构建中国特色的现代官邸制

蒋旋新 蒋萌

摘 要：构建中国特色的现代官邸制，是严格规范干部住房，构建和谐社会的现实需要，有助于推进廉政制度建设，夯实公共资源管理，消除特权思想作风，预防住房腐败滋生。借鉴国外发达国家的成功经验，坚持科学引领、合理布局和综合治理的构建原则，形成包括制度设计、制度原则和制度结构的框架体系，建立房源控制、制度保证和文化支撑等内容的保障机制，全面推进党风廉政建设和反腐败工作不断取得新的成效。

关键词：官邸制；构建；中国特色

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）02-0030-06

“探索实行官邸制”，是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》提出的一项旨在深化体制改革、推进法制建设与促进干部住房制度改革的重大举措。目前，改革方向已经明确，关键是跟进理论与对策研究，充分认识此项决定的深刻意义，科学把握制度构建内涵与结构体系，并形成具体的实施路径和方略。这是当前党风廉政建设和反腐倡廉工作的重要理论与现实课题。

一、中国特色的现代官邸制理论思考

所谓“官邸制”，“就是由国家为重要官员在任期内提供住房的一种制度”[1]。这在国外已是较普遍常见的制度和现象，在我国古代亦有类似做法，但现代意义的制度建设却是一个缺失。构建具有中国特色现代官邸制呼之欲出，必须从“为什么建设”、“建设什么样的”和“怎么样建设”的高度，进行系统全面的理论思考。

（一）中国特色的现代官邸制的时代背景与价值取向

1.深化行政体制改革，致力社会公信力与法制化建设。中国特色现代官邸制是“推进国家治理体制和治理能力现代化”[2]、提高社会公信力和建设法治中国的必然产物。一是行政体制改革需要。完善决策权、执行权和监督权，形成相互制约又相互协调的行政运行机制是改革关键，但目前还尚未完善，导致权力失控，腐败现象时有发生，必须通过行政体制改革，从根本上防止腐败。二是提高社会公信力需要。公信力是行政核心价值观，是一切工作的出发点和归宿。它建立在立党为公、执政为民的基石之上。而以权谋私，以权谋房的腐败问题则严重挑战了执政基础，破坏干群关系，损害了干部形象。塑造社会公信力，必须从“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度”[3]做起，树立正气，赢得民心，从而增强公信力。三是建设法治中国需要。改革开放以来，我国法治建设已有长足进步，各项制度不断建立健全，但仍存在薄弱环节和领域，如干部住房管理还缺乏严明完善的设计和规定，导致产生被人们戏称为“大街上腐败”（房腐）的怪象，必然会引发干部住房制度的新一轮改革。因此，建立中国特色现代官邸制成为改革的重要目标。

2.诉求公平正义社会，增强公共资源安全运行与保障。坚持公有制的主体地位，是社会主义的一项根本原则。为确保公平、安全与效率，有效防止腐败，必须建立合理有效的运行与配置机制。一是优化公共资源流动需要。公益性和公平性是社会公共资源的基本特征。让权力公开透明运行，是体现人民当家作主和保证社会公共资源互通共享安全的必由之路。发生在经济领域包括干部住房寻租腐败问题，引发了资源流动和社会利益冲突。加强公共资源管理，预防经济和住房腐败，迫切需要建立中国特色现代官邸制。二是保障资源合理配置需要。合理就是兼顾公平与效率，合乎大多数利益。目前，发生在个别干部身上利用公权多占、侵占住房腐败问题，严重损害了资源配置的合理性和平衡性，加剧了社会利益冲突，必须予以制止。建立中国特色现代官邸制，就是建设一道预防干部腐败的“防火墙”。三是建立公平公正社会秩序诉求。建设和维护社会公平公正秩序，“必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力”[2]。建立中国特色现代官邸制，构建新型社会主体关系，破除“官本位”特权思想，增强宗旨意识，有助于密切政府与公民、干部与群众联系，建立平等和谐的社会秩序，保障社会共同利益的实现。

