台湾养老保险制度现状、改革方向及启示

[收稿日期]2015-04-20

[作者简介]王建民（1961—），陕西铜川人，两岸关系和平发展协同创新中心、中国社会科学院台湾研究所研究员。

[摘要]台湾基本上建立了覆盖全社会的养老保险制度，形成了包括“基础年金”与“职业年金”的双层保障制度，但不同职业或群体有不同的退休养老保险待遇，存在显明差异。当前养老保险制度面临的最大问题是各类养老基金支付压力巨大，面临破产危机。台湾正在推进新一轮的养老保险制度改革，其原则是“财务健全”“社会公平”与“世代包容”，改革的基本方向是将现行的“少缴、早退、多领”改为“多缴、晚退、少领”，其中公务员退休制度将由现行的“85制”逐步改为“95制”，未来劳工退休年龄也推迟5年;改革的核心目标是充实养老金，避免破产。本次养老保险制度改革涉及范围广，影响大，对当前中国大陆养老保险制度与退休制度改革有一定的启示与借鉴意义。

[关键词]台湾;养老保险;改革;启示

[中图分类号]D675.8[文献标志码]A[文章编号]1672-4917（2015）03-0032-11

台湾养老保险制度不断改革与进步，建立了较为完善的社会保险与退休金制度，但对军人、公务员、教师、劳工、农民与其他公民等实施不同的养老保险制度即实施“多轨制”。在人口老化加快与养老基金巨大财务压力下，台湾当局积极推动新一轮的养老保险制度改革，改革的核心是从目前“少缴、早退、多领”改为“多缴、晚退、少领”，并逐步缩小不同职业与群体的养老标准，建立更完善与统一的养老保险制度。

一、台湾养老保险制度现状

经过多年努力与不断调整改革，台湾逐步建立了覆盖全社会的养老保险制度，绝大多数民众享有基础年金与职业年金的双重退休保障，但不同社会群体的缴费标准、养老退休待遇等方面有较大差异，存在所谓的“多轨并存”现象。

（一）台湾养老保险制度的基本框架

台湾当局于20世纪50年代开始逐步建立不同类别的社会保险与养老金制度，并不断根据经济社会发展变化进行调整与补充。21世纪以来，台湾加快了养老保险制度的改革，主要是建立社会保险的年金制度：2005年实施“劳工退休金新制”（简称“劳退”）、2008年开办“国民年金保险”（简称“国保”）、2009年实施“劳工保险年金制度”（“劳保”年金给付）等。至此，台湾基本建立了覆盖全社会的包括基础年金与职业年金在内的双层退休养老社会保障制度。

台湾养老保险制度主要包括两大块或两个层次。一是社会保险（台湾称为“法定公共年金”即基础年金），包括公教人员社会保险、军人社会保险、劳工保险、“国民年金”保险、农民健康保险等。二是法定职业退休金（职业年金），包括公教人员退抚基金（年金）、军职人员退抚基金（年金）、政务人员离职储金、劳工退休金以及聘雇人员离职储金、“国营事业”退抚制度、私立学校教职工退抚制度等各种退休金。另外，个人储蓄与商业保险也是一种养老保险。与目前中国大陆推进的多层次养老保险体系的改革方向基本一致：第一支柱为基本养老保险（基本全面实现），第二支柱为补充养老保险（企业年金与职业年金，仅在少数企业或单位实施，未普遍化），第三支柱是个人储蓄性养老保险。不过，台湾军工教、劳工等群体享有双层养老保险（年金），但农民与“其他未享受社会保险的公民”（相当于大陆城镇居民）只有基础养老保险，没有职业退休金保障。

（二）劳工养老保险制度

台湾劳工养老保险（年金）制度包括了劳工社会保险与劳工退休金两部分。目前参加劳工社会保险的被保险人或享受法定公共年金的劳工约为981.9万人;享受劳工退休金的劳工合计900.4万人，其中享受新制劳工退休金者561.3万人，享受旧制劳工退休金者339.1万人。[1]另外，台湾还建立了聘雇人员离职储金制度。可以说，台湾所有劳工享有基本的退休养老保障。

第13卷第3期王建民：台湾养老保险制度现状、改革方向及启示

北京联合大学学报（人文社会科学版）2015年7月

一是劳工社会保险。1950年，台湾当局颁布《台湾省劳工保险办法》，1958年公布《劳工保险条例》，正式建立了劳工养老保险制度，此后不断对其进行修正与调整。2008年7月，台湾“立法院”完成《劳工保险条例》修正案，并于2009年1月1日起正式实施，是台湾劳工养老保险制度的重大改革，标志着台湾劳工保险年金制度的正式建立，即由过去一次性领取退休后的养老保险金改为年金制的按月领取，安全性、保障性增强。台湾劳工社会保险包括老年年金、失能年金与遗嘱年金（被保险人退保，在领取失能年金给付或年金年给付期间死亡者，其符合规定之遗嘱，可申请领遗嘱年金）等，各项年金给付均规定了最低基础保障金额。原法定保险费率为被保险人当月投保薪资的6.5%～12%，修正后的基准保费为6.5%，实施后第3年调高0.5%，之后每年调高0.5%，直至9%;从9%当年起，每2年调高0.5%，直至上限12%。目前（到2014年）劳工年金保险费率为8%。同时规定，保险基金余额足以支付未来20年保险给付时，不予调高。保费由企业、劳工与政府三方共同负担，政府负担比例10%～80%不等，个人负担20%～80%不等，企业或投保单位负担70%。目前劳工社会保险（劳保）的所得替代率为1.55%。

