我国地方政府审计独立性研究

孙洪泽

【摘要】随着社会经济的发展，我国地方政府审计独立性较差的问题逐渐凸显。主要表现在机构不独立、人员不独立、经费不独立、工作不独立等方面。独立性是审计的灵魂，没有独立性政府审计无法发挥其应有的作用。因此，加强地方政府审计独立性具有重要的意义，本文对此进行了研究。

【关键字】地方政府审计 审计独立性 改革

一、引言

政府审计是社会和经济发展到一定阶段的产物，对于维持国家政治经济稳定和发展等方面具有重要作用。随着我国政治民主进程和市场经济的发展，计划经济条件下形成的审计体制已越来越不适应当前社会经济发展要求，尤其是地方政府审计的独立性面临越来越大的挑战。我国政治体制中央政府是国家的最高行政领导机构，各行政区域和自治政府直接对上一级政府负责，受中央政府的统一领导。这种体制导致地方政府审计实际上就存在双重行政领导体制，一方面要受到上级审计部门直接领导，另一方面还受到同级地方政府的间接领导，从而影响了地方政府审计独立性作用的发挥。审计独立性是地方政府审计的“灵魂”，如何保持地方政府审计的独立性已成为理论工作者和实践部门关注的核心问题。

二、我国地方政府审计独立性影响因素分析

（一）组织因素

目前世界上大多数国家都根据自己国家的历史及国情建立了各具特色的审计制度。最高审计机关的地位对于审计机关的独立性具有决定性的作用。虽然最高审计机关地位的高低未必与审计机关的独立性强弱成正比，但是审计机关的地位高低将影响到审计机关权威性的强弱，同时审计机关的职责范围和权力大小也与其地位高低有着直接的关系。因此，审计机关的地位对审计的独立性的作用不言而喻。在影响审计独立性的组织因素中，还要关注的是审计机关层级之间的领导关系。最高审计机关具有的审计独立性未必地方政府审计机关也具有，这取决于各级审计机关之间的领导关系以及上级审计机关赋予下级审计机关职责权限的大小。从我国审计机关的组织和领导关系看，我国属于典型的行政型审计体制。审计机关隶属于行政部门，同时又负责审计行政部门，相当于是行政部门的内部审计机构，因此很难保证其独立性。另外，我国审计法规定，审计机关应对本级各部门及下级政府预算的执行情况和决算、预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。这导致了在审计同级政府部门的过程中，审计机关缺乏一定的权威性和独立性，容易受到外部诸多因素的干扰，造成普遍存在着审计工作难以开展、审计处罚难以落实等问题。

我国地方政府审计机关实行的是双重领导体制。一方面，在审计业务上地方政府审计机关以上一级审计机关领导为主，上级审计机关为下级审计机关提供一定的技术帮助以及业务支持；另一方面，在行政管理上地方审计机关以当地政府领导为主，人事、财务、组织安排等都由地方政府决定。地方政府可以对审计机关施加影响，这就使得地方政府的审计独立性受到一定的削弱。特别是当地方政府的局部利益与国家的整体利益发生冲突时，审计人员就很难能够做出客观公正的行为，往往考虑到自身的利益或者出于外在压力而做出偏袒地方政府的行为。

（二）经济因素

公共部门的经费由国家财政予以提供，而私人部门的经费由其盈利活动取得。审计机关作为国家公共部门，又是监督其他公共部门财政财务活动的政府机构，必须有独立的经费来源，并能独立安排使用，不受行政和财政部门制约，只有这样才能保证独立行使职责。如果审计机关或者审计人员与被审单位有着直接的或间接的经济利益，会对于审计机关或审计人员正常开展工作产生不良影响。“经济人”假设认为人都是有趋利避害倾向的，如果审计人员或者审计机关与被审单位有利害关联，审计人员将会有可能出于对自身利益的考虑而做出有违人民利益的行为，从而难以作出客观公正的判断。因此，许多国家十分重视审计机关的经费来源，常以法律法规的形式作出明确规定。如美国法律规定审计总署实行独立预算制度，每年的预算由国会审核批准。法国审计法院的经费列入国家预算，由议会审核通过，不受行政干预和控制。

在我国当前行政体制下，审计机关的经费来源于同级政府的财政预算，由本级人民政府提供和保障。审计机关工作人员的工资、奖金、福利等也主要来源于本级政府财政。由此可见，审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，同时审计机关又与财政部门有着密切的经济联系。在审计机关对地方政府进行审计的过程中，地方政府可以通过财权给审计部门带来外在压力，迫使地方审计机关按地方政府的意愿行事，从而影响审计工作的客观性和公正性，进而影响到审计结果的真实性和权威性。另外，一些财力紧张的地方政府，有时地方审计机关的正常经费都难以维持，给地方政府审计工作带来了压力。