3.健全反腐倡廉制度，促进廉洁政治与和谐社会建设。“健全惩治与预防腐败体系，建设廉洁政治”[2]，构建社会主义和谐社会，需要建立中国特色的现代官邸制。一是健全反腐倡廉制度需要。制度建设具有基础性、长期性和规范性功效，但也是一个历史概念，需要与时俱进，不断完善。反思发生在身边形形色色的干部住房腐败等问题，究其原因，制度漏洞是主要原因。因此，坚持以制度反腐，不断完善制度建设，是反腐倡廉的现实需要。二是建设廉洁政治需要。腐败是社会的一大公害，具有长期性、隐蔽性、复杂性和破坏性的特点。严厉打压可以达到一时遏制收敛腐败的成效，但未必能从根源上防止腐败再发生。因此，必须从廉洁政治建设的高度，通过加强反腐立法，纳入法制轨道，是从根本上遏制腐败产生的必要措施。三是社会和谐发展需要。和谐是人类一直以来孜孜追求的理想境界。但腐败却是一种消解和谐与颠覆安全的“腐蚀剂”。因此，建立中国特色的现代官邸制，是严格并规范干部住房，构建和谐社会的现实需要。

（二）中国特色的现代官邸制的积极意义与历史作用

1.推进廉政制度建设，预防住房腐败滋生。探索实行中国特色的现代官邸制，是深化干部住房制度改革和治理腐败的一项重要措施。对公职人员尤其是各级干部进行价值信仰教育是十分必要的，但依然离不开制度建设。因为反腐是自律与他律的高度统一。以制度设计预防干部住房腐败产生，是形成以制度管人管房长效机制的根本保证，“是把权力关进制度笼子的根本之策”[2]。然而，这项改革的深层意义远不止这些，把干部住房制度改革纳入了法治建设轨道，无疑增强了这项改革的权威性，对于深入推进党风廉政建设和反腐倡廉具有重要意义。

2.夯实公共资源治理，确保安全高效运行。联系官邸制实际，首先，要增强公共资源守护意识。“公有制经济财产权不可侵犯”[2]。但公职人员因其特殊地位和被赋予的权力，一旦追逐私利成为可能，监督缺少乏力，侵占、侵吞公共资源腐败就会发生。实行中国特色的现代官邸制，就从根本上明晰了公共资产权，只有使用权，而无所有权，真正形成“铁打的房子流水的官”的事实，避免国有资产的变异流失。其次，转变公共资源管理方式。长期以来，干部住房基本实行供给制，即享受福利分房制度。自1994年国务院出台《关于深化城镇住房制度改革的决定》启动我国住房制度改革以来，带有双轨制意味的体制与房改存在着不可调和的矛盾冲突，诸如违规建房和变相分房等都造成了国家资源流失和重复建造浪费。建立中国特色的现代官邸制，有助于改革国有资源管理体制，转变管理方式，杜绝国有资产黑洞，保证国有资源安全运行。

3.消除特权思想作风，促进民主政治建设。特权，是封建残余思想和做派的余毒，与“全心全意为人民服务”的宗旨水火不能相容。因此，无论什么属性特权，也不论谁掌控特权，都不免会滑入权力腐败的深渊。当前，改革已进入历史新阶段，消除特权，铲除腐败温床，就必须“坚决反对特权思想和作风”[2]。这是探索实行中国特色现代官邸制要义，对于突破长期制约影响改革发展的瓶颈，“加强社会主义民主政治制度建设”[2]具有重要意义，并产生深层波及效应。