二是劳工退休制度与退休金领取标准。2005年7月1日起，台湾实施新的劳工退休制度。主要改革是建立劳工“个人账户退休金提拨制度”，由雇主（企业）强制提拨月薪的6%作为退休金，这就是“劳退新制”。原来的制度即“劳退旧制”是依《劳动基准法》规定，企事业单位（雇主）按月为员工以每月薪资总额的2%～15%提拨“劳工退休准备金”（在台湾银行设立公司专户，早期为“中央信托局”）。可以说，“旧制”有公司账户，“新制”有个人账户。在执行上，老人老办法（有两种制度的衔接与选择），新人新办法。

2009年，台湾劳保退休金改革后，退休金由过去的一次性支付改为按月领取，短期基金支付压力有所缓和。劳工退休金的所得替代率约为30%～70%，即根据不同工作年资，在退休后领取的退休金是其工资所得的30%～70%。年金化的退休金，按退休后的存活时间领取，活得越长，领得越多，按60岁退休，平均寿命80岁推算，大部分退休者较一次性领取的退休金多1.5倍，一般退休后领退休金超过8年，所领退休金的总额就超过了以前一次领取的。因此，劳工退休制度的改革大大增加了退休金的支出。

目前台湾劳工法定退休年龄为60岁，规划2027年之后延迟到65岁。

（三）军公教人员养老保险制度

台湾军公教退休养老保险制度包括两部分。一是法定公共年金即军公教人员的社会保险。目前参加军人社会保险的人数为24.6万人，参加公教人员社会保险的人数为58.4万人，合计达83万人。二是职业年金即包括军人、公务员与公立学校教师等在内的法定职业退休金或退抚金。军职人员依“军职人员退抚基金”领取退休金;公务员与公立学校老师依“公教人员退抚基金”领取退休金;政务官依“政务人员离职储金”领取退休金;私立学校教职员工与公营事业均有专门的退休保障制度。

被保险人类别个人企业政府有雇主的劳工（一般企业员工）207010职训机构受训者207010无雇主或个体经营而参加职业工会的劳工60 —40无雇主或个体经营而参加渔会的甲类会员20—80参加海员总工会或船长会为会员之外雇船员80—20被裁减资遣而自愿继续加保人员80—20资料来源：柳雅斐：《劳工保险财务问题之剖析》;台湾《主计月刊》2013年第6期。

20世纪90年代中期，台湾率先对公务人员退休养老制度进行了改革，即成立“公务人员退休抚恤基金”（简称“退抚基金”），1995年7月1日起正式实施“公务员退休抚恤新制”。这次改革的核心是将原“退抚”经费全由政府承担的“全额保障制”（台湾称为“恩给制”）改为由政府与公务员共同承担退抚经费的“提拨制”（“储金制”），即公务人员要缴保费即政府与个人共同承担。教师与军人也分别于1996年2月1日及1997年1月1日起实施新的“退抚制度”，并纳入退抚基金办理。

目前政府与军公教人员的保费分担比例分别为65%与35%，法定个人缴费比例为工资的8%～12%，2006年起到现在，经费提拨率已调升为12%。军公教人员的退休金领取标准是，以本俸（基本工资）的2倍乘以所得替代率计算。军公教人员退休所得替代率（公保和退抚之合）一般在75%～95%之间，最高可达112%（以任公职满30年、非主管每月在职待遇最高薪俸计算）。对于基金支付能力，订有政府保障机制。《退抚基金管理条例》第5条规定，当基金使用所得未达到规定最低收益时，由财政补足差额;基金不足支付时，由政府承担最后支付责任，因此军公教的退休权益有政府保障机制。

台湾公务员退休制度也进行了改革，由过去的“75制”（年龄+工龄=75，如年满50岁、工作年资25年或年满55岁、工作年资满20年即可退休）改为“85制”（年龄+工龄=85，如年满55岁、工作年资满30年，或年满60岁、工作年资满25年即可退休），可领月退休金。这一改革分10年进行，从2001年起逐步过渡到2021年完成实施。这一改革后，公务员领取退休金的平均年限从32年减少为27年，大大降低了退休金的支付压力。不过，中小学教职人员仍采取“75制”。

另外，由于历史的原因，台湾军公教人员享有18%的退休金存款优惠利率。早期为解决军公教人员工资待遇偏低问题，台湾当局制订了军公教退休金存款优惠利率制度，最优存款利率达18%，当时一年的定期存款利率为9%，相差并不大。这一制度数十年未变，如今在定期存款利率降约为1%的情况下，18%的优惠存款利率显得过高，在社会上引起很大争议。其间台湾当局进行了局部改革，其中规定1995年以后进入的公务员不再享受这一退休金存款优惠利率待遇，但此前的公务员仍享受这一待遇，因此争议没有完全解决，仍是一个有争议性的制度安排，改革势在必行。

