日本社会治安管理机制与犯罪防控体系的研究与思考

[收稿日期]2015-04-27

[基金项目]北京市教育委员会项目“首都社会建设与社会管理”（项目编号：014000546614513）。

[作者简介]张荆（1957—）男，北京市人，首都社会建设与社会管理协同创新中心首席专家、北京工业大学人文社会科学学院法律系主任、教授。

[摘要]日本曾有效地规避了工业化、城市化与犯罪率同步增长的“怪圈”，至今为止仍是发达国家中犯罪率最低的国家之一，从制度结构的视角研究“日本治安现象”，具体分析日本的警察组织，公安委员会制度、警民共治防控机制、犯罪及再犯罪预防机制和社会整合机制，研究组织机制的内部运营及机制间的联动对预防和打击犯罪的功效，探索制度结构与维持社会稳定的关系。对比中国的社会治安管理机制，日本的犯罪防控实践提示我们，防控犯罪不是单一部门的事情，构建环环相扣的社会治安管理机制和犯罪防控体系是预防犯罪、保障社会长治久安的基础制度建设，现代社会中警察职能的独立性具有摆脱传统的政治倾向性，保障警察执法的公正性，缓解警民矛盾和解决社会冲突的功效。警察的职业化、机动化加警力下沉，可形成点线面结合的治安防控网络。重视并支持民众参与社会治安管理，重视对刑事司法以外社会要素的科学整合，将会从根本上降低犯罪率，保障社会健康稳定和可持续发展。

[关键词]中国; 日本; 机制; 犯罪防控; 社会治安管理

[中图分类号]D731.33[文献标志码]A[文章编号]1672-4917（2015）03-0067-11

日本是发达国家中犯罪率最低的国度之一。2010年日本全年的刑法犯认知件数①为1 586 189件，犯罪发生率为10万分之1 239。而同年英国的犯罪发生率为10万分之7 519，为最高，其次为德国10万分之7 253，法国10万分之5 491，美国10万分之3 346。日本的犯罪发生率分别6倍低于英国和德国，4倍低于法国，3倍低于美国[1]。

实际上，在20世纪60年代初到70年代中期，日本经济腾飞，城市化快速推进的过程中，曾摆脱了许多西方国家出现的“经济与犯罪率同步增长的怪圈”，十余年间全国的财产犯罪（盗窃、诈骗、贪污、买卖赃物等）、凶恶犯罪（杀人、抢劫等）、粗暴犯罪（伤害）不升反降。此现象曾引起国际学界广泛关注。美国犯罪学家路易斯·谢利在《犯罪与现代化——工业化与城市化对犯罪的影响》、埃兹拉·沃格博士在《独占鳌头的日本》等著作中对“日本现象”都进行了系统的分析和阐述。诸多学者的观点可大体归为两类。一类观点从墨顿“文化目标和制度手段”的角度分析认为，日本战后经济迅速增长，社会繁荣使大多数人的生活水平得到了提高，并赋予了国民以合法进取的机会，使人们较少地用非法手段达到自己的目的。另一类观点从“社会控制”的角度分析认为，日本是一个中央集权程度较高的国家，岛国、单一民族，同族同源，共同的社会和文化传统，形成了其他发达国家所没有的“内聚力”，有助于保持社会传统和继承性，抑制犯罪。传统的家庭、学校和社会团体作为非正式的社会控制，在现代化过程中始终保持着对犯罪行为的有效控制和预防。在正式的社会控制方面，法律制约的有效性，比如，禁止个人持有枪支等法律，限制了实施暴力人的行为。在刑事司法方面，警察的高效率和民众的广泛参与，有效地抑制着犯罪率的增长[2]。

前人的研究为后来学者提供了丰富的资料和宝贵的研究思路，本文试图在前人研究的基础上，从制度结构制度结构是指制度内部构成部分或各个部分之间所确立的关系形式，以及某一机制与其他机制之间构建的关系形式。的视角分析日本的警察组织、公安委员会制度、警民共治防控机制、犯罪及再犯罪预防机制、犯罪防控的整合机制及社会治安与犯罪防控效果，并结合中国的社会治安管理状况，提出建设性的意见和建议。

一、日本警察组织

警察是打击和预防犯罪的重要力量。日本警察组织机构共分为五个级层，即国家警察厅;大区警察局;都道府县警察本部;警察署;交番和驻在所。内阁总理大臣（首相）领导下的国家公安委员会是警察组织的最高管理机构。

（一）国家警察厅

国家警察厅是全国警察行政的领导机构，职员均为国家公务员，其主要工作职责为规划全国警察制度，负责与国家安全相关的警察运营，管理警察的教育培训、负责警界信息通讯、证据鉴别，以及协调警察行政的相关事宜。

警察厅厅长是掌管警察厅事务，指挥监督各警察机构的最高行政长官，厅长之下设次长。国家警察厅共设六个部门，分别是（1）长官官房，负责机构综合事务。分设总务、人事、会计、薪酬福利、国际课等。（2）生活安全局，主要负责生活安全管理与规划，地域警察，问题少年与少年保护，保安管理，情报技术与犯罪对策。下设生活安全规划课，地域课、少年课、保安课、情报技术犯罪对策课。（3）刑事局。下设刑事规划课，搜查一课和二课，负责犯罪的搜查及证据的鉴别。“组织犯罪对策部”也设于刑事局，由局长直接领导，旨在打击治理黑社会等有组织犯罪，下设计划分析课、暴力团对策课、毒品枪支对策课等3部门。（4）交通局负责交通管理，下设交通计划课、交通指挥课、交通法规课、驾驶证管理课。（5）警备局下设警备计划课、公安课、警备课等。警备局内设同级别的“外事情报部”，由局长直接领导，负责外事和国际反恐。（6）情报通信局下设情报通信计划课、情报管理课、通信设施课、情报技术解析课。国家警察厅还直接分管3个附属机构，即皇宫警察本部（包括皇宫警察学校）、警察科学研究所和警察学院，日本警察学院不招收本科生，只做警察和警官培训工作。