二、国外官邸制的运行特点及启示

官邸制，在我国自秦代起逐步显现雏形，但到当代由于历史原因后未延续。相对而言，国外官邸制历久不变，而且在各国还形成不同的特点。

（一）国外官邸制的特点

1.国外官邸制共性。所谓国外官邸制共性，是指官邸所有权、实施目的及其功能基本相同。一是官邸所有权归国家，这是制度本质。许多国家法律明文规定官邸所有权和附属一切财产归国家所有，其内部设施和资源配置包括维修费用均由政府预算支出。适用主体只能在任职期间入住使用官邸，退休和离职后不再享受。二是实行灵活房补政策，这是制度条件。国外不少国家为在任期内国家高级官员（部级以上）提供相应的住房补贴，但规定只有在任期在职期间享受，一旦退休或离任后就一概取消。三是建立公开监督制度。这是制度保证。法律规定享受官邸住房待遇的必须公开住房情况和薪酬，接受社会监督（包括群众、媒体、行政和司法监督等），同时实行监督评估反馈机制，及时发现、纠正、解决过程中发生的问题。这些都是世界各国官邸制采用的统一法则。

2.国外官邸制个性。所谓国外官邸制个性，即指官邸制差异性，具体实施办法也各不相同。一是官邸制适用对象范围层次不同。美国法律规定，政府应为主要官员如总统、副总统、州长、副州长和市长（只有相当规模的大中城市市长）提供官邸。而且基于安全考虑，还规定总统、副总统、州长、副州长必须居住官邸，而市长则有自由选择居住官邸权利。德国官邸制适用对象范围较小，主要是在任的高级公务员，包括总理、联邦政府各部部长提供官邸。规定总理必须进驻官邸，而各部部长则可灵活选择。法国官邸制适用对象范围更小，只有政府领导人，其他人员都不实行官邸制，一律采用住房补贴制度。二是各国住房补贴规定不同。美国政府依据公务员级别采取不同的住房福利制度，高级官员享受官邸住房租赁补贴，普通议员含参众两院实施住房租赁津贴，一般公务员享受信贷联盟（合作型非营利金融组织）提供的优惠房屋贷款和优惠房屋维护改造贷款。英国实行市场化住房政策，公务员基本上都由自己购买住房。法国实施公职人员职务用房制度，根据工作需要，公务人员可获得公立部门提供的相应住房，享受住房补贴。德国政府不负责给公务员分配住房，主要是通过公务员住房联盟，以志愿形式，采取合作建房方式，解决公务员住房问题，工资越低补贴越多。新加坡推行住房公积金制度，公务员用约占工资一半的公积金购房。

（二）国外官邸制的启示

1.市场与政府相结合解决官邸房源。市场经济在国外大行其道，但依然不能没有政府宏观调控。国外发达国家官邸制，基本采用了市场与政府调控相结合的方法，即官邸由政府从市场购买或出资合作建造或向社会租赁。享用官员向政府交纳一定租金，同时享受政府规定的住房补贴政策。

2.从本国实际出发构建官邸体制。官邸制作为国家的一项法律制度，离不开其基础条件和社会环境。因此，国外许多国家都不约而同地把建立适合自己本土化特点的官邸制作为目标选择。如英、美、法、俄等国家都注意从国情特点和官员工作生活实际出发，制定相应的制度框架和实施方案，从资源保障到主体范围、权利义务、配套政策、管理办法等都做出了明确规定。这些已被历史证实成功的经验和模式，对于探索实行中国特色现代官邸制具有借鉴价值。

3.从法治层面构建官邸管理制度。在管理学视域下，官邸制是一项带有针对性、规范性和制约性的制度。因其适用对象的有限性，必须建立一套规范化、系统化的管理制度。这不仅关系到国有资源流动安全效益，影响政府廉洁形象，而且深刻触及民主政治秩序的建立。欧美等国之所以长期实行官邸制不变，保持良好循环秩序，关键是有一个权益分明、规则明确、执行严格、监督有效的管理保障体制机制。如坚持职位和住房相统一原则，确保“一职一房”规定落实，还规定本人必须向社会真实公开个人信息，包括享用住房和工资收入，接受司法机构和公众监督，防止滥用公权，以权谋私，侵占住房，保证了资源有效利用，减少重复浪费，避免了国有资产流失。因此，建立中国特色现代官邸制，必须从法治的高度，着眼于常态化治理，建立一套行之有效的管理保障制度和监督机制。