（四）“国民年金”保险制度

“国民年金”主要是针对未参加公保（军工教）、劳保（劳工）等社会保险与缺乏社会保障或没有享受社会保险的民众建立的一种社会保障制度，简称为“国保”，相当于大陆城镇居民的社会保险。20世纪90年代初，台湾开始研究“国民年金”保障制度，直到2007年7月台湾“立法院”才通过“国民年金法”，2008年10月1日起正式实施，并依法建立“国民年金保险基金”，“内政部”为主管机构，由“劳工保险局”负责办理保险业务。

“国民年金”保险范围主要包括老年年金、身心障碍年金、丧葬补贴与遗属年金等。保险对象主要是针对年满25岁、未满65岁、尚未参加其他社会保险的居民。目前参加或享受“国民年金”保障的民众约有380万人。“国民年金”的保险费率是不断调整的，实施第1年保险费率为6.5%，第3年调高0.5%，以后每2年调高0.5%，上限为12%，但当保险基金余额足以支付未来20年保险支出时，不予调高。目前“国民年金”的保险费率为7%。保险缴费由个人与政府共同承担，个人负担保费的60%;政府补助40%。台湾当局负担的保险基金款项所需财源，依法规定由专门供“国民年金”之用的公益彩券盈余与调涨营业税1%之收益。有盈余时，作为以后年份当局承担部分的资金准备，当准备金不足时，由主管机构编列财政预算给予支持。当局承担的款项包括应负担的保费补助、年金给付差额与行政管理经费等。

台湾当局对“国民年金”保险制度下不同身份居民的保险补助比例是不同的，非常细化。（1）低收入户，个人不用负担保费。直辖市的低收入户，由直辖市政府提供100%的补助;一般县市的低收入户，当局补助35%，县市政府补助65%。（2）身心障碍者，有三种情况。重度者，个人不须负担保费，全由当局补助;中度者，个人负担30%，当局负担70%;轻度者，个人负担45%，当局与地方政府各负担27.5%。（3）收入未达到一定标准者，有两种情况。未达到当年度最低生活费1.5倍者，个人负担30%，但在直辖市，直辖市政府负担70%，一般县市则是地方政府与当局各负担35%;达到当年度最低生活费1.5倍、但未过2倍者，个人负担45%，在直辖市，直辖市政府负担55%，一般县市，地方政府与台当局各负担27.5%。（4）一般民众，个人负担60%，政府负担40%。2013度，台湾“国民年金”保险基金的保险收入为484.6亿元（新台币，下同），保险支出218.3亿元，余额266.3亿元。

按时缴纳保费，投保人可在年满65岁以后定期领取养老保险金。对未缴保费者，不采取强制执行或处罚;未缴清保费者，不能领取养老保险金，故属于“柔性强制社会保险”而非“强制性社会保险”。其中有两种领取方式：一是续缴保费（超过10年欠费不能补缴），养老金为月投保金乘保险年资乘0.65%再加上3500元为基础保障;二是欠缴保费或不能续缴保费者采用另一计算标准，即养老金等于月投保金×保险年资×1.3%。但欠费、领取社会福利津贴、领取相关社会保险老年给付者，不得选择第一种领取方式。

“国民年金”不只是养老保险（老年年金），还包括生育给付（2011年7月1日起在加保期间分娩或早产，可一次领取17 280元补贴）、身心残障年金（加保期间被鉴定为身心残障或无工作能力者有基本保障，月领4 700元）、丧葬给付（加保期间死亡，一次领取86 400元）、遗嘱给付（加保期间死亡，或未及领取老年年金即死亡，可领取不同的遗嘱年金）等。

（五）农民保险年金制度

台湾农民也有相应的年金保障制度，包括了农民健康保险与老农津贴两部分，均属法定公共年金，尚没有法定职业退休金。一是农民健康保险（“农保”）。年满15岁以上、每年从农90天以上及没有其他社会保险或老年保障的农民，每月缴保费78元，可领取生育、身心残障、丧葬等费用，虽无老年给付，但有老年保障功能，目前享受农民健康保险的被保险人为145.9万人。二是老农津贴，这是台湾特殊政治环境下形成的一种变相的农民老年保障。年满65岁以上、参加农保6个月以上，每月可领取老农津贴7 000元，目前享受老农津贴的老年农民为67.5万人（2012年底）。

二、台湾养老保险制度面临的主要问题

台湾尽管建立了较为完善的养老社会保障制度，但由于历史与制度本身等多种因素的影响，养老保险制度仍存在诸多问题与挑战，包括各类社保基金财务压力增大、不同职业与群体保障不均等。

（一）财务支出压力巨大，养老金面临破产危机

由于台湾现行各种养老保险（年金）制度的缴费费率普遍偏低，达不到法定费率标准，加上军公教“退抚制”采取“确定给付制”等，导致养老基金压力增大，平均支付年数已不到20年，社保基金面临破产风险。