（二）大区警察局

为实现跨区域的警察协调行动、信息情报交流、统一培训，以及监察都道府县警察的行政行为，全国设立9个大管区警察局。分别是东京都警察情报通信部、北海道警察情报通信部、东北管区警察局、关东管区警察局、中部管区警察局、近畿管区警察局、中国管区警察局、四国管区警察局、九州管区警察局。大区的警察局机构设置相对简单，只设立总务监察部、区域协调部、情报通信部三部门，同时管理大区警察培训学校。

（三）都道府县警察本部

都道府县警察本部与都道府县的行政区域相一致，归各地方知事所管辖下的地方公安委员会的管理，警察行政具有相对独立性。全国共设立47个警察本部（东京都称为“警视厅”）。警察本部主要职责是行使法律规定的警察本部基本职责，指挥监督下级警察署的警务活动。组织结构与国家警察厅的设置大体相同。以东京警视厅为例，最高行政长官是警视总监，下设9个部门，分别是总务部、警务部、生活安全部、地域部、刑事部、交通部、公安部、有组织犯罪对策部等，同时管理各都道府县警察学校。

（四）警察署

在都道府县警察本部之下设警察署，2013年警察署的数量为1 173个[3]71，警察署实行署长负责制，每个警察署的人员编制约为300人[4]。主要职能是根据法律规定履行警署职责，管理辖区警务工作，指挥、管理、监督交番和驻在所的基层警务工作，并进行经常性的巡回检查。

（五）交番与驻在所

警察的交番与驻在所被称为日本社会治安管理重要特色，曾引起世界警界的普遍关注，百年的历史中先后有美国、新加坡、泰国、印度、埃及、巴西等众多国家的警察机构慕名学习借鉴。交番与驻在所始建于明治维新时期，当时日本的工业化与城市化迅速推进，社会治安问题在东京、大阪等大城市凸显，如何维持好新型大都会的公共秩序成为当时社会治安改革的重要议题。1874年，东京都率先在其主要十字路口和犯罪多发区域设立警察驻在所，1881年将其改换成“岗亭”的形式，更名为“交番”。1888年，内政部向各都道府县下发行政法令，要求各地在乡村建立“驻在所”，使日本集中于城市的警力迅速向乡村部署，并在警力增加不大的情况下，实现了警察对全国区域的社会治安管控。1992年，日本修订《警察厅组织令》和《警察法实施令》，将警察厅及各都道府县的“外勤课”和“外勤部”统一更名为“地域课”和“地域部”，旨在强化“社区警察”的功能。据2013年4月统计，全国有交番6 248所，驻在所6 614个[3]104。

1、交番和驻在所主要职责

交番和驻在所是日本警察系统社会治安管理的最基层。主要工作职能包括六个方面：

（1）警务巡逻。通过一般性的巡逻，预防事件、事故的发生，同时对犯罪多发区域和多发时段进行重点巡逻。对于形迹可疑人员进行职务询问，逮捕犯罪嫌疑人，警告轻微违法者，纠正违反交通法规的行为、教育指导问题青少年、照顾醉酒人员和迷失的儿童及劝导社区居民防火防盗，对危险场所、犯罪多发地域的家庭和单位进行有针对性的防范指导，提供相关治安咨询。交番和驻在所的职务询问和文书撰写被视为最重要的职业能力，警察厅会选拔有卓越职务询问技巧和写作能力的警察作指导教官，定期对交番警察进行技能培训，以提升基层警察的职务执行力。

（2）立番警戒。地域警察在交番和驻在所的设施外，站立警戒，特别是在车站、繁华街道等行人集中、犯罪多发的场所，实施固定时间的站立警戒。以提高市民的见警率和对犯罪的威慑力。

（3）巡回访问和联络。巡回访问所辖区域的家庭、企业、商店等，进行犯罪预防、灾害事故的防止及市民安全生活的联络与指导。听取驻地居民的意见和诉求，建立有效的联系方式。

（4）市民咨询与遗失物受理。根据1992年修订的《警察法》，日本在各交番设立咨询员。“交番咨询员”的选拔条件是“社区警务活动经验丰富，有社会威望”，咨询员由警察本部长任命，属警务非常勤职员[5]。2014年统计，全国共配置6 400名交番咨询员，以退休警官为主体，他们佩戴有樱花标记的徽章，警务经验丰富、咨询工作耐心细致，深受市民好评。咨询员的工作有回答道路询问，受理遗失物认领，据2013年统计，地域警察受理遗失物2 242万件，其中货币108亿日元（折合人民币6.48亿元）、物品796万件归还失主。此外咨询员还要做事故、事件现场警官的后援，救护被害人，学校周边的巡逻，儿童、老人的交通安全服务，替被害人代写和保管报案文书，以及通知有关部门对问题少年进行辅导等。

2、交番与驻在所的工作模式及社会治安管理功效

各地交番的设施和装备由国家警察厅统一配置。首先根据管辖区域、人口流动和治安状况，以及交番与交番之间的合理距离等因素设定交番的地点。然后将警察分组驻守交番，同时在据点与据点之间进行常规巡逻，形成点线面结合的治安网络体系。交番办公设施20～100平方米不等，警力4～60人不等，配有计算机、电话、传真机等通信设施，还有自行车、摩托车、小型警车、警棍、盾牌、捕人叉、防刺衣、防弹衣、灭火器、头盔、保护现场的设备和停车示意牌等，除办公设施外，交番还配有简易厨房和休息室，所有的交番都在其入口上方安装警灯。一是方便市民寻找，二是让社区居民在看到红灯后，可安心行走、生活和工作。驻在所一般设于农村和边远地区，临街处为办公区，办公区后面为生活区，驻在所人数少，一般为警官夫妻二人居住，妻子作为丈夫工作和生活助手，穿警服并领取工资。无论交番还是驻在所均采取昼夜不分的24小时警戒体制，巡逻习惯使用自行车。

