民族区域自治与中国解决民族问题的“三个自信”

蔡宇安　金炳镐

[摘要]民族区域自治是解决中国民族问题的基本形式、基本政策和基本制度。我国民族区域自治实践，促进了民族自治地方经济社会发展，加强了各民族团结，巩固了国家统一。《民族区域自治法》是党和国家民族区域自治理论和实践成果的法律化，充分体现了党和国家解决中国民族问题的道路自信、理论自信、制度自信。在新阶段和新形势下，要在认真总结以往经验的基础上，进一步完善和发展民族区域自治，要在民族区域自治的实现形式上和法制建设上开拓创新，与时俱进。

[关键词]民族区域自治；民族问题；“三个自信”；《民族区域自治法》

[作者]金炳镐，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院教授，博士，博导。北京，100081；蔡宇安，宜春学院副教授，中央民族大学访问学者，博士。宜春，336000

[中图分类号]C957；D633.2 [文献标识码]A [文章编号]1004-454X（2014）03-0012-007

“民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。”新中国的历史发展表明，中国共产党在中国这样一个统一的多民族国家内实施民族区域自治，不但巩固了民族团结，维护了国家统一，而且促进了少数民族地区的发展。在新阶段和新形势下，需要在认真总结以往的经验的基础上，进一步完善和发展民族区域自治。这就要求我们坚定中国特色解决民族问题的道路、理论、制度自信。与此同时，还要在民族区域自治实现形式上和法制形式上开拓创新，与时俱进。

一、民族区域自治基本政治形式与中国解决民族问题的“道路自信”

（一）民族区域自治是中国共产党解决中国民族问题的一大创举

中国历史上曾有许多民族，自秦一统六国设立郡县制起，中国就成为了一个统一的多民族国家。此后，尽管中国政权历代更迭，有的民族逐渐壮大了，有的民族彻底消失了，有的民族则在分化组合中形成了新的民族，但是这些在历史上曾经存在或一直存在的民族都受过中央政权的直接或间接管理。事实证明，在新中国成立以前，中国历代政权无论是采用怀柔远人、羁縻统治、因俗而治，还是武力开拓、强制同化，都存在着这样或那样的局限性，未能有效地解决民族问题。

民族问题处理得当与否对于多民族国家的社会发展和民族发展影响巨大。中国共产党自成立起，就不断探索解决中国民族问题的道路。第一次国内革命战争时期，中国共产党首次提出的具有“民族自治”思想的是党的第二次全国代表大会，即：“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦；用自由联邦制，统一中国本部，蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。”但此处所谓的“民族自治”与今天的民族区域自治大有不同，其实质为联邦制下的民族自治。此后，结合中国民族的实际，中国共产党的民族政策逐渐由原来倾向于民族自决和联邦制转向更适合中国国情的民族区域自治。到抗日战争时期，中国共产党主张在国家统一的前提下，用民族区域自治的方式来保障少数民族权益，将民族区域自治确立为我党解决民族问题的基本形式。

民族自决权、联邦制和民族区域自治是马克思主义提出的解决民族问题的三种基本方式。中国共产党是第一个以民族区域自治为基本政治形式来解决民族问题的无产阶级政党，在此之前，其他的无产阶级政党基本上采用民族自决权或联邦制的形式。因此，在我国实行民族区域自治是一个前所未有的创举，是中国共产党在长期革命的过程中，以马克思主义民族理论为指导，根据中国民族的实际情况，吸取历史上民族政策的精华，不断地进行探索的结果。