三、构建中国特色官邸制的基本原则、框架体系及保障机制

近年来，国内学术界围绕构建中国特色的现代官邸制的重要命题，开始进行理论与实践的探索研究，提出了一些颇有见地的建设性主张和建议，但从总体来看，仍处在起步阶段。

（一）构建中国特色的现代官邸制的基本原则

因此，探索与实行中国特色的现代官邸制，应有自己的独立思考、科学定位与合理抉择。

1.科学引领，彰显主题。所谓科学引领，彰显主题，是指建立中国特色的现代官邸制要从事物发展规律和中国实际出发，凸显反腐主题。一是结合中国国情。从历史发展来看，我国正处于发展的关键时期，也是矛盾凸显阶段；从特征来看，我国正由传统社会向现代社会转型，原有价值与体制被改变，而新的体制机制正在建立健全之中。事实表明，转型意味着更替，是腐败易发多发的非常时期。“全党必须从思想上警觉起来，坚持惩防与预防腐败两手抓、两手硬，把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入”[3]。二是体现时代精神。建立与实行中国特色的现代官邸制，必须站在历史的新起点，深化改革，锐意创新，走出时代发展的新道路。三是结合反腐实际。建立与实行中国特色的现代官邸制应贯穿预防腐败的主线。我国实行房改后，媒体时有曝光以权谋私、以权谋房的腐败问题，如利用职权违规建房，多占、低价套购住房，超标准装修，甚至还出现建造别墅和私人花园等现象。因此，构建中国特色的现代官邸制必须敲响反腐警钟，在制度整体设计和实际应用上紧密联系反腐形势和特点，突出治理腐败的关键环节，建立和完善反腐倡廉的长效机制。

2.合理布局，统筹协调。所谓合理布局，统筹协调，是指建立中国特色的现代官邸制是一个系统工程，其中各要素不可或缺，相互联系，既需要合理布局，有机整合，也需要统筹协调，形成合力。一是加强顶层设计。首先，“要有强烈的问题意识”[4]。建立中国特色的现代官邸制是一次重大改革，必然会牵涉到众多关系矛盾和复杂问题，如历史与现实关系等，都需要通过改革来解决。二是要有改革的战略规划。此项制度的建立必须与全面深化改革战略需要和部署相一致，具有战略性。三是加强统筹协调。建立中国特色的现代官邸制，需要统筹协调，在纵向上处理好从中央到地方的关系，在横向上注意处理好新旧政策转换更替衔接、官邸与私宅、投入与效益等关系，确保改革有序顺利进行。

3.综合治理，有效运行。所谓综合治理，有效运行，是指构建中国特色的现代官邸制应强化综合治理，提高实效性。一是确立综合治理意识。综合治理是现代管理学的新理念。运用于中国特色现代官邸制，在体制上实现宏观与微观管理有机结合，在主体上加强政府与市场、地方参与合作，在方式上形成体制内外上下互动网络化运行模式，在内控上增强他律与自律相统一，在效益上实现公共资源利益最大化，杜绝流失，减少浪费。二是加强综合全程管理。克服传统行政管理“碎片化”弊端，重点做好科学规划和整体统筹，形成全程系统管理的新模式。三是提高制度运行实效性。高投资低效率，是传统管理模式的弊端。建立中国特色的现代官邸制，必须改革传统模式的弊端，转变工作方式，提高工作效率。因此，制定制度要更加注重规范性、程序性和可操作性，切忌笼统、空洞、模糊。

