族区域自治这两个基本问题而展开的。

那么，就这两个问题民族区域自治法如何展开规定的呢？

（一）先看关于什么是民族区域自治的规定

自治法关于《民族自治地方的建立和自治机关的组成》这一章7条，集中回答了什么是民族区域自治的问题。概括地说，民族区域自治，是以少数民族聚居区为基础建立民族自治地方；民族自治地方的自治机关是民族自治地方的人民代表大会和人民政府；自治机关由实行民族自治的民族公民为主组成，管理本地方、本民族的事务。这个问题也由民族自治地方怎样建立和自治机关怎样组成两部分构成。鉴于建立民族自治地方的任务已经完成，这部分规定可以略而不谈。今年是民族区域自治法颁布实施30周年，重温它对自治机关组成的规定很有现实意义。这部分规定主要有3条：

第16条……民族自治地方的人民代表大会常务委员会中，应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。

第17条 自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。

第18条 民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。

以上3条着重规定了自治机关以实行区域自治的民族公民为主组成；民族自治地方的法院和检察院虽然不是自治机关，但自治法对它们配备实行区域自治的民族公民也作了专门规定。这是因为，少数民族干部是解决民族问题的关键，更是实行民族区域自治的关键。以上3条规定既保障了少数民族的平等权利和自治权利，又保障了其他民族的民主权利，充分体现了民族平等和民族团结原则。

（二）再看关于怎样实行民族区域自治的规定

自治法关于《自治机关的自治权》和《上级国家机关的职责》以及《附则》这三章共47条规定，集中回答了怎样实行民族区域自治问题。那么，怎样实行民族区域自治呢？概括地说，实行民族区域自治，就是自治机关依法行使自治权，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行；上级国家机关依法保障自治机关行使自治权，帮助民族自治地方加快各项事业的发展。具体地说，怎样实行民族区域自治也是两个问题构成，自治法分别作了规定。

1.关于自治机关的自治权。自治法规定了自治机关27项自治权，其中政治方面的自治权6项，经济方面的11项，文化方面的7项，社会方面的2项，生态环境方面的1项。自治机关行使这些自治权的总原则是，政治方面的自治权是中央高度控制下的自主权，原则上自治机关只有半个自治权，另一半属于批准机关。因此，自治机关行使这些自治权必须经过法定批准机关的批准。经济方面的自治权是中央宏观调控下的自治权，自治机关行使这些自治权有较大的自主性。文化、社会和生态环境等方面的自治权是比较完整的自治权，自治机关可以自主地行使。

在27项自治权中，民族自治地方的人民代表大会制定自治条例和单行条例是民族自治地方的首要自治权，还是自治机关组织和工作的一个重要法规依据。自治法15条第3款就规定：“民族自治地方的自治机关的组织和工作，根据宪法和法律，由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定。”由此可见，民族自治地方制定自治条例和单行条例势在必行，否则民族自治地方的组织和工作就会失去一个重要法规依据。依照自治法第19条和立法法第66条第2款规定，在不“对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通”的前提下，“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规作出变通规定”。这是自治条例和单行条例不同于地方性法规的显著特点。

2.关于上级国家机关的职责。自治法规定19项职责，主要包括4个方面内容：一是政策措施方面，上级国家机关有关民族自治地方的决议、决定、命令和指示要适合民族自治地方的实际情况；如果不适合，应当允许民族自治地方停止执行或者变通执行。二是在帮助扶持方面，上级国家机关要帮助、指导民族自治地方经济发展战略研究、制定和实施，从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助民族自治地方加速经济社会全面发展。三是组织动员方面，上级国家机关要组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济社会全面发展。四是上级国家机关在职权范围内将民族区域自治法原则规定具体化：①国务院制定实施民族区域自治法的行政法规；②国务院各有关部委制定实施民族区域自治法的行政规章；③辖有自治州、自治县的省自治区直辖市人大及其常委会制定实施民族区域自治法的地方性法规；④辖有自治州、自治县的省自治区直辖市人民政府制定实施民族区域自治法的政府规章。

总之，民族区域自治法的规定为怎样实行民族区域自治提供了法律依据和具体规范。

三、全面落实民族区域自治法也要求全面深化改革

民族区域自治法颁布实施30年来，在民族自治地方和上级国家机关的共同努力下，取得了巨大的成绩。这首先具体体现在政治、经济、文化、社会和生态文明建设各个方面：各少数民族当家作主的平等权利和自治权利得到充分保障；民族自治地方经济得到快速发展，基础设施得到普遍改善，对外贸易和旅游业异军突起；文化事业和产业空前繁荣；教育事业发展迅速，成绩斐然；医疗卫生事业后起直追，得到长足进步。民族自治地方的社会面貌和各族人民的精神面貌发生翻天覆地的变化，各族人民的物质文化生活水平得到大幅度提高。其次，这还表现在以民族自治地方的政治、经济、文化、社会和生态文明建设为主要内容的民族法制建设方面，民族区域自治法配套法规建设取得重大进展。截至2012年底，民族自治地方共制定了143个自治条例，510个单行条例，75个变通规定和补充规定，22个辖有自治州和自治县的省和直辖市制定了实施民族区域自治法的地方性法规和规章。特别是2005年国务院实施民族区域自治法若干规定的颁布和实施，有力地推动了国务院各有关部门实施民族区域自治法规章的制定，这些规章涉及方方面面。总之，这些法规对于落实民族区域自治法，坚持和完善民族区域自治制度发挥了积极的作用。