（二）中国特色社会主义道路是解决中国民族问题的根本道路

我国现在正处于社会主义初级阶段，总体上来讲，大多数少数民族和民族地区的经济、文化和社会发展处于较低的水平。虽然新中国成立以来全国各族人民在中国共产党领导下的社会主义革命、建设和改革的历史进程中已经形成了平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，但是由于民族间仍然存在着历史上遗留下来的经济、文化方面事实上的不平等，往往会造成民族间矛盾和摩擦，这是我们在建设中国特色社会主义时必须承认和认真对待的事实。民族问题是社会总问题的一部分，现阶段，我国民族问题集中地表现在少数民族和民族地区要求加快经济文化发展上。“道路关乎党的命脉，关乎国家前途、民族命运、人民幸福。”。只有在中国特色社会主义建设的过程中，加快少数民族经济文化建设，才能彻底消除民族间事实上的不平等，才能使中国各民族共同发展、共同繁荣，即只有中国特色的社会主义道路才是解决中国民族问题的根本道路。也就是说，全国各族人民要在中国共产党的领导下团结合作，以我国处于社会主义初级阶段为总依据，以“五位一体”的社会主义建设为总布局，坚持一个中心、两个基本点，通过解放和发展社会生产力，促进人的全面发展，逐步实现全国各族人民共同富裕，完成实现社会主义现代化的总任务。

（三）民族区域自治是解决中国民族问题的基本形式

中国民族问题“既包括民族自身的发展，又包括民族之间，民族与阶级、国家之间等方面的关系”，具体表现为少数民族和民族地区文化的发展与保护、经济的发展、少数民族政治权利的保障以及以民族关系为主要表现形式的民族之间、民族与阶级、民族与国家等方面的关系，并且具有普遍性、复杂性、长期性、国际性、重要性、敏感性和连锁反应性，往往呈现出政治与经济、历史与现实、民族与宗教、国内与国际等方面问题相交织等现象。只有通过正确的途径和有效的形式，才能在中国特色社会主义经济、政治、文化和社会建设的过程中解决这些民族问题，做到加快少数民族和民族地区发展的同时协调好民族关系。在马克思主义民族理论主张的民族问题三种基本解决方式中，中国共产党采用了在统一国家内实行民族区域自治的基本政治形式，这是中国共产党长期探索中确立的解决中国民族问题的基本形式，也是解决民族问题的正确途径。历史和实践证明，中国实行民族区域自治有利于国家的集中统一和民族自主的统一，有利于党和国家的方针政策与少数民族自身特点的结合，有利于国家富强和民族发展的同步，有利于各族人民爱国情与民族情的交融，也充分证明了党和国家选择和始终坚持的道路的正确性。

民族区域自治作为中国解决民族问题的正确途径和有效形式，体现了中国社会主义的一大政治优势，是解决我国民族问题的成功之路，是各民族共同发展的强国之路，是深深扎根于各族人民群众实践中的富民之路。因而，要坚定道路自信，充分肯定中国共产党选择民族区域自治民作为解决中国民族问题的基本形式的正确性。我们不能走民族自决的邪路，也不能走取消民族自治的错路。民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政治形式不容变更。

（四）《民族区域自治法》是中国解决民族问题的道路自信的体现

新中国成立后，经过30多年实行民族区域自治的成功实践，党和国家把行之有效的民族区域自治的基本政策及其成功经验以法律的形式固定下来，制定了《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》），实现了法律化。《民族区域自治法》为协调民族自治地方与国家关系、自治地方内部民族关系以及依法对民族自治地方进行治理提供了有力法律保障，充分体现了党和国家尊重和保障各少数民族自治权利的精神，以及坚持实行民族平等、民族团结和民族共同繁荣的原则。《民族区域自治法》以国家基本法的形式把民族区域自治的基本形式法律化，这是我国对解决民族问题的道路自信的体现。

二、民族区域自治基本政策与中国解决民族问题的“理论自信”