目前台湾各种社会保险基金潜藏债务庞大。劳保潜藏债务达73 000亿元（2011年底），农保潜藏债务为1 499亿元（2010年底），“军公教退抚基金” 潜藏债务达19 100亿元（2011年底）。2011年开始，“军人退抚基金”已开始呈现“入不敷出”状况。依目前形势推测，未来10～20年，不同社保基金将先后发生亏损甚至破产。根据精算（以2011年12月30日为精算评价日），军人、公务员与教师退休基金将分别于2011年（已发生）、2018年、2019年出现赤字，基金累计余额将分别于2024年、2030年与2028年用完，[2]因此未来台湾军公教退休基金面临很大的财务压力。劳保年金保险基金由于制度上的改革，年金支付规模不大，余额充足，但支付增加速度上升快，未来仍面临很大压力。依统计，2009～2012年，劳保年金保险支付金额由65亿元上升到437亿元，占年度支付金额的比例从4.9%上升到17.2%，未来仍会持续上升。另外，农保自开办之日起就发生亏损，每年不足金额一直由当局编列财政预算补助。

“国民年金”制度建立晚，财务运作虽然较为正常。“国民年金”基金规模持续增加，从2008年的493亿元增加到2011年的1 470亿元，目前达1 800亿元。但缴费率越来越低，欠费现象严重。2008年，缴费率超过70%，到2013年9月底已降为47%，首次跌破50%，其中30～34岁年龄段缴费率最低，只有35%左右。[3]同时被保险人欠费现象比较严重。如“国保”开办6年多来，一期限保费没缴的欠费人数高达200多万人，影响财务健全。受此影响，基金年总收入不稳定，起伏较大，2008年为510亿元，2009年上升为602亿元，2010年降为582亿元，2011年又大幅增加为731亿元，2012年为618亿元。“国民年金”的保险支付量不大，但呈现快速增长趋势，从2008年的2.23亿元迅速增加到2011年的115.5亿元，2012年开始出现亏损18亿元，2013年9月底亏损达32亿元。2014年9月，台湾“国民年金”基金依2013年10月1日为评价日进行精算显示，当时基金余额为1 500多亿元，推估后潜藏负债达5 400亿元，若目前现行7%的费率不变，到2031年，“国保”基金开始入不敷出，到2046年基金余额将全部亏空。[4]

（二）存在“多轨制”，不同职业与群体退休年金保障待遇差别偏大

目前台湾养老保险制度是“多轨制”，即台湾不同职业与群体养老保险制度不一致，退休待遇存在差别较大。在威权时代与经济迅速发展时期，这一问题并不突出，但随着台湾政治民主化发展、经济发展放慢及社会公平正义呼声日益高涨，这一问题日益突出，成为全社会关注与争议最大的社会问题之一。目前部分职业与群体享有法定公共年金与法定职业退休金的双重保障，但部分群体如农民、“国保”被保险人、非由军公教转任政务人员者、“立法委员”等只有法定公共年金，没有法定职业退休金，形成差别待遇。在公教人员保险（公保）被保险人中，私立教职员与公营事业员工，不适用公教人员退抚制度，待遇偏低。公、私部门退休所得差距过大，也引起很大争议。尤其是公务员与劳工保险年金待遇差距大，军公教退休金所得替代率达75%到90%，而部分劳工只有30%。尤其是部分军工教人员享有退休金存款18%的优惠利率，引起其他阶层的强烈不满。

（三）养老保险制度还不够完善，存在诸多缺陷

台湾养老保险的保费偏低，所得替代率偏高，即“缴得少，领得多”。目前台湾劳工保险年金执行保险费率为8%，与法定上限12%有一定差距，与专家精算的最佳平衡保险费率为27.84%差距更大;公务人员退休抚恤基金的提拨费率为12%，精算最佳费率应为42.65%，两者相差甚远。同时台湾地区与发达国家或地区的保险费率也相差甚大，日本劳工年金保险费率为15.35%、德国为19.9%、希腊为20%、瑞典为28.3%，[5]目前台湾只有8%。另一方面，保险年金所得替代率（即退休后个人月领退休金占工作期间月薪资的比例）普遍偏高。目前台湾劳工保险年金所得替代率为1.55%，以投保40年计算，其退休时所得替代率为其平均月投保薪资的62%，远高于许多发达国家（如：瑞典为31.1%，日本为34.5%，德国为42%，法国为49.1%）和地区。公务员退休金过于优厚。在“75制”退休时代，公务员平均可领取32年的月退休金;2001年公务员退休制改为“85制”，退休后平均仍可领取27年的月退休金，待遇仍然优厚。