（五）日本警察机构的运营与犯罪防控

日本警察被分为国家公务员和地方公务员，实行两种管理体制。一般来说，国家警察厅、警察本部、都道府县警察职员，以及地方警察署中的警视职级 警视职级是指警察本部参事官，中小型警察署署长、副署长，警察本部的课长、次席、管理官、调查官，以及警察署的刑事官等。以上的警官均为国家公务员，遵循《国家公务员法》;地方警察署警视以下警员、交番和驻在所警员均为地方公务员，遵循《地方公务员法》。尽管警察职员的管理方式分为国家公务员和地方公务员，但组织管理体制仍被称为“一元化管理”。所谓一元化管理体制主要表现在警察经费和装备设施由国家统一支出和建设。从2013年国家的警察经费预算看，国家警察厅经费预算总额为3 127亿日元（相当于188亿元人民币），其中78%由国库支出;22%为补助金支出。总经费中警察薪酬费占28.6%，装备、通讯和设施费占30.9%，其他经费占20.3%。都道府县警察经费为3兆2 591亿日元（相当于人民币1 955亿元），都道府县警察经费主要用于警员薪酬等人件费，占总数的81.3%，设施维修费占7.7%，其他费用占11%。地方警察经费全部由国库支出，与地方财政无关。全国一年的警察费用相当于每位国民年支出28 000日元（人民币1 680元）。

与许多西方国家警察科层制改革，即减少层级，警力下沉，实行“扁平化管理”不同，日本一直坚持警察的五个级层和四级管理体制，机构层级复杂，但在警力配置基层方面，日本却有着相当悠久的传统，即在120多年前，日本就完成警力向城乡基层的部署，并积累了大量的交番和驻在所的经验，2013年日本警察机构的在职警察职员293 588名。其中，国家警察厅的警察职员约占总数的2.6%。都道府县警察职员285 867人，占总数的97.4%。警察对人口比为1∶500，警力配置基层显著。

日本的警察管理体制坚持警力下沉的历史传统，重视社区警察制度的建设与完善，在城市化和现代化的进程中有效地维持着基层的社会稳定，在预防和打击犯罪方面发挥着重要作用。2013年，日本地域警察破获刑事案件、逮捕刑事案犯为237 275人，占警察破案逮捕总数的82.7%，就是说，绝大多刑事案件是由基层社区警察破获，基层社会治安防控效果明显。

二、公安委员会制度

公安委员会制度是日本社会治安管理体制改革中的重要内容，日本在反省二战前政府陷入国家主义，警察机构侵害了公民权益和反民主的历史教训[6]。努力探索警察职能从外交、财政、军事等国家职能中分离，建立相对独立的警察体系。这项改革起始于1955年修订《警察法》，法律修订中确定了在国家层面设置国家公安委员会，在地方设置都道府县公安委员会。

（一）国家公安委员会的组织结构及功能

国家公安委员会共由6人组成，其中委员长1人，由国务大臣担任，委员5人，由社会知名人士担任，从2013年国家公安委员会的委员的职务看，劳动团体董事、律师、银行名誉顾问、大学教授、原通讯社董事等各一名，委员中没有警察和司法行政官员，体现出民意代表和价值中立的顶层设计。委员会成员需由参众两院讨论同意，总理大臣任命，任期为5年。

国家公安委员会的主要职责是制定委员会规则和警察运营的大政方针，并对规则和方针的实施进行指导，任命和惩戒警务官员 地方警务官员指都道府县警视正职以上官阶的警官。。根据日本《警察法》和其他法律规定的委员会权限，管理监督国家警察厅，防止警察职员的各种不端事件发生，确认暴力团组织的性质，抑制和打击暴力团等有组织犯罪。国家公安委员会通常每星期四举行一次委员例会，需要时可临时召开会议。委员会会议主要审核警察预算，听取国家警察厅的相关报告并提出质询和交换意见，巡视各地警察工作，与都道府县公安委员会委员交流，把握全国的治安形势和警察机构的运行，实行有针对性的管理和监督。

（二）都道府县公安委员会的组织结构及功能

地方的公安委员会设置到都道府县一级，根据管辖范围设3～5名委员，委员需由都道府县议会讨论通过，都道府县知事 县知事相当于中国的省长、市长。任命，其组织结构和职能设计与国家公安委员会大体相同，但管理事项更加具体。主要负责监督管理都道府县警察机构，担任犯罪被害人国家赔偿金的裁定与支付，监督古董、旧货店等特殊营业，规制辖区交通，把握辖区的治安状况，调查警察的执法情况，把握警察组织与警察人事管理等。地方公安委员会通常每月举行3～4次定期例会，听取警察本部长的工作汇报，提出相关指导意见。参加警察协议会、教育委员会的相关会议等。从地方公安委员会委员的职务看，从事企业经营活动的占49%;从事教育和医疗活动的各占11%;法律界（主要是律师）10%（2013年统计）[3]73，地方委员会采取非常勤委员制 非常勤区别于专职和常勤，类似于兼职委员或职员。，每届任期5年。

日本《警察法》规定，市民出现了对警察系统苦情申诉时，可以书面的形式向地方公安委员会提出，对于文书写作有困难的市民，委员会需提供代写文书等帮助，委员会在收到苦情申诉书后会指示都道府县警察机构调查并采取措施，都道府县警察机构会将调查结果和改进措施撰写成报告呈交公安委员会，公安委员会根据该报告，以书面的形式将调查结果和处理意见反馈给申诉人。根据日本《公安法》的规定，国家公安委员会及各都道府县公安委员会是相互独立的部门，具有对警察的监察权，并可独自做出具体的监察指示。