（三）人员因素

审计人员是地方政府审计机关的重要组成部分，政府审计人员的个人权益、专业胜任能力、社会地位和待遇等，是影响政府审计独立性的重要因素。由于审计工作的特殊性，审计人员时常会遇到打击报复等特殊情况。因此，必须给予审计人员一定的经济利益、任职保障、人身安全等方面的保护，从而为审计人员客观独立地进行审计工作提供条件。在美国审计长具有双重身份，一方面审计长是议会成员，享有一般议员的提议和表决权；另一方面，审计长还是主管全国会计事务的官员，是政府行政系统的成员。美国的法律法规对其他审计人员的权益也给予了一定的保障，如法律规定审计总署的工作人员只要不违法犯罪，便可终身任职。这为审计人员提供了很好的身份保障，保证审计的独立性和权威性免受不当干涉和威胁。

审计人员是审计机关的重要组成部分，审计机关的独立性往往在很大程度上取决于审计人员的独立性。考察审计人员的独立性主要从审计人员自身内部因素和外部因素两方面考虑。一方面，从地方政府审计机关人事任命制度看，在我国，地方政府审计机关的正职领导人由本级人民政府提名，而任命权掌握在本级人民代表大会常务委员；同时由于很多地方政府与地方人大常委会之间的关系，因此审计机关的政治领导人的任免很大程度上是由地方政府决定的。因此，审计人员在审计过程中，出于升职、奖励、调动等方面的考虑，审计机关领导人往往偏向政府一方。在这一制度安排下，审计机关人事任免在一定程度上受制于本级政府，审计机关人员的独立性难以得到有效保障。另一方面，我国审计人员数量不足，人员素质不高也是突出的问题。合格的审计人员必须要有专业胜任能力，专业胜任能力是指审计人员必须了解并掌握当前的法律、技术和实务的发展变化，将专业技能保持在应有的水平上。只有这样审计人员才能够有充分的能力和自信作出客观公正的评价。endprint

（四）其它因素

一国的审计体制必然受到该国政治、经济、文化、社会等多方面因素的影响。西方国家大多选择立法型审计体制，十分重视审计独立性的保持，强化了对权力的制约。中国实行行政型审计体制有利于国家审计事业的发展，也有利于审计工作的顺利进行。事实也证明我国的审计体制是与我国的国情相适应的，为保持我国政治经济安全作出了突出的贡献。另外，一国的文化也会对政府审计的独立性产生影响。文化是人类智慧和文明的结晶，是历史不断积累的思想观念以及知识的结合。文化不仅影响到个人的行为方式以及评价标准，还会影响到一国的政治体制和社会组织方式。文化对与审计的独立性不仅体现在影响审计人员的个人行为准则上，还体现在对审计组织安排的影响。

西方国家审计是一种接受人民委托，对政府政治及经济活动的监督活动，因此，审计机关和审计人员具有很高的社会地位。同时审计人员也具有很强烈的自豪感，能够获得很多人的尊重。中国由于几千年官僚主义思想和官本位色彩，普通大众对于审计工作并不是很了解，对于审计人员也没有给予太多的理解和尊重。在许多人眼里审计就是简单的查账而已，甚至连许多审计人员自身都不知道自己的职责何在，不知道自己究竟为谁服务。一个没有目标的行动是没有什么意义的，更谈不上如何保持审计的独立性。

三、我国地方政府审计独立性建设对策建议

（一）改革审计领导体制

我国审计机关的“双重领导体制”在我国审计制度建设过程中发挥了很好的作用，推动了中国审计事业的发展。但是随着经济社会的发展以及民主意识的增强，这一制度存在的问题也逐渐暴露。为了改革这一制度，可以实行垂直管理。即审计机关实行垂直管理，将市级和县级地方政府审计机关的人事、业务工作由省级审计机关统一管理，审计机关的经费由国家年度预算保证。从而使得地方审计机关在人事安排、权责划分、经费使用等方面获得一定的自主权，以便根据需要制定适合本部门的工作计划，绕开地方政府的不当干扰，从而提高审计独立性。这可以使地方政府审计机关客观、公正、顺利地开展工作，充分发挥审计的监督职能。同时可以借鉴国外的做法，实行审计人员的地域交流制度，以防止在长期审计工作中与地方政府产生密切的利益联系。另外还要积极推动各级审计机关在业务上的交流和探讨，不断极高审计质量。