（一）民族区域自治是解决中国民族问题的基本政策

马克思主义立足于社会发展的角度，认为建立集中统一的大规模的民主国家才能保护无产阶级的利益，在统一的国家内实行民族区域自治是现代民主国家一般普遍原则。而民族平等团结则是实施民族区域自治的条件和基础。从中国的历史事实来看，既有长期的统一的多民族国家的历史基础，也有各民族在近百年反帝反封建的共同斗争中形成的爱国精神，还有建立了社会主义制度的政治条件，这些是民族合作的基础；从中国的民族现实来看，各民族分布呈大杂居、小聚居状态，并且80%以上的少数民族相对聚居，这种民族分布格局为民族合作提供了条件。以上说明了中国共产党将民族区域自治作为解决中国民族问题的基本政策，不但是历史的必然选择，而且是现实的必然要求，是中国共产党结合中国特殊的历史情况和民族现实将马克思主义民族理论中国化的必然结果。

中国共产党早在20世纪三四十年代（长征期间和延安时期）就已经开展了民族区域自治的实践。陕甘宁边区政府根据中央政治局1941年5月批准的《陕甘宁边区施政纲领》，于1941年8月成立了少数民族事务委员会，并开始在政治形式、组织形式上把民族区域自治具体化，最初建立了1个蒙民自治区、5个回民自治乡，之后民族自治乡略有增加。1945年10月，中央政治局发出《中共中央关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示》，确定了中国共产党在大区域实行民族区域自治制度的方针、原则。依照指示，1947年5月1日，内蒙古人民自治政府建立，这是中国共产党建立的第一个省级自治区。新中国成立前夕，《中国人民政治协商会议共同纲领》明确将民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策，并规定了民族区域自治的基本内容。1949年10月1日以后，党和国家在全国推行民族区域自治。1952年，颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，比较详细地规定了民族区域自治的各项内容。1984年，颁布并实施了《中华人民共和国民族区域自治法》（2001年修正）。这部基本法是党和国家以我国宪法中与民族区域自治相关条款为基本原则，把行之有效的民族区域自治政策以法律的形式固定下来，实现法律化的结果。

（二）中国特色社会主义民族理论是解决中国民族问题的根本理论

中国特色社会主义民族理论是中国特色社会主义理论的重要组成部分，它以马克思主义民族理论为来源，以毛泽东民族理论为基础，以邓小平民族理论、江泽民民族理论、胡锦涛民族理论为主干的具有中国特色的民族理论的完整体系，是马克思主义民族理论的中国化。其主要内容有三大方面：一是中国特色的关于民族和民族问题的基本理论；二是中国特色的关于解决民族问题的理论和政策；三是中国特色的关于民族工作的原则和方法。现阶段，中国特色社会主义民族理论体现在2005年5月中央民族工作会议上中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强民族工作和加快少数民族经济社会发展的决定》中关于民族问题的基本理论和政策十二个方面的论述中。这十二个方面论述的主要内容是：1.关于民族及其一般特征；2.关于民族的产生、发展和消亡的规律；3.社会主义时期各民族共性和差异性；4.民族问题的概念及其特点；5.中国特色社会主义道路是解决我国民族问题的根本道路；6.中国是各族人民共同缔造的统一的多民族国家，民族问题是我国的内部事务；7.各民族一律平等；8.民族区域自治是我们党解决我国民族问题的基本政策，必须长期坚持和不断完善；《民族区域自治法》是民族区域自治制度的法律保障，必须全面贯彻执行；9.社会主义民族关系的本质特征；10.民族工作在现阶段的主题、主要任务和解决民族问题的根本途径；11.少数民族文化是中华文化的重要组成部分及支持少数民族优秀文化的传承、发展、创新的问题；12.培养选拔少数民族干部。上述理论观点是密不可分的整体，具有鲜明的时代性，对解决中国民族问题具有重要的科学价值和现实指导意义，是我们观察和认识民族问题的理论指南，是现阶段民族工作的根本指导思想。这十二个方面是中国特色社会主义民族理论在当前的集中体现，是解决中国民族问题的根本理论，并将在今后的中国特色社会主义建设和改革实践中进一步丰富和发展。