另外，台湾保险年金制度还存在诸多制度漏洞与不足，各类保险制度衔接存在缺口，年资无法合并计算，军公教退休抚恤基金制度不具可携性。

（四）少子化与人口老化加快，领取退休金的人数快速增加，进一步加大社保基金压力

台湾已迈入老龄化社会。2012年，台湾65岁以上的老龄人口达265万人次，占总人口的比例达11.2%。依台湾“经建会”推估， 到2018年，台湾老年人口比例将达到14%，步入“高龄社会”;2025年老年人口比例达到20%，迈入“超高龄社会”;到2060年，台湾老龄人口将达到746万人。老年人口的快速增加，预示着未来领取老人年金或退休金的人口大幅增加，对年金或退休基金的财务形成很大压力。同时台湾人口预期寿命延长，男、女两性预期寿命将从2012年的76.7岁与82. 8岁分别增加到2060年的82岁与88岁，寿命越长，意味着领取年金的时间越久，进一步加大了未来年金的支出压力。一方面人口老化，另一方面是少子化，造成劳动人口的社会保险负担上升。据统计，1992年，台湾平均一位劳动人口每年只要负担社会保险金18 090元，2012年上升为51 477元;1991年，每一位退休者由10.3位劳动人口奉养;到2060年，每1位退休者将由1.3位劳动人口奉养。[6]

（五）基金投资收益不稳定，较预期低许多

各类退休养老基金可依法进行投资，增加收益。但受经济大环境与资本市场变化影响大，退休养老基金投资收益普遍偏低，与估算收益率有较大差距。公务员“退抚基金”原本设计投资年收益率为7%，但2008～2012年平均报酬率为0.19%，扣除金融危机影响也只有1.27%，[6]其中2011年至2012年平均实际投资收益率分别为-5.98%与6.17%。[2]2008～2012年5年间，劳保基金投资盈余有3年，亏损的有2年，合计盈余只有202亿元，平均收益率只有1.78%。[5]

三、台湾养老保险制度改革的主要方向与内容

为改变上述养老保险制度存在的问题，完善与健全养老保险制度，尤其是解决面临的社保基金巨大支付压力问题，台湾当局积极推进相关制度的改革。

（一）总体改革思路

面对人口老龄化发展趋势与未来社会保险基金的支付压力，2008年，台湾“经建会”开始规划老年经济安全问题，提出年金制度改革的初步设想。2009年11月，台湾“经建会”成立“年金制度改革规划专案小组”，到2012年先后召开6次工作小组或专案小组会议，就当前各种社会保险与退休金体制存在的问题进行讨论，研究整体改革思路与构想。2012年10月，台湾当局进一步提升年金改革管理层级，“行政院”成立“年金制度改革小组”，由时任“行政院副院长”江宜桦担任召集人。2013年1月30日，台“行政院”公布第一阶段“国民年金改革”初步方案，因涉及不同群体的民众切身利益与未来的养老问题，在社会上引起较大争议，在同年4月送审“立法院”时对方案再次进行了适当调整。总体改革思路是倾向“多缴、少领、延退”及缩小不同职业群体的退休待遇差距，相关制度计划于2016年起实施，其中有5到10年过渡期。

目前台湾养老年金改革的三大原则与目标为“财务健全”“社会公平”与“世代包容”。改革的主要内容包括：第一层法定公共年金（各种社会保险）维持“给付制”（最后由政府承担支付保证责任），并采取年金给付（月领保险金），以逐步推行制度衔接整合;第二层法定职业退休金制度朝向“提拨制”（个人账户制，个人承担风险）改革，以健全年金财务。

（二）劳工养老保险制度改革

劳工养老保险制度改革包括两部分。一是公共年金即劳工社会保险改革。目前的改革方案包括：（1）劳保费率调整。台湾“行政院”及“考试院”公布的“劳工年金保险改革方案”，劳保保费分阶段调整，2015年调整到9%，以后每年调高0.5%，2036年达到上限19.5%。（2）年资给付率。台湾当局原提出两种方案。甲案：前8年年资给付率维持现行的1.55%，之后打7折;乙案：投保薪资3万元以下者，年资给付率为1.55%，超出3万元部分以1.3%计算，经过讨论最后倾向选择乙案。（3）计算领取退休金的平均月薪。主张由现行最高5年平均月薪计算（60个月）改为最高15年月平均薪资计算。（4）保费分担比例。初步规划为政府、雇主与受雇者的负担比例为1∶7∶2，即劳工20%的保费不变，但民进党则主张政府不负担，由雇主与受雇者承担，比例为6∶4。

二是完善法定职业退休金的个人账户储金制度。在目前台湾新的劳工退休制度下，雇主（企业）每月须强制为劳工提拨6%的退休金到劳工退休金个人账户（专户）。这笔资金由“劳退基金监理会”投资运用，享有最低保证收益。为鼓励劳工储蓄退休金，建构第三层退休保障，台湾当局积极推动改革劳工退休制度。2013年9月，台湾“劳委会”提出劳工退休改革“自选自提投资”方案，开放劳工每月可自行提拨最多6%的薪资，在银行设立的投资平台上自选投资类型。这一投资免征个人综合所得税，当局不再提供最低保证收益，劳工每年可重新选择是否继续自提或更改投资类型。这一改革方案需要在完成“劳工退休金条例”的修订后方能实施。

2008年劳工年金制度改革时，已确定了劳工退休年龄逐步从60岁延后到65岁。目前的规划是从2019年开始劳工延后退休，到2027年全部实现65岁退休。按此规划，1958年出生者在61岁退休，依此类退，1962年以后出生者均在65岁退休。