（二）完善审计法律体系

西方国家都十分重视法律在社会政治生活中的作用，在很多西方国家人看来，一切问题都可以通过法律来解决。虽然这种看法带有一定的理想主义色彩，但是这也给提高政府审计独立性提供了有益的启发。审计作为一种第三方经济监督活动，需要具有一定的权威性使得委托人能够充分相信审计结果，而这种权威性又可以对审计独立性提供有效的保障。如果各级审计机关和审计人员经常无法可依或有法不依，则会使得人民对国家审计工作形成一种不良的影响，久而久之审计机关便会丧失其权威性地位。因此，进一步建立健全我国审计法律法规体系，强化依法审计理念是非常重要和必要的。为了适应社会经济的发展，必须加快法制建设步伐，制定适合地方政府审计工作特点，并能增强审计独立性和充分发挥审计职能的审计法规和准则，为审计工作提供明确的规范和指导，防范和降低审计风险。

（三）完善审计公告制度

目前我国没有对审计报告的公示做出强制性规定，而是通过法律形式限定了审计结果公示的范围。而且在具体的运作程序中，在向社会公众公布有关审计结果或审计调查结果前，还必须经过各级行政首长的批准。这极大地削弱了审计机关和审计报告的权威，对审计独立性造成一定的影响。因此，应当建立健全适合中国国情的审计结果公示制度，适时地将审计结果的通报权以及公布权交由地方审计机关。即由地方审计机关事先向上一级审计机关请示，再由上级审计机关决定通报或公布审计结果的内容以及方式，从而避免地方政府对审计结果的不当“过滤”。审计结果的适当公开不仅可以让审计工作变得公开透明，而且还能增强广大人民群众对审计工作的监督，让审计机关在人民的监督下行使职责，使人民对审计结果更加信任，从而有利于保持审计工作的独立性。

（四）提高审计人员素质

首先，完善审计机关人事组织领导关系，突破双重领导体制，将地方各级审计部门的人事管理权从地方政府交到上一级审计机关，以避免地方政府通过人事权来对审计工作施加不当影响。其次，鉴于审计工作的特殊性，应该给予各级审计机关人员特殊关怀。如提供适当的人身安全保护，以及其他合法权益的保护。另外，当审计人员因为正常工作而致使自身合法权益遭受损失时，应当有相应的救济措施。最后，加强审计人员自身素质建设。建立和完善审计机关内部培训制度，对审计人员进行定期的教育和培训，确保审计人员有良好的思想品德、业务素质和专业知识。同时还要加强审计人员的法律素养培养，使得审计人员都知法、懂法、守法，依法履行职责。

（五）加强审计文化建设

通过电视、报纸、网络等媒体向人民大众宣传审计文化，宣传国家审计制度，让更多的人了解审计，让更多的人关心审计。有条件的地区还可以建设审计博物馆等宣传审计文化的场所，以增进人们对于审计的关注和兴趣。另外，审计人员应该践行群众路线，从群众中来到群众中去，多与人民大众交流和探讨。这样不仅可以传播审计文化，宣传国家的审计政策和方针，而且还可以在交流中获取重要的线索和启示，从而能够更好地开展审计工作。

四、结语

政府审计作为国家政权体系的重要组成，在维护国家安全与稳定等方面发挥了重要的作用。如何完善我国的审计体制，特别是增强地方政府的审计独立性，已经成为人们越来越关注的话题。在我国现行体制下，地方政府审计独立性弱化主要表现在组织不独立、经费不独立、人员不独立等方面。本文针对这几方面不利因素，并结合国外增强地方政府审计独立性的做法，提出了增强我国地方政府审计独立性的建议，其中最主要的是要改革我国审计机关的双重领导体制，减少地方政府对审计工作的不当指挥和干扰。

参考文献

[1] 李金华.审计干部知识问答[M].北京：中国时代经济出版，2004.

[2] 李金华.审计理论研究[M].北京：中国审计出版社，2001.

[3] 萧英达.比较审计学[M].北京：中国财政经济出版，1991.

[4] [美]尚德尔.审计理论[M]（汤云为等译）.北京：中国财政经济出版社，1992.

[5] 蒙哥马利.审计学[M].北京：中国商业出版，1989.

[6] 程能润.审计学原理[M].北京：中国审计出版社，1992.

[7] 张杰明.现代审计基础结构研究[M].广东高等教育出版社，1996.

[8] 项俊波.国家审计法律制度研究[M].北京：中国时代经济出版社，2002.

[9] 刘华，李小敏.审计学[M].北京：立信会计出版社，2005.

[10] 张康之.公共管理学[M].北京：经济科学出版社，2003.

[11] 曾培炎.领导干部宏观经济管理知识读本[M].北京：人民出版社，2002.

[12] 吴爱英.宪法学习读本[M].北京：人民出版社，2006.

[13] SCANDAL C W. Theory of auditing： evaluation， investigation and judgment [M]. Scholars Book Company， 1978.

编辑：彭秋龙endprint