从60年来公安委员会的运行看，委员会设置于总理大臣与国家警察厅之间，都道府县知事与警察本部之间，是市民社会参与警察管理的重要机构。它有效地制约着总理大臣和知事的警察权，保障警察行政运营的民主化，避免党派倾向及保持警察的中立，在保护国民权利和自由，维护公共安全和社会秩序，缓解警民冲突和社会矛盾，以及对警察行政进行监督等方面发挥了重要作用。

三、警民共治防控机制

警民共治的犯罪防控体系在日本有着较悠久的历史，美国犯罪学家路易丝·谢利在他的《犯罪与现代化》一书中曾分析道，日本“在刑事司法的许多方面都确实看到民众广泛的合作与参与”[2]。日本的“警民共治犯罪防控机制”大体可以分为“警察主导型”和“民间主导型”。

（一）警察主导的犯罪防控体系

1、警察署防犯协议会。这是一个以警察署为中心建立起来的警察与民间沟通的机构，办公地点一般设置在警察署内。二次世界大战结束后，联合国占领军根据波斯坦政令15号和内务省训令第4号，把民间的治安自治组织“町内会”定性为反民主的社会组织，勒令其解散。同时，以警察为主导的防犯协会迅速建立和发展[5]358。防犯协议会的主要工作内容是在警察署的指导下开展犯罪防犯工作，进行防犯诊断，召开防犯座谈会，在特定时间和特定地点进行防犯巡逻和防犯宣传，向居民推荐优良防犯工具和装备，推进风俗场所的环境净化，实施自行车防犯登录制度，对各种防犯对策实施状况进行调研，对犯罪防范工作有功人员进行表彰和奖励。2013年统计，日本1 173多个警察署，聘请防犯协议会委员10 533名，平均每署9人，委员以50岁以上人员为主，约占总数的83.5%[7]。

2、交番联络协议会。这是一个更为基层的、警民共治的犯罪防控体系，以警察交番和驻在所为中心，向辖区辐射。全国共设立了12 205个联络协议会，其主要成员是公寓、楼宇负责人、商业街的管理者等。同时警察也诚恳邀请驻地更多的居民参加联络协议会，密切警察与社区居民的广泛联系，警察还会将社区近期发生的事件、事故等信息印刷成宣传单和小册子，通过联络协议会成员发送给社区居民。联络协议会成员也会在交番警察的指导下，就社区居民关心的社区环境、治安防控、防火安全等问题，听取民间意见，进行民主协商，寻求信息交流和居民协助，防止事故和事件发生。

3、防犯联络所。该所成立于1948年，当时的电话普及率很低，巡逻的警察为了和警署联系，会借用民间的电话使用，警察以这些家庭为基础建立起防犯联络所，并在各家门口挂出“防犯联络所”的木牌。1963年，东京都率先出台了《防犯联络所设置及运营的基准纲要》，至20世纪70年代末，各都道府县也制定和出台了相关“纲要”。规定“防犯联络所”的主要任务是协助预防违法犯罪，进行防犯诊断，召开社区防犯座谈会，进行防犯宣传，发现可疑人员及需要保护的人员迅速向警察通报。1993年，日本全国共有68 2471个防犯联络所，其中63个家庭中设立一个“防犯联络所”，近年来，防犯联络所日趋形式化，影响力逐渐减弱，一些地区将其取消。

（二）民间主导的犯罪防控体系

1、町内会。町内会是日本历史最悠久的民间自治组织，内设有防犯部，进行相对独立的社区违法犯罪的防控工作。町内会曾势力颇大，会长具有区议会议长和副议长的影响力和权限。如前所述，战后町内会被勒令取消，但影响力一直存在。1991年，日本《地方自治法》修订，再次确定了町内会为“地缘团体”，具有了法律上的合法性。

进入21世纪以来，城市人口流动频繁，生活方式趋于多样化，人际关系淡薄，社会约束力降低，社区社会治安管理问题突出。町内会靠其传统的影响力，与警察合作积极动员居民入会，组织迅速扩大。2013年町内会与警察合作，针对从自行车车筐中抢夺财物案件频发，向市民发放车筐防盗罩，使相关犯罪从上一年的700件减少至300件。一项调查表明，日本市区町村民众以家庭为单位加入“町内会”的，约占总数的95.4%[5]358。2013年，警察掌握的全国的防犯志愿者团体46 673个，成员227万人，多数属于町内会成员[3]107。

2、职业防犯团体。以容易受到犯罪侵害的或容易被犯罪所利用的职业为中心，在行业内部结成的犯罪防犯团体。这种职业防犯团体全国都道府县一级约有670个，市町村约有1 354个，主要涉及行业有金融机构、当铺、旧货商店、弹子球店、卡拉OK店、24小时便利店等。职业防范团体具有很强的行业自治特点，并与警察保持密切合作，开办防犯讲座，进行防犯诊断，驱逐暴力团，实施行业联合防犯措施等，以保护本行业利益和内部秩序。

政府对于各种形式的警民共治的犯罪防控机制及民间参与社会治安管理的态度都是积极鼓励和支持。2005年12月，“犯罪对策阁僚会议”讨论决定将每年的10月11日定为国家“创建安全安心街道日”，每年的这一天，首相会在首相官邸，对参与社会治安管理有功的民间团体和个人颁发奖章和奖状。

在日本，民众积极参与社会治安管理的历史悠久，不管是政府主导还是民间主导，民间参加人数众多，随着历史的变迁，民间治安防控体系的组织形式在不断地发生着变化，但民众预防和减少社区犯罪，创造无犯罪、无事故社区的热情和积极性始终未减，而且警民合作密切，这是日本成为发达国家中犯罪率最低国家的重要原因之一。