（三）民族区域自治是解决中国民族问题的理论与政策的有机结合

对中国特色社会主义民族理论，可从民族理论体系和民族政策体系两方面去认识。民族理论体系回答最根本的两个问题：一是回答什么是民族，理论上解决什么是民族之后，实践上解决如何促进民族发展；二是回答什么是民族问题，理论上解决什么是民族问题之后，实践上解决如何协调民族关系。也就是说，理论上解决最根本的两个问题的目的，就是促进民族发展，实现民族进步和共同发展；协调民族关系，实现民族平等和民族团结；在促进民族发展中协调民族关系，在协调民族关系中促进民族发展。两者相辅相成。

中国特色社会主义民族理论的根本点在解决我国民族问题最核心的有四个方面：民族平等、民族团结、民族区域自治、民族发展繁荣。这四方面的关系是：民族平等是基本前提、基石，是总原则；民族团结是基本手段、主线，也是总原则；民族区域自治是基本形式、基本政策，是根本制度；民族发展繁荣是基本宗旨、根本目标，是根本途径。

中国特色社会主义民族理论解决中国民族问题的基本原则包括：坚持国家民主化原则、坚持社会主义道路原则、坚持民族平等和照顾民族利益原则、坚持民族团结和民族互助合作原则、坚持民族自主自治原则、坚持民族发展繁荣原则。民族区域自治是中国特色社会主义民族理论中民族自主自治原则的体现，也是民族平等原则和民族团结原则的体现，又是我国民族平等和民族团结的主要标志。

中国特色社会主义民族理论的民族政策体系包括民族平等政策、民族团结政策、民族区域自治政策、少数民族干部政策、少数民族经济发展政策、少数民族文化发展政策、民族语言文字政策、民族风俗习惯政策、宗教信仰自由政策等，其中民族平等政策、民族团结政策是我国民族政策中的总政策，民族区域自治政策是我国民族政策中的基本政策。

中国特色社会主义民族理论经历了邓小平民族理论、江泽民民族理论和胡锦涛民族理论等发展历程。无论哪一时期的民族理论，民族区域自治始终都是中国特色社会主义民族理论中的基本理论之一和民族政策中的基本政策之一，并且与中国特色社会主义民族理论同步发展，与时俱进。

（四）《民族区域自治法》是中国解决民族问题的理论自信的体现

《民族区域自治法》是党和国家民族区域自治政策及其实践成功经验的法律化，充分体现了马克思主义的社会主义本质论和发展观，充分体现了中国解决民族问题的理论自信。《民族区域自治法》把中国共产党关于民族区域自治内涵、民族区域自治的民族自治和区域自治的“双重”自治、民族自治地方设立、自治机关的构成、自治机关“双重”职能、自治权包含的管理本民族和本地区内部事务的“两种权利”等民族区域自治的基本理论用法律形式固定下来，又把国家帮助和少数民族自力更生相结合的民族地区社会发展的理论、协调民族自治地方内自治民族和非自治民族的关系，发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的理论等，用法律的形式固定下来，充分体现了中国对解决民族问题的基本形式——民族区域自治的理论自信和实践自信，不仅丰富了中国特色社会主义民族理论，也为坚持中国解决民族问题的理论自信提供了法律保障。因此，民族区域自治不容置疑是党和国家解决我国民族问题的基本经验和基本政策。

三、民族区域自治基本制度与中国解决民族问题的“制度自信”