（三）军公教养老保险（年金）与退休改革方案

2013年1月30日，台湾“行政院”公布“公务员年金改革方案”;台湾“铨叙部”公布“公务人员退休改革方案”，随后又进行了相应调整，送“立法院”审批。

这次公务员退休养老保险制度改革的主要目标是建立公务员“三层年金制度”，基本上采取“老人老办法、新人新办法”。2016年起，新进公务人员退休改采用“多层年金制”;第一层为军公教保险年金（公保年金），所得替代率为15%;第二层为“退休抚恤提拨制”（退休金），替代率为30%（政府与个人各分担50%）;第三层是提拨商业储蓄年金，即30%为个人提拨的商业年金，三层合计替代率为75%。2016年起，逐步调降公务人员退休所得替代率，到2022年降为最高80%;延后月退休金起支年龄，2021年调整为“85制”后进行衔接，每年递增1年，到2026年起全部实施“90制”，即年资满25年自愿退休者，月退休金起支年龄须满65岁;年资满30年者，退休金起支年龄为60岁。中小学教职员的退休则从“75制”改为“85制”。这样一来，台湾公务员领取退休金的平均年限从现行27年将减少到22年，将大大减轻基金支付的财务压力。

改革公务员退休金的基数与所得替代率。退休金的计算基数是指以何种月薪基准计算月领退休金额。目前公务员退休金的基数是以其最后在职月薪（本俸）的2倍计算，台湾当局的改革方案是未来以最后10到15年平均月薪计算，军人不变，公教退休金基数最终由目前本俸（基薪）的2倍降为1.6倍。具体改革步骤是：即2016年先调整为“最后在职10年平均本俸的2倍计算”，隔年再调整为“最后在职11年平均的1.9倍计算”，依此类推，到2021年以后，兼具新制、旧制年资的公务员，改为“最后在职平均15年的1.6倍本俸”计算，纯新制年资者则为1.7倍本俸计算。公务员月退休金为其基本工资（本俸）乘以所得替代率。所得替代率即退休后所应领取的月退休金的比例。台当局主张将目前所得替代率70%～95%降为上限80%。调整保险费分担比例，政府与个人（公务员）分担比例为65：35，2016年起个人缴费比例提高到40%，政府负担比例降为60%，较原预计各负担50%有所变化。

另外，对军公教退休金18%的优惠利率进行调整。台湾当局在2013年1月底提出的改革方案中，采取渐进式的改革方式，逐步将军公教退休金优惠存款利率由现行18%降到最高9%。具体改革内容是：1995年7月1日前退休的公务员及一次领取退休金的公务员，维持现行标准即退休金18%的优惠利率不变;其他不论是采取旧制或是实行新制年资的月领退休金的公务员，则逐步降低优惠利率标准。依规划，到2016年，优惠利率降到12%，再逐年降1%，到2019年降为9%，2020年起采用浮动利率，但不能超过9%的上限。

军工教与劳工养老保险改革虽然均在健全财务、延续退休年龄以及“多缴、少领”等，差别在于劳工以开源为主，逐步提高保费，军公教则以节流为主，逐步调降所得替代率。

（四）其他配套改革

台湾对养老保险制度的改革还有一系列配套措施，不断完善相关制度与保障。一是将私立学校职工纳入公保年金制度。2014年初，台湾“立法院”三读通过“公保法”有关“私校教职员公保年金化”相关条文修正案，并于5月1日起正式实施，6.3万名私立学校教职员工实施与公务员相同的公保年金制度，2010年1月1日后退休教职员工开始适用。可领取公保年金的条件是教职年资（工龄）满15年、年龄满65岁;或年资满20年、年龄满60岁;或年资满30年、年龄满55岁，均可按月领取保险年金。二是修订《劳工保险条例》与《国民年金法》等，劳工与“国民年金”被保险人可在银行设立年金专门账户，不得作为抵销、扣押、提供担保或强制执行标的，让弱势群体未来不再担心养老救命钱被债权人扣押或夺走。三是未来与台湾居民结婚且获准在台工作的大陆及外籍配偶，适用劳工退休新制，可以设立个人退休金专门账户。四是台湾“劳委会”于2013年11月通过《劳动基准法》修正案，增订企业（雇主）应每年检讨劳工退休准备专户提拔情况，专户内资金必须足以支付未来1年内符合退休资格的劳工退休金，不足者要限期补足，若未提拨足旧制退休金或拒发退休金者，不仅要被罚款，而且要承担刑责。五是调整享受“老农津贴”条件，防止假农民冒领与滥领“老农津贴”。依目前规定，年满65岁、加入农保6个月的农民，即可月领7 000元“老农津贴”，于是出现许多假农民，冒领“老农津贴”。台湾“主计处”统计的农业人口为54.4万人，但“农委会”的农保人数达140多万人，相差91万人，一年多支出270亿元津贴。于是台湾“行政院”于2014年初提出《老年农民福利津贴暂行条例》修正案，初步规划未来年满65岁、投保15年方可领取“老农津贴”，未满15年只能领取一半津贴。但民进党认为条件太高，表达反对，这一改革尚未完成立法。未来改革方向是让“老农津贴”回归“社会保险”或并入“国民年金”。