（二）构建中国特色的现代官邸制框架体系

框架体系，是指中国特色的现代官邸制内涵要素和结构方式的总和。这是一个复合性的整体构架，是建立我国现代意义官邸制的基石。大致包括制度原则、制度设计、制度结构等，具体内容涉及官邸性质、范围对象、标准要求、经费保障和管理办法等。

1.制度原则。构建中国特色的现代官邸制，是全面深化改革的一项重要战略决策和部署。因此，在指导思想上必须与政治体制改革、经济制度改革、社会制度完善相统一，与推进党风廉政建设和反腐工作相适应，与我国住房制度改革相一致，始终保持高度的协调性和一致性。制度设计与建设必须坚持“五项原则”：一是廉政与法制相统一。在目前干部住房制度改革尚未完善的条件下，廉政建设离不开法制建设保障。因此，从法制层面加强廉政建设，建立预防干部住房腐败发生的安全预警机制，是杜绝腐败漏洞和促进党风廉政建设的根本保证。二是政府与市场相结合。建立中国特色的现代官邸制，必须处理好政府与市场的基本关系，既保证政府的主导地位，又充分发挥市场规律在资源流动配置中的作用，形成有序良好的发展局面。三是治理与效益相结合。多方参与、开放互动、全程管理、节资增效是治理理论的核心价值。建立中国特色的现代官邸制，要转变传统制度行为模式，坚持制度与治理并重，不断提高制度执行力和实际效率。四是控制与自律相和谐。这是建立中国特色的现代官邸制不可缺少的条件。外因是客观条件，内因是决定因素。主客观达到高度统一，才能推进制度和谐发展，否则难以避免冲突。五是追究与激励相结合。反思党风廉政建设和反腐倡廉工作，政策追究与激励仍是一个较薄弱的环节。建立中国特色的现代官邸制，应把责任追究与绩效评估激励有机结合起来，真正做到赏罚分明，有效惩治腐败。

2.制度设计。制度设计，是构建中国特色的现代官邸制的重要环节，关系到改革的成败与否。一是制度科学化。要求对制度进行科学配置，使制度结构趋于科学系统、合理有效。如在制度配置过程中应考虑我国现代官邸制所处背景条件、适用范围层次、适度规格标准和系统管理保障机制等要素和内容。二是制度法治化。总体要贯彻依法治国方略，纳入法律法规轨道，形成规范严明的制度体系，真正做到有法可依，有章可循，违法必惩，违纪必究。三是制度系统化。既要加强顶层设计，制定各项配套政策，而且必须始终保持上下位制度统一和谐，形成纵横一体、相互衔接、彼此相融、协调互动的制度运行网络。四是制度标准化。官邸大小设计是无法回避的话题之一，应以满足工作实际需要为主，兼顾保障生活。按照统一标准和规范要求，比照职务职级，从国家层面建立一套严明的全国通用官邸规范体系，实行标准化、规范化配置。五是制度本土化。制度是内生性体系，不能硬搬照抄。国外官邸制虽是成熟模式，学习借鉴不可缺少，但必须充分考虑中国的具体国情和形势，走本土化道路，形成具有中国特色的现代官邸制。

3.制度结构。中国特色的现代官邸制是一个涉及内外关系并需要有机整合的空间结构体系。一是在纵向上表现为树状结构。由制度本体出发，延伸出若干分支。如我国官邸制国有所有权，适用对象限于省部级（正职）以上主要领导，只享有使用权，任职对位入住，离职迁移搬出。执行程序满足实际需求，符合国情民意，保障不偏离制度目标，责任追究严明刚性。二是在横向上表现为网络结构。宏观上与国情民意相适应，中观上与现行党纪国法包括各条块层面法规政策相统一，微观上与自身内在各项制度安排相协调，保障制度体系结构空间耦合和时间关联统一和谐，更好地实现预期目标。