（一）民族区域自治是中国的一项基本政治制度

民族区域自治制度包括实施民族区域自治的体制、机制和中国特色民族区域自治法律法规体系，以及建立在这一制度基础上的处理民族问题的各项具体制度。1949年新中国成立以后，民族区域自治制度作为我国社会主义政治制度中的一部分，其政治地位不断提升，从20世纪五六十年代的“一种政治制度”，到80年代颁布《民族区域自治法》时的“一项重要的政治制度”，到90年代演变为“解决我国民族问题的根本制度”，到1997年党的十五大列为我国三大基本民主政治制度之一，再到2001年作为“我国一项基本政治制度”写入修正的《民族区域自治法》中。新中国60多年来社会主义建设的实践证明，民族区域自治制度发挥了重要作用。尤其是20世纪90年代苏联解体和东欧剧变的实例充分证明我国的民族区域自治制度合理性，比民族自决权和联邦制更具优越性，集中体现了中国特色社会主义制度的特点和优势，是少数民族地区社会经济发展的制度保障。

（二）中国特色社会主义制度是解决中国民族问题的根本制度

中国特色社会主义制度的确立经历了长期的历史过程，是以新中国建立社会主义制度为基础的。以毛泽东为核心的党的第一代领导集体在政治制度方面，以人民代表大会制度为根本制度，实行以中国共产党领导的多党合作政治协商制度和民族区域自治制度；在经济制度上，建立了以全民所有制和集体所有制为主体的公有制经济体制，以计划经济为主体的社会主义经济制度；在文化制度上，确立了文艺为人民服务、为社会主义服务，百花齐放、百家争鸣，古为今用、洋为中用的原则；在社会制度上，初步建立了一整套覆盖教育、医疗、养老、优抚、就业等方面的具体制度。这些制度是建立中国特色社会主义制度的重要的理论和实践起点。以邓小平为核心的党的第二代领导集体开创了中国特色社会主义，开启了中国特色社会主义制度建设的历程，促进了由计划经济体制向市场经济体制的转变。以江泽民为核心的党的第三代领导集体确立了以公有制为主体、多种经济形式共同发展的中国特色社会主义基本经济制度，确立了以按劳分配为主体、多种分配方式共存的分配制度。以胡锦涛同志为核心的党的第四代领导集体确立了中国特色社会主义制度，明确了中国特色社会主义制度体系的总体框架、层次、内容等，包括以人民代表大会制度为根本政治制度，以中国共产党领导的多党合作政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度为基本政治制度，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展为基本经济制度，以中国特色社会主义法律体系为基本法制制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。

中国特色社会主义制度以实现最广大人民群众的利益为目标，其制度设计和制度安排的出发点是人的幸福、人的全面发展；从设计理念和现实表现来说，实现了效率与公平的统一，“有利于保持党和国家活力、调动广大人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性，有利于解放和发展社会生产力、推动经济社会全面发展，有利于维护和促进社会公平正义、实现全体人民共同富裕，有利于集中力量办大事、有效应对前进道路上的各种风险挑战，有利于维护民族团结、社会稳定、国家统一”。中国社会主义制度在政治、经济、文化和社会等各个维度为解决中国民族问题提供了制度上的保障，是解决中国民族问题的根本制度。

（三）民族区域自治制度是解决中国民族问题的根本制度

1997年党的十五大把我国的人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作政治协商制度、民族区域自治制度作为我国的三项基本政治制度，从此，民族区域自治制度成为了我国基本民主政治制度之一，同时又是解决我国民族问题的重要政治制度。我国的民族区域自治制度，使绝大多数的少数民族人民不但享有人民民主专政制度共有的各项政治权利，而且享有民族区域自治制度特有的民族自治权利。至2011年底，在我国的各级民族自治地方中，全国共有自治区5个、自治州30个、自治县（旗）120个、带有一定的自治性质的民族乡或民族镇1128个。我国有44个少数民族以单一民族或多民族联合的形式实现了民族区域自治，等于我国少数民族的80%实现了民族区域自治。由此可见，我国的民族区域自治制度的实施地域范围之广，对少数民族覆盖面之宽，“不仅使聚居区的民族能够享受到自治权利，而且使杂居的民族也能够享受到自治权利”。故而，“民族区域自治作为我国的一项基本政治制度、作为我国解决民族问题的根本制度不容动摇”。