四、台湾养老保险制度改革的影响与及启示

台湾这次养老保险制度改革力度大，涉及面广，影响深远，对大陆目前推进的养老保险制度改革有一定的启示与借鉴意义。

（一）台湾养老保险制度改革的主要影响

一是年金改革涉及人员范围广。依台湾当局的养老保险或年金改革方案，涉及群体广泛，包括劳工、军人、教师与公务员等。据统计，影响缴费与退休金的退休与现职的公务员近40万人，公务员退休金18%优惠存款利率改革涉及22万人，退休教职人员30.8万人中有28万多人受影响;涉及的退休与现职军人有22万人;即军公教年金改革受到影响的人数合计80万人;劳工年金制度改革涉及900多万劳工。可以说，这次养老保险（年金）制度与公务员退休制度改革影响面大，涉及不同群体与阶层的切身利益。二是缴费标准普遍提高，但所领退休金普遍减少，即“多缴、少领”。在新的年金制度下，军公教、劳工等缴费标准普遍提高，最终所领退休金有所减少。依新制，公务员每人每月多缴费从几百元到2000元不等，但未来退休金则减少10%到30%不等;教师月退休收入预计减少1～2万元。三是退休年龄延长，领取退休金的时间延后。实施新制后，未来公务员退休采“90制”，高中、大学教师延后退休适用“90制”，但中小学及幼幼儿园教师则不实施“90制”，实行“85制”。依规定，公务员原本工龄满30年、年龄满55岁或年龄满60岁、工龄满25年方可退休，未来则是工龄满30年、年龄满60岁或工龄满25年、年龄满65岁才可退休，也就是说公务员退休年龄晚了5年。相应的，月领退休金支付时间延后了5年，最晚65岁以后才可领退休金，影响30多万现职公务人员。劳工退休年龄也在未来延长到65岁。四是有助于减轻养老财务压力。这次年金保险与公务员退休改革的重要目标就是解决财务压力与未来可能面临的基金破产问题。依据台湾当局规划的公务员年金与退休改革方案，预计未来50年可节省3 000亿元，确保在2041年以前，公务员退休基金不会有破产危机[7]。同时也有助于其他“劳保”与“国保”基金财务的健全，有效保障被保险人的退休养老权益。

台湾新一轮的养老保险制度改革尚未完成立法，还存在诸多争议。台湾行政当局年金改革方案与在野的民进党提出的改革方案总体改革方向是一致的，但仍存差异，主要表现在：行政当局的改革仍维持军公教与劳工退休养老保险或年金保险的“双层保障制”，民进党则主张军公教人员与劳工退休金、养老金给付合并，同步年金化。同时，学界也主张将各类年金“并轨”合并，建立统一的年金制度。不论是保险年金改革还是公务员退休制度的改革，即使采取逐渐式的改革，一定会有利益受损的群体，争议不会完全解决。由于退休年龄延后，领取退休金的时间也相应推迟，自然会引起部分民众的不满。同时延后退休，影响青年人的早日就业，又造成所谓的“世代不均”现象。公务员18%退休金优惠存款利率改革不彻底，争议仍在持续。这次对军公教人员优惠存款利率进行了改革，但利率仍然偏高，9%的存款利率与市场1%左右的存款利率仍高出不少，因此其他阶层不满。但享有这一优惠的军公教人员则认为他们被污名化，担心未来这一优惠利率会逐步消除。因此，民进党才主张将优惠存款利率纳入替化率计算，让其自然消失。尤其是这次改革，并没有彻底解决各类社保基金的财务危机，只是将破产的时间延后，没有从根本上解决问题，也引起争议。有学者建议应开征新税源，作为社保基金长久化的重要保障。

（二）台湾养老保险制度改革对大陆的几点启示

台湾养老保险制度年金化与相关改革，对当前大陆养老保险制度改革有一定的启示与借鉴意义。

一是大陆养老保险制度改革势力在必行，台湾的改革方向可供大陆借鉴。台湾养老保险制度不断进行改革与调整，目前又进行新一轮的改革，改革重点是养老保险由“少缴、早退、多领”向“多缴、晚退、少领”转变，并制订了较长时期的改革时间表，核心是缓解养老基金的支付压力。大陆养老保险改革应采取向“适当多缴、适度少领、逐渐晚退”的目标转变，以确保社保基金的支付能力与可持续性。其中要适当提高领取养老金的最低缴费年限，由现行城镇职工最低缴费年限15年可逐渐提高到20年，可累积相当数量的社保基金。

二是养老保险制度的“双轨制”或“多轨制”的改革是一个逐步推进过程，需要较长时间。台湾养老保险制度过去也是“双轨制”，劳工需要缴保费，公务员不缴保费，1995年实现并轨，公务员需要缴费，但提供了一定的补贴，在10年后新一轮的改革中取消这一补贴。台湾的这一改革做法，大陆养老保险制度并轨可以借鉴。大陆在推进公务员与企业养老保险并轨时，未来公务员缴保费是必走之路，可通过提高工资或适当直接补贴方式进行，在完成一定过渡期后取消补贴或将补贴工资化。