但是，全面落实民族区域自治法也要求全面深化改革。一是完全必要。民族区域自治法颁布实施30周年来，由于体制机制和认识方面等原因，民族区域自治法的规定还没有全面落实，亟待通过全面深化改革，清除落实民族区域自治法的障碍。二是也有可能。全面深化改革的指导思想与民族区域自治法一脉相承，方向目标完全一致。而且，除外交、国防和党的建设外，全面深化改革涉及的经济、政治、文化、社会、生态等各项任务与民族区域自治法关于民族自治地方自治权的规定一一对应，高度契合。三是也有一定的工作基础。通过30多年的改革开放，需要解决的问题已经充分暴露；同样，民族区域自治法实施30年的过程中，影响该法实施的障碍也已经充分显现。为解决其中的重大问题，一些地方和部门经过深入调查研究，广泛征求意见，充分比较论证都提出了解决问题的比较成熟方案；这些方案有的只待批准，有的批准了还没有实施。而且有些问题是落实民族区域自治法和全面深化改革要解决的共同性问题，如资源补偿和生态补偿等问题。因此可以说万事俱备，只欠全面深化改革的东风。而简政放权是深化改革的“当头炮”。

那么，通过全面深化改革解决落实民族区域自治法中的哪些问题呢？当然需要解决的问题很多，这里不可能一一列举，只列举亟待解决的几个问题。

（一）5个自治区自治条例尽快出台问题。1954年宪法确立民族区域自治制度的同时，就给民族自治地方赋予了制定自治条例的自治权，1984年颁布的民族区域自治法重申了这项自治权。宪法确立民族区域自治制度60周年了，民族区域自治法颁布实施也30周年了，但是至今还没有一个自治区自治条例出台，这是一个突出的立法空白。据笔者所知，5个自治区自治条例都起草了20多稿，其中广西壮族自治区自治条例1958年就起草了，民族区域自治法颁布实施后，广西组织班子又重新起草，并经自治区党委讨论通过后，于1987年和1991年两次上报中央，但至今没有下文。其根本原因是，自治区与国务院有关部门存在权力和利益的矛盾。破解这一难题的首要途径是，废除征求各部委意见的这一必经工作程序。废除这一程序的理由是，依照民族区域自治法和立法法的规定，民族自治地方的自治条例和单行条例可以变通法律和行政法规，因此变通各部委的规章无疑在法理之中。

（二）民族自治地方变通权的实现问题。由于各民族自治地方都有不同于其他地方的地区特点和民族特点，而上级国家机关的政策措施不一定完全适合民族自治地方的实际情况，因此1982年宪法115条就规定，民族自治地方依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，“根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策”。这既为民族自治地方变通法律、行政法规提供了总原则，也为民族自治地方变通政策提供了总原则。根据这个原则，民族区域自治法第20条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复”。但据笔者所知，至今没有一例停止执行的案例，变通执行的也少之又少；绝大多数情况是上级国家机关收到报告后不批准，或者不作答复。解决途径有两条：一是权力界线比较模糊，而要求变通的内容又不涉及上级国家机关出钱出物，上级国家机关收到报告后60日不作答复，变通执行的内容即可生效。二是权力界线清晰，要求变通内容不涉及上级国家机关的利益，上级国家机关不批准或者在60日内不予答复的，依照行政诉讼法提起行政诉讼。理由是依照《决定》精神，上级国家机关也要接受下级国家机关的监督。何况，《决定》还有简政放权让利的精神。

（三）关于配套资金减免的落实问题。20世纪90年代以来，国家在地方安排基础设施项目，往往都要求地方拿一定比例的配套资金，由于民族自治地方财政困难拿不出配套资金，也就争不到国家资金，导致民族自治地方与发达地区的差距越来越大。为解决这个问题，2001年民族区域自治法修改时增写了1条即第56条，其中第2款规定：“国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾”。国务院实施民族区域自治法若干规定第7条重申了这一条规定的精神，并作了较为具体的规定。但据全国人大民委调研组调查报告反映，这一条规定没有得到认真落实，民族自治地方反映强烈。因此全国人大民委和国家民委要加强监督和督查。

（四）关于两种利益补偿的兑现问题。自治法第65条第1款规定：国家在民族自治地方开发资源，进行建设的时候，“国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿”。第66条第2款规定：“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿”。广西、新疆、内蒙古以及自治州自治县占主体的青海，都是输出自然资源的大区大省，在国家的生态平衡、环境保护方面也作出了巨大贡献。这两种利益补偿能否兑现，不仅关系着这些地方的经济社会发展和群众的生产生活，还关系着这些地方乃至整个国家的改革、发展和稳定。因此，民族自治地方迫切要求兑现自治法规定的这两种利益补偿。兑现途径：一是国务院制定专门的行政法规，分别规定补偿标准；二是设立国家资源补偿基金和生态补偿基金。

前两项是落实自治机关自治权的问题，后两项是落实上级国家机关帮助民族自治地方的职责问题，归根结底是坚持和完善民族区域自治制度的问题。

[责任编辑：俸代瑜]