在新形势下，面对新任务，不但需要继续坚持民族区域自治制度，而且需要依据《民族区域自治法》不断发展和完善民族区域自治制度，需要在实现形式上和法律制度上进行创新，使我国的民族区域自治制度为建设富强民主文明和社会主义现代化国家做出更大的贡献。首先，民族区域自治实现形式需要创新。随着中国城市化进程的加快，民族地区的城市化也必然加速，这将引起自治县改市，自治州改市。但是，行政建制改变后，如果没有相应的政策依据和法律支持，民族政策就难以贯彻，这就需要确立有利于民族区域自治政策实施的新自治形式。在实践中，已经有辽宁省将岫岩满族自治县改为县级市，湖南省新设立的张家界地级市就是由湘西土家族苗族自治州的几个县组成的。从这些实践的效果来看，设立自治市既可保证民族政策的一贯性，又可以加快民族地区的城市化，是符合新形势的较为理想的民族区域自治地方建制形式。其次，民族区域自治法制建设需要创新。虽然我国已经形成了以《民族区域自治法》为核心，包括自治条例、单行条例等一系列法规、规章和规范性文件在内的民族区域自治法规体系的框架，但是民族区域自治的法制建设仍然有很多问题和不足。以《民族区域自治法》为例就可管窥一斑。在立法上，这部作为坚持和完善民族区域自治制度重要保障的基本法，不但缺少关于法律责任和罚则的规定，而且与之相配套的行政法规、规章、自治法规、实施条例和办法等也不完备。特别是，到目前为止，五大自治区都还没有自治条例，影响了民族区域自治制度的贯彻和执行。因此，要在立法、执法和守法等各个环节上的法制建设上进行创新和发展。民族区域自治是不容动摇的党和国家解决我国民族问题的一项基本政治制度。

（四）《民族区域自治法》是中国解决民族问题的制度自信的体现

《民族区域自治法》把适合中国国情的民族区域自治制度以法律的形式固定下来，实现了法律化。2001年修正的《民族区域自治法》明确规定民族区域自治是我国一项基本政治制度。《民族区域自治法》的主要功能之一，是促进少数民族和民族地区经济社会事业发展，实现各民族共同繁荣。这与我们党和国家把民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策、作为我国解决民族问题的根本制度以及作为我国的三大基本政治制度之一的初衷是一致的。因而可以说，《民族区域自治法》是中国解决民族问题的制度自信的体现。《民族区域自治法》中关于自治机关的自治权规定中，有关促进少数民族和民族地区经济社会事业发展的条款占多数，而且详细明确。在法律的保障下，我国的民族自治地方发生了巨大的变化，仅以2012年生产总值为例，内蒙古自治区为1.6万亿元，宁夏回族自治区为2327亿元，新疆维吾尔自治区为7500亿元，西藏自治区为701亿元，广西壮族自治区1.3万亿元，比新中国成立初期增长千万倍。《民族区域自治法》是我国民族自治地方经济社会发展的法律保障，我们一定要保持民族区域自治的优越性和政治优势。因此，民族区域自治，是不容削弱的我国社会主义的一大政治优势，也是不容削弱的我国民族自治地方经济社会发展的法律保障。

中国的民族区域自治是我党根据马克思主义民族理论和国内民族的实情，经过长期的探索确立为解决国内民族问题的基本政治形式、基本民族政策和基本政治制度。《民族区域自治法》是党和国家民族区域自治理论、政策及其实践成功经验的法律化，是我国民族区域自治重要政治制度的法律化；是我国民族自治地方社会经济发展的法律保障，是巩固和完善民族区域自治制度的法律保障，是发展和完善民族区域自治基本政策的法律依据。在全面建成小康社会的新时期，全国各族人民“要坚定这样的道路自信、理论自信、制度自信”，并且做到“千磨万击还坚劲，任尔东南西北风”。

[责任编辑：黄仲盈]