四、犯罪及再犯罪预防机制

犯罪预防机制是指刑事司法组织内部各部分之间的协调、制衡，以及与外部社会组织之间关系的建立与互动，采取有效措施，限制、消除犯罪产生的原因和条件，包括发现案件及时破案，公正处罚、社会救助等，以防控犯罪和重新犯罪的组织运作体系。就一般的犯罪预防而言，以青少年为对象的犯罪预防与治理具有事半功倍的效果，既能抑制当下的犯罪，也能预防未来的犯罪。就特殊的犯罪预防而言，对于刑满释放人员的社会救助、培养自律和勤劳习惯等帮扶工作，对预防该群体的重新犯罪意义重大。前者的预防特色为“青少年问题审议会”和“少年警察制度”，后者的特色为“紧急更生保护制度”。

（一）青少年问题审议会制度日本的审议会制度相当于中国“领导小组”。

在日本，全国的“青少年问题审议会”是由内阁府主导、多部门合作的综合解决青少年问题运营机制，参加单位有文部省、警察厅、检察厅、家庭裁判所、法务省、厚生省、劳动省的青少年相关主管部门的局长，审议会具有发现问题及时，解决问题迅速、多部门通力合作的特点。

与中央青少年问题审议会的设置相同，从都道府县到市区町村还设有两级青少年问题审议会，市区町村一级的基层青少年问题审议会被细分为两部分，即“辅导联络会”和“地区委员会”。（1）“辅导联络会”主要职责是对青少年问题的辅导，组成人员包括警察少年课课长、中小学校生活指导主任、儿童委员、兄妹会（BBC）成员、防犯辅导员等。（2）“地区委员会”主要负责一般青少年教育，是文部省社会教育部的派出单位，同时受地区青少年问题审议会领导，主要成员有青少年委员、妇女团体成员、家长教师会成员、民生委员、町内会会长、少年部部长，中小学和高中学校校长和生活指导主任，企业、事务所、商店协会的代表等。各级青少年问题审议会的主要职责是负责召集相关部门讨论青少年问题，就青少年健康成长提出提案，制定计划，协调统筹各行政部门的政策实施。比如，针对手机短信“幽会”引发的少年卖淫问题凸显，审议会经过讨论出台有针对性的保护少年的措施等。中央“青少年问题审议会”的活动经费由国库支出，地方“青少年问题审议会”的经费，根据日本地方自治法的规定，由地方政府支出。“青少年问题审议会”是调动政府行政力量，统筹规划，协同合作，及时发现和解决青少年问题、预防犯罪的重要制度安排。

（二）少年警察机制

少年警察是根据《少年法》相关规定设置的，旨在充分运用懂得少年心理、教育和法律的特殊警察力量预防和治理少年的违法犯罪问题，保护少年被害者。据2001年统计，全国约有8 600名警察从事“少年警察”工作，其中专职少年警察3 800人[8]。少年警察的重要职责是对问题少年进行分类，结合少年特征展开搜查、调查和分流处理。

在日本，少年警察将问题少年分为四类，根据年龄和问题性质采取不同的处置与分流。（1）犯罪少年，指14周岁以上违反刑事法律、有犯罪行为的少年。警察在收集证据后需提交家庭裁判所，由家庭裁判所确认犯罪事实，并对少年及监护人的生活环境进行调查，确定对该少年是否裁判，决定裁判的少年将移送至检察官，由检察官进一步调查，并按司法程序再移交家庭裁判所审判，该过程被称为“逆送”。经家庭裁判所的审判，决定少年是保护观察、移送少年院，还是不作处理。（2）触法少年，指未满14周岁触犯法律的少年。在这类案件的处理上，《儿童福利法》优先于《少年法》，警察必须对触法少年和他的监护人进行指导，提供相关建议。在少年没有监护人，或者警察认为监护人不合格的情形下，必须向福利事务所和儿童相谈所通报，通过相关法律程序为其指定新的监护人。（3）虞犯少年，指警察判断少年的性格和生活环境可能会导致其未来犯罪或触犯法律，判断标准为有不服从监护人正当监督的癖好;无正当理由离家出走;与暴力团成员等不良人员交往，出入不良场所;有频繁勾引少女，进行不良异性交往的癖好等，对于这类少年中未满14周岁者，少年警察需对其本人和监护人进行指导，提供改善意见。对于14周岁以上、未满18周岁者，警察需根据《儿童福利法》规定，通告福利事务所或儿童相谈所，采取相应保护措施。确认为符合《少年法》的保护措施时，应移交家庭裁判所。（4）不良行为少年，是指饮酒、吸烟、深夜游荡，品行不端的少年。少年警察需与相关社会团体和志愿者联系，进行积极的社区辅导，并对不良行为少年及家庭进行指导和忠告。

少年警察的分类、分流工作至关重要，特别是对虞犯和不良行为少年的早期分类和分流，并区别于犯罪少年进行早期指导、提出改善建议、督促监护人、交由社会团体辅导，及时采取相应的保护措施等，防止轻微违法少年因缺少教育和社会控制最终走上犯罪道路，警察的分类和早期介入是防止少年犯罪的重要手段。

（三）紧急更生保护机制与重新犯罪预防

更生保护机制是对犯罪者和刑满释放人员等在社会内处遇和管理，防止其再度违法犯罪，并帮助其改恶从善，成为善良社会一员的制度安排。日本法律规定的更生保护对象为免除刑罚者、缓期执行者、缓期起诉者、假释人员、刑满释放人员。这项制度起始于1888年，慈善家金原明善先生得知惯偷吾助因监狱长感化，内心忏悔、愿改恶从善。但刑满释放回村后，父母双亡，妻子改嫁并带走3个孩子，求助于叔父遭拒绝，无住房、无食物，又不愿意重蹈犯罪覆辙，便溺水自杀。[9]金原明善为此事件感慨万千，出资在静冈郊外创办日本第一家“出狱人保护公司”。这项行动受到了民间的积极响应，各地纷纷成立了类似的机构。1907年国库出资奖励民间更生保护机构，1949年国家制定并颁布了《犯罪者预防更生法》，使这项制度步入法制化轨道。