（三）构建中国特色的现代官邸制保障机制

1.房源控制。探索实行中国特色的现代官邸制，房源是基础，必须首先考虑解决官邸来源问题。鉴于官邸性质与使用特点，需由政府统一规划，出资解决，方式可以采用委托建造、从市场购买或从第三方租赁取得。制度起步初始阶段，应采取稳步渐进的方式，主张以政府管理部门统一规划建造为主，保证房源统一性和标准化。因为不同级别配置标准不同，如果选择市场化，较难以保证房源规格质量的统一性和标准化，将会给制度执行增加难度，也会加大房源支付成本，增加经费预算。统一规划，集中建造，能够严格执行房源的统一规格标准，节约资源，确保质量。

2.制度保证。制度是约束与规范的准则。构建中国特色的现代官邸制，制度是保证。一是加强制度执行力。这是制度生命力的象征和保证。构建中国特色的现代官邸制，既要确保制度设计科学性、系统性和可行性，使各项规定有机统一，政策界限清晰，要求严明，防止制度缺位、失调和冲突，也要注重决策者综合素质和执行制度实际能力提高。二是加强制度监控力。监控是当前反腐倡廉建设一个亟待加强的重要环节。构建中国特色的现代官邸制，需要建立统一的官邸监管制度、住房公开制度、责任追究机制等，确保制度设计不偏离改革目标，执行不随意转移变更，坚决杜绝“上有政策，下有对策”的不良倾向。三是加强制度评估力。督导评估是构建中国特色的现代官邸制的重要环节。因为一旦进入实施阶段，必然会受到现实社会环境诸多条件及各种因素的影响，需要及时进行调整和完善。督导评估有助于及时发现问题，调整政策与方法，保证改革有序进行，不断提高制度有效性，增强权威性。四是加强制度奖惩力。奖惩是对制度主体执行情况的评价，包括激励与惩罚两个方面。构建中国特色的现代官邸制，应建立具有导向性和激励性制度，鼓励廉洁奉公、艰苦奋斗，坚决反对腐败，把权力关进制度的笼子里。

3.文化支撑。文化是物质文化、制度文化与精神文化的总和，是人类社会历史的积淀，是人类创造力智慧的结晶和民族繁荣的血脉。其中处于文化核心层的精神文化，尤其是价值观、世界观、人生观对于人的精神世界和行为模式产生深刻影响，发挥着主导作用。构建中国特色的现代官邸制，文化是支撑，应把制度建设与先进文化有机结合起来，大力建设廉政文化，倡导克己奉公、廉洁自律的道德操守，积极营造风清气正的社会氛围，为构建中国特色的现代官邸制提供舆论支持与文化环境。

参考文献：

[1] 汪玉凯.中国需要建立有特色的官邸制[J].中共天津市委党校学报，2014（2）：83-87.

[2] 中共中央关于全面深化改革若干问题的决定[N].光明日报，2013-11-16.

[3] 建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划[N].光明日报，2013-12-26.

[4] 习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》的说明[N].光明日报，2013-11-16.

责任编校 陈 瑶

Construction of the Modern Official Residence System with Chinese Characteristics

JIANG Xuanxin1， JIANG Meng2 （1. School of Education， Jiangsu University of Technology， Changzhou 213001， Jiangsu， China； 2. Library， Changzhou Institute of Information Technology， Changzhou 213164， Jiangsu， China）

Abstract： The construction of the official residence system demands us to strictly standardize the officials housing， which is a practical need to construct a harmonious society. It can help to promote the anti-corruption construction， strengthen the management of public resources， eliminate the thoughts of privileges， and prevent the breeding of corruption because of housing. We should learn from the successful experience accumulated by developed countries， adhere to the principles of scientific guidance， reasonable arrangement and overall governance， and establish the framework system including institutional principles， design and structures. Whats more， we should set up a guarantee mechanism on the basis of housing resources， systems and culture so as to unceasingly gain some new achievement in comprehensively promoting anti-corruption construction.

Key words： official residence system； construction； Chinese characteristics