台湾养老保险基金是分类建立与分类管理，而不是建立一个统一的基金，有分散风险的功能，未来大陆可以分类建立与分类管理，否则一个统一庞大的基金风险过大，也不易管理。另外，台湾至今并没有实现所有职业群体养老保险的“统筹”，目前的养老保险制度改革并没有实现军公教与劳工等不同群体的待遇“并轨”，而是逐步缩小不同群体的退休待遇差距，并考虑“世代公平”，“多轨制”与退休差别待遇仍会在较长期时间内存在。这也是大陆养老保险制度改革可借鉴之处。

三是大陆需要加快职业年金制度的建立，建构基础年金与职业年金并存的双层退休养老保险制度。台湾建立了双层养老保障制度，即第一层社会保险制度（公共年金）与第二层的职业退休金制度（职业年金），退休后有双重保障。大陆建立了基础养老金制度或即社会保险制度，但尚未建立普遍的职业退休金制度或职业年金制度，只有少数企业有职业年金，未来需要加快职业年金制度的建立，建立较完善的双层退休养老保险制度，增强保障力度。

四是逐步延长退休年龄，减轻社保基金压力。台湾公务员退休制度改革采取“工龄与年龄”相结合的弹性办法。公务员退休年龄制度已由“75制”改为“85制”（2001年启动，到2021年完成），未来将进一步改为“90制”（2026年完成）。台湾劳工法定退休年龄为60岁，到2027年将延长到65岁。大陆职工退休制度改革势在必行，需要适当延长退休年龄，在10年内逐步提高到65岁，高危与特殊行业等可适当提前。

五是逐步调整月退休金计算标准，以改变目前太过优厚的计算方式。台湾在世界范围内属于较优厚的退休金薪资计算标准，劳工是按最高5年薪资计算，公务员是按在职最后1年计算，造成发放标准严重偏高，增加了财务压力。发达国家则相对偏低，法国按最佳25年平均年资计算，美国是按最佳35年年资计算，日本与德国是按全部工作年资计算。英国退休金的所得替代率只有51.7%，美国、韩国、日本与德国在60%～70%左右，而冰岛、希腊与台湾地区均在110%左右[6]，成为债务压力最大的地方。目前台湾年金改革方案是，劳工月退休金按过去最高12年薪资平均计算，公务员改为最后在职15年月平均薪资计算，不同等职的公务员所得替代率是有所不同的，但所得替代率最高不得超过80%。而且是按基本工资（本俸）计算，而不是按月总收入计算。这样一来，会降低政府的财务支付压力。大陆应采取类似的办法，应按在职后10年平均工资计算月退休金（仍低于台湾改革中的劳工12年、军公教15年的水平），可大大减少退休金支出压力。

六是需要多元手段解决社保基金或养老金的支付压力。除了逐步提高参加社会保险的被保险人的保费与适度的财政补贴外，需要借鉴当前台湾开源与节流双管齐下的改革思维，由现行“少缴、早退、多领”改为“多缴、晚退、少领”。同时进行税制改革，台湾将公益彩券盈余与调涨营业税1%之收益作为“国民年金”的基金来源的做法也可借鉴，大陆可考虑税制度改革，或建立补充养老基金的新税种或将体育彩票收益的一定比例作为社保基金，可大大缓解支付压力。

[参考文献]

[1]台湾 “经建会”：《“我国”老年经济安全保险制度概况》，台湾《台湾经济论衡》2012年第11期。

[2]詹玉娴：《浅谈公务人员退休抚恤基金财务问题及兴革》，台湾《主计月报》2013年第6期。

[3]陈乃绫：《国民年金缴费率跌破五成》，台湾《联合报》2013年9月25日。

[4]许俊伟、黄文彦：《国保基金，32年后恐亏空》，台湾《联合报》2014年9月21日。

[5]柳雅斐：《劳工保险财务问题之剖析》，台湾《主计月刊》2013年第6期。

[6]方德琳、蔡曜莲：《年金改革方案全解析》，台湾《今周刊》2013年第7期。

[7]张锦弘：《（民国）105年起18趴砍到12趴，逐年再下降》，台湾《联合报》2013年1月31日。

The Status Quo， Reform Direction and Revelation

from Taiwan Old-age Pension System

WANG Jian-min

（Taiwan Institute， China Academy of Social Science， Beijing 100083， China）

Abstract： Taiwan has established old-age pension system basically covering the whole society. It is a double security system， including basic pension and occupational pension. However， the pension benefit differs very much among different occupations and groups. The biggest problem of the current pension system is the enormous pressure of various types of pension payments， which even lead to the risk of bankruptcy. Taiwan is promoting a new round of pension reform. The principle of the reform is “financially sound” “social justice” and “inclusive generations.” The basic direction is to “pay less， retire early， get more” in the present and “pay more， retire late， and get less” in the future. The civil service retirement system will be changed from the current “85 system” to “95 system” and the labor retirement age will also increase for five years in the future. The core objective is to enrich the pension and to avoid bankruptcy. The pension reform concerns a wide range and has a great influence. It enjoys some inspirations to the current pension system reform and the retirement system reform in the mainland China.

Key words：Taiwan; pension insurance; current situation; reform; inspiration

（责任编辑 孙俊青）