对于刑满释放人员的更生保护机制被称为“更生紧急保护”，法律规定：刑满释放人员“不能从亲属处获得援助，或不能从公共卫生福利机构获得医疗、住宿、职业和其他保护的，或者被认为仅靠这些援助和保护并不能使其更生，需为其紧急提供生活费、住所、医疗、疗养、就业，以及适应社会生活的相关救助和指导（《更生保护法》第85条）。因刑满释放人员属自由人，所以实施紧急更生保护时需本人提出申请。在日本承担这项工作的机构被称为更生保护会（或叫更新会），据2013年4月统计，全国共有此类机构104所，其中男子设施90所，女子设施7所，男女共用设施7所。

日本更生保护制度的行政管理体制共分三级，最高领导机构为“中央更生保护审查会”，设于法务省，由委员长1人和委员4人组成;第二层级为“地方更生保护委员会”，由3～12名委员组成，机构设立范围与最高裁判所的辖区相一致;第三层级为“保护观察所”，机构设置与地方裁判所的辖区相一致，保护观察所是更生保护制度的一线行政机构，全国共有50所，保护观察官854名，保护观察官均为掌握医学、心理学、教育学、社会学等方面的专门知识的公务员。保护观察官的主要职责是落实保护观察的各种措施;指导和监督更生保护会的成立与发展;选考和监督保护司保护司是受法务大臣、保护观察官委托的民间有识之士，负责更生保护对象的指导与援助。。保护观察所以下的更生保护工作均由民间运作，除民办的更生保护会以外，国家还聘任了47 990名保护司（2013年统计）。[7]保护司采取一对一的帮扶方式，为更生保护对象提供指导、咨询、监督和各种援助。此外，民间的“兄妹会”、更生保护女性会、协力雇主组织等也积极参与更生保护工作，其中全国登记的“协力雇主组织”共11 044个，他们积极雇佣更生保护对象，促使其自食其力，2013年共雇佣更生保护对象879人。

更生保护是预防特殊人员再犯罪的重要制度，除了政府通过制定法律、设立机构、投入人力、物力和财力，指导民间更生保护工作外，民间积极参与更生保护，保护司不图报酬，认真履职，奉献社会，各种志愿者组织协助救助，开展各具特色教育、帮扶活动等，为刑满释放人员、免除刑罚者、缓期执行者、缓期起诉者的改恶从善、重返社会营造了良好的社会环境。

五、犯罪防控的整合机制

犯罪现象是社会不良因素综合作用的产物，抑制犯罪也需要对社会诸要素的综合治理。刑事司法对打击、震慑、防控犯罪，教育改造犯罪者的作用非常重要，但不是唯一的。刑事司法以外的其他社会要素的相互作用对犯罪现象、犯罪率影响也很重要，比如，失业、贫富差距、家庭环境等。

研究日本摆脱经济腾飞与犯罪率同步增长怪圈的经验，可以看出，急剧社会变迁会对传统的社会控制系统和社会规范构成冲击，会影响社会稳定和导致犯罪率的增加。但是，社会发展具有能动性，迅速的、有效的社会整合社会整合是指在社会变迁中将新旧矛盾重新统一到同一个统一体中的过程。，又可以调节社会控制系统，缓解社会冲突，控制犯罪的增长。日本在这方面的“犯罪防控整合机制”可以归纳以下三点：（1）保护传统文化。日本在现代化推进的过程中，巧妙地将传统的日本文化与现代社会接轨，缓解了传统社会向现代社会转型中的结构性震荡，比如，坚持传统的企业终身雇佣制和年功序列工资制，让职工以企业为家，增强了职工对企业的依赖和安全感，有效地控制和降低失业人口，在经济腾飞的1960～1970年之间，日本的完全失业率一直保持在1%～2%之间[10]，是西方发达国家中失业率最低的，失业率对犯罪率的影响是犯罪研究的常识。再比如，保护长幼有序、夫妻有序、师生有序等东方传统文化，对缓解在现代化过程中家庭、学校等非社会性控制系统的内部结构冲突，保持了原有强大的社会控制力，对犯罪控制发挥着功效。（2）控制消费欲望。日本在现代化推进的过程中，不强调用居民消费拉动内需，推动GDP，而是强调和鼓励国民的勤俭和积累，缓解了“后生型”国家消费超前所带来的生产力与消费需求的尖锐矛盾，对调控人们消费欲望，控制财产犯罪增长发挥了功效。（3）平衡城市发展。国家有计划地向贫困地区投资，比如，20世纪50、60年代日本的“北海道开发计划”等，有效地缓解了地区之间发展的不平衡，同时避免了中心城市因城市化发展速度过快导致社会秩序紊乱、犯罪数量迅速增加等城市病。同时城市积极吸纳农村劳动力向城市的迁移，为其建宿舍、开办夜校，引导其融入城市。缓解了城乡两种文化板块的碰撞，最大限度地降低了移民人口的犯罪。总之，社会整合机制不完全是机构的设置，更多地来自政府的政策引导和社会内部要素的调节。

六、日本社会治安管理机制与犯罪防控体系研究的几点思考

比较日本警察组织结构的顶层设计、民众对社会治安管理的参与、刑满释放人员的更生保护，以及各种犯罪防控机制之间的有效联动等，可为我国社会治安管理和犯罪防控体系的建立和完善提供有益的启示。

（一）构建环环相扣的社会治安管理机制和犯罪防控体系

社会治安与犯罪防控是一个系统工程，不是某一个部门的事情。日本在社会治安与犯罪防控体系建设方面，形成了环环相扣的有效机制，值得我们借鉴，特别是犯罪防控体系的前期预防和后期更生保护方面更具特色。

1、前期预防。中国的“工读学校制度”曾经是中国特色的防控青少年违法犯罪的重要制度安排，在20世纪90年代中后期，在“办学市场化”的冲击下被废止或被弱化，其他违法犯罪防控前置体系或未建或失灵。违法行为常常在演变成犯罪行为后，才会进入刑事司法的视野，民间称“猪养肥了再杀”。日本的少年警察系统，将问题少年分类为犯罪、触法、虞犯和不良行为少年，根据《儿童福利法》和《少年法》有关规定进行分流处理，移交家庭裁判所，报送福利事务所、儿童相谈所，依法申请变更监护人，移交社会组织辅导，以及由少年警察教育、指导和咨询等。对于后三类少年的及早介入，具有防止不良行为少年演变成犯罪者的功效，值得我国借鉴。

2、犯罪防控后期更生保护。犯罪防控后期更生保护主要是对刑满释放人员的再犯罪的预防，我国一直重视此项工作，一般由司法行政系统负责组织实施，政府为刑满释放人员提供一次以上的职业培训、就业指导、帮助其申请低保和住房补贴等。但重新犯罪率一直居高不下，2003年的调查显示，全国在押犯中重新犯罪者20万人，占总数的12.9%。2006年底统计，全国的重新犯罪率为14.8%[11]，无工作、无生活来源是其重新犯罪的重要原因。2006年12月，山西平遥监狱的一项调查表明，出狱后重新犯罪者中有30%左右的人无工作可做，基本生活没有保障[12]。刑满释放人员的重新犯罪对社会危害性极大，其犯罪特征具有报复社会的倾向、犯罪经验丰富、手段恶劣和狡诈、易教唆和诱惑他人犯罪，重新犯罪者常充当犯罪团伙的头目，是拉高全国犯罪率的重要因素。

研究日本对刑满释放人员的更生保护制度，有两个方面的经验值得借鉴。一是充分利用具有慈善精神的企业家，本着自愿原则，组成雇主联合体，接纳刑满释放人员到所辖企业就业，运用民间力量促进其自食其力、回归社会。同时国家奖励这些企业，给予一定的经济补偿或减免税费。二是对刑满释放人员的紧急更生保护。在刑满释放人员无法获得亲属的接纳和援助，重新犯罪的可能性增大时，政府指导民间更生会为其提供生活费、住所、医疗、就业等基本生活保障，帮扶其渡过难关，避免重蹈犯罪覆辙。

（二）警察职能的独立性

传统的马克思理论认为，警察、法庭、监狱等是国家机器的重要组成部分，而国家的本质是一个阶级统治另一个阶级的工具，警察、法庭和监狱便是统治阶级的私有财产，是为统治阶级服务的。不过，在现代化的进程中日本也在探索传统警察制度的改革，逐渐实现了警察从外交、财政、军事等国家职能中分离，构建起相对独立的警察机构。警察独立性的重要改革措施之一是在内阁总理大臣和国家警察厅之间设置由大学教授、著名律师、企业代表等组成的“国家公安委员会”，用以制衡内阁总理大臣的警察权，同时监督各级警察行政，解决国民对警察执法的“苦情申诉”等。公安委员会制度的顶层设计，易克服警察行政的倾向性，保障警察行政的民主化和执法的公正性，有效保护了国民的人权和自由，缓解警民冲突，增强警民协作共治犯罪的积极性，维护了社会秩序稳定。

此类制度设计可供我国未来的警察机构改革参考，特别是在官民冲突频发的现状下，警察机构的相对独立性、警察经费国库拨付的“一元化管理”，可克服警察的地方化和工具化的弊端，保障警察执法公平和公正，密切警民关系，缓解社会冲突，促进治安共治。

（三）点线面结合的治安防控网络建设

与日本的“交番”相比，中国“公安派出所”的组织结构过于庞大，管辖范围过广，许多派出所设在非闹市区、非犯罪多发地的“深宅大楼”中。在改革开放前，中国地域封闭，人口流动缓慢，以住在地居民的户籍管理为中心的治安管理模式对防控犯罪发挥过重要作用。但在人财物大流动的今天，“以户籍管治安”的传统模式逐渐失效，日本的警察职业化、机动化加社区警务的综合模式值得借鉴。

中国警察组织在顺应国际警察改革的大趋势，以110报警平台为指挥中心，提高信息化管理水平，增强警察的机动性和快速反应能力的同时，应当进一步改革派出所机构，使其小型化和灵活机动，将警力下沉至社区，并配置于人口密集与事件多发的车站、闹市区、娱乐场所等。良好的社区警务有利于密切警民关系，提高案件的检举率和破案率。户籍制度改革应考虑户籍与警察治安管理相分离，与政府服务于百姓的福利制度相结合，以提高社区居民的幸福感和流动人口的居住登记比例。这些工作的缜密进行，将会逐渐形成点线面结合、快速反应、警民协力的社会治安防控体系，有效地打击和预防犯罪。

（四）民众参与社会治安管理

中国与日本相同，具有民众参与社会治安管理的传统。1949年新中国成立，在新旧警察制度交替中，面对警察力量不足，毛泽东曾提出了“群防群治”的社会治安管理思路，并逐渐形成以农村和城市基层治保委员会和“治安联防”为基础的民众参与社会治安的管理体系。尽管这种犯罪防控体系的人力资源的成本过高，但在预防和打击犯罪方面效果显著。建国初期的1951年至“文革”前的1965年，中国刑事犯罪立案率一直保持在万分之2.9至万分之6.4之间，被称为“路不拾遗，夜不闭户”的治安黄金期。

改革开放后的1981年，中央政法委员会首次提出了“综合治理”的总方针。强调在各级党委的统一领导下，各部门分工协作，条块结合，以块为主;政法各部门各司其职，密切配合[13]。从三十余年的实践看，部门的治安责任制使传统的民众参与社会治安管理的机制弱化。比如，全国人民调解员从1997年的1 027万人，降至2005年的59.7万人[14]。2004年9月公安部下发通知，用三年的时间废止“治安联防”制度，持续40年的“治安联防”制度逐渐被保安服务公司体制所替代。据公安部统计，2007年全国的保安人员总数为230万人，超过公安警力总人数[15]。随着社会治安管理的专业化和职业化程度的提升和群众“自我保护”意识的增强，民众与警察，民众与治安管理部门的关系在疏远，民众参与社会治安管理的积极性在降低。其中最明显的变化是群众对犯罪的举报率降低，并带来破案率下降。1998年和1999年北京一般案件的破案率曾降至22.9%和32.4%[16]。

今后如何处理好警察、保安等治安专职队伍与民众参与社会治安管理的关系，如何保护民众参与治安管理的积极性等，日本的经验值得借鉴，在日本“警察主导的犯罪防控体系”与“民间主导的犯罪防控体系”相互支持和互补。政府鼓励、资助、联络、咨询社会治安自治组织、志愿者组织，定期举行表彰会，奖励社会治安管理有功的民间团体和个人。总之，无论是发达国家还是发展中国家，也不论国家的警察装备有多么先进，机动化程度多高，民众对社会治安的参与，对犯罪行为的检举都是社会预防犯罪、警察立案和破案的基石。

（五）重视刑事司法以外社会要素的犯罪防控功能

“改革开放”以来，中国的经济发展举世瞩目。但企业改制职工下岗失业问题突出;缺乏规制的市场竞争导致贫富差距迅速拉大，基尼系数与犯罪率呈现出0.87的正相关;中国作为“后生型”发展中国家未能有效的抑制“消费超前”，导致社会的欲望横流;在社会转型过程中，未能有效地保护传统的东方文化，伦理道德滑坡明显;对大城市的财政投资过于集中，导致农村剩余劳动力向大城市的迁移过快，城市承载力问题突出，城市化率与犯罪率呈现出0.94的正相关[17]，受“城乡二元结构”的影响，留守儿童、流浪儿童等问题凸显，以农民工为居住主体的城市“贫民窟”形成[18]，流动人口的犯罪占城市犯罪总数高达70%～80%。上述要素的综合作用，导致中国犯罪率的持续攀升，从改革开放初期全国犯罪率5.6;升至2012年的44.6。面对犯罪率的持续攀升，单方面重视刑事司法中警察系统“严厉打击刑事犯罪”的作用，忽视了对刑事司法之外社会要素的整合。

日本整合刑事司法以外诸社会要素，有效抑制犯罪率增长的经验值得借鉴。如前所述，有效地保护了传统的东方文化，缓解了传统社会向现代社会转型过程中的结构性震荡，强调国民的勤俭和积累，抑制国民消费欲望膨胀，国家有计划地向贫困地区投资，缓解地区间发展的不平衡，避免了城市化发展过快导致社会秩序紊乱等。

尽管中日两国在社会制度和意识形态等方面差异甚大，但中日同为东方民族，在文化传统、治安管理机制等方面仍有许多相似之处，日本犯罪防控与社会治安管理方面的变革与尝试具有一定的跨越制度的研究和参考价值，可为中国今后的社会治安管理机制的变革提供有价值的参考。

[参考文献]

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[13]中国社会科学院法学研究所法学词典编委会：《法学词典》 法律出版社2004年版第570-571页。

[14]陆学艺主编：《北京社会建议60年》，科学出版社2008年版，第866页。

[15]《我国保安人员总数已达到230万人》，http：//www.qzwb.com/gb/content/2007-07/25/content_2534243.htm。

[16]陆学艺等主编：《2010年北京社会建设分析报告》，社会科学文献出版社 2010年版，第232页。

[17]张荆：《影响中国犯罪率攀升的六大关系研究》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2011年第5期。

[18]谢宝富：《吸引·迫使·方便——城乡结合部出租房和流动人口登记管理机制创新研究》，《北京联合大学学报人文（社会科学版）》2014年第4期。A Study on Japans Social Security Management System

and its Crime Prevention Network

ZHANG Jin

（Collaborative Innovation Center of Capital Society-Building and Social Governance， College of Humanities

and Social Science of Beijing University of Technology， Beijing 100124， China）

Abstract： Japan has successfully avoided the bewildering phenomenon of crime rates growing simultaneously with industrialization and urbanization， and enjoys the lowest crime rate among developed countries. Studying “public security of Japan” from the perspective of social organization， analyzing Japanese police system， public security committee regime， police-civilian cooperation mechanism， crime and recidivism prevention mechanism will help us explore the rules inherent in social organization and stability maintenance. Compared with the Chinese social control system， Japans crime prevention experience reminds us that crime prevention is not the duty of a single department. China needs to build an interlocked social security management system. To ensure the institution-building necessary for long-term social stability， modern police should be independent and politically neutral， which can ensure the justice of law enforcement， ease police-civilian tension， as well as solve social conflicts. The professionalism and mobilization， together with deploying manpower to grass-root units， could weave a crime prevention network. Paying attention to the people and inviting civil society to participate， integrating social forces outside the criminal justice system will fundamentally lower crime rate and ensure healthy and stable social development.

Key words：China; Japan; mechanism; crime prevention; public security management（责任编辑 刘永俊）