保险市场退出语境下的保单持有人权益保护探析

[收稿日期]2015-04-12

[基金项目]中国保险监督管理委员会2009-2010年度部级研究课题“保险市场退出机制及风险处置研究”。

[作者简介]于海纯（1964—），男，辽宁锦州人，对外经济贸易大学法学院副教授。

[摘要]对寿险保单持有人的保护是世界各国问题保险公司或经营失败保险公司处置中的保障重点。保险市场退出对保单持有人权益的影响包括权利受到侵害、保障额度降低、保险范围变化、清算程序带来不利影响、所享待遇降低等。保险市场退出环境下完善保单持有人权益保护的对策包括：在保险人失去清偿能力前，应采用动态的偿付能力监管措施，引导大众对风险有所了解，事先树立债权人的正确意识;在保险人失去清偿能力后，应强化保险保障基金的正确管理，完善破产后的告知义务，给予寿险消费者更多的权利，对清偿的第一顺序人应设置限额。

[关键词]保险市场退出;人寿保险;保单持有人权益保护

[中图分类号]F842.3[文献标志码]A[文章编号]1672-4917（2015）03-0093-06

一、引言

保险企业的市场退出与一般企业不完全相同，其退出标准更为严格，表现为一种由行政管制驱动的市场退出模式。加快对保险企业市场退出机制的研究不仅是金融危机对中国保险业的促动，同时也是将中国保险市场建设成一个有进有出、优胜劣汰、动态平衡的市场的客观需要。近年来，除了一些保险企业通过重组等方式退出市场外，我国保险监管部门还开始对一些风险较大的保险企业的问题分支机构进行了市场退市处理，①虽局限于保险企业的分支机构，不涉及整个保险企业的退市，但这一实践探索为保险企业市场退出机制的建立提供了一定经验。实践中保险企业退出市场的案例并不多，缺少理论准备，在操作中也缺少法律规范。建立和完善我国的保险市场退出机制，研究保险市场退出的理论基础和立法依据，有效缓解因保险企业经营失败给社会带来的冲击，妥善处理保险市场退出带来的各种矛盾，以促进我国保险业持续、稳定发展是我国保险业面临的一个严峻课题。

本文所指保单持有人主要是指人寿保险消费者。寿险契约多为长期性契约，具有长期储蓄和风险分散的双重功能，寿险公司经营失败或陷入破产意味着保单持有人对保单保障期待的落空，其后果可能是灾难性的。因此，对寿险保单持有人的保护是世界各国问题保险公司或经营失败保险公司处置中的保障重点。保险机构退出市场会产生一系列债权债务关系，依法被撤销或宣布破产的保险机构会进入清算程序，完全的丧失了经营权，且无法进行下一步投资、经营。产险保单持有人与寿险保单持有人在保险金受偿时所受待遇不同，按照我国《保险法》第九十一条之规定的债务清偿顺序，产险保单持有人在清算时会在员工工资和劳动保险费用之后得到全额或者是有损失的赔偿。经营有人寿保险业务的保险公司被依法撤销或者被依法宣告破产的，其持有的人寿保险合同及责任准备金，必须转让给其他经营有人寿保险业务的保险公司。被转让的寿险保单的持有人的权利与义务被完全的转交给了另一家保险公司，寿险保单持有人的利益也有可能随之受到影响。另外，由于产险保单属于短期保单，一般一年一结算，如果产险公司破产，产险保单持有人能够通过破产程序受偿，而对于寿险保单持有人来说，则不是这么简单，以下即从权利、保险额度、责任范围和所受待遇四个方面，探讨保险市场退出对寿险保单持有人权益的影响，并就保险市场退出环境下完善保单持有人的权益保护提出相应的对策。

二、保险市场退出对保单持有人权益的影响

（一）权利受到侵害

在保险公司面临破产清算时，根据我国《保险法》第九十二条第一款规定，寿险保单持有人的保单权益虽然不会随着保险公司被依法撤销或被依法宣告破产而全部丧失，但是作为保单持有人这个独立的个体而言，其不再具有自由选择承保保险公司的权利，而是被动由原保险公司将保单转让给可以达成协议承保的其他人寿保险公司，若不能达成协议则会转让给保险监管机关指定的经营有人寿保险业务的保险公司。虽然《保险法》第九十二条第二款规定，转让或者由国务院保险监督管理机构指定接受转让前款规定的人寿保险合同及责任准备金的，应当维护被保险人、受益人的合法权益，但在这一过程中，保单持有人一直处于被动的弱势地位，尤其长期寿险保单持有人丧失了可以自由选择保险产品的权利，且其退保并取回尚未发生的风险保费的权利也变相丧失了。[1]同时，转让保险合同还必然地导致了客户信息的转移，其不得不将隐私告诉另一家保险公司、另一个代理人，很多不希望流出的隐私被再次触及。虽然保单的被迫转让使得保单持有人的利益得到了一定程度的保障，但是其隐私权却被动地受到了侵犯。

第13卷第3期于海纯：保险市场退出语境下的保单持有人权益保护探析

北京联合大学学报（人文社会科学版）2015年7月

（二）保障额度降低

保险公司破产在财务上一般表现为资不抵债或支付不能，无法达到法定要求的最低偿付能力限额并失却清偿能力。基于《保险法》对破产财产的规定来看，优先支付其破产费用，之后按照欠职工工资和劳动保险费用、保险金、所欠税款，最后按公司债务的顺序进行清偿。显然，对于陷入财务困境的保险公司，其自身可偿付的能力本就很低，难以保证保单持有人的利益。对于长期寿险保单持有人而言，其未到期的保险金势必会随着保险公司的破产而缩水。我国的《保险保障基金管理办法》第十八条第一款规定，“保单持有人为个人的，救济金额以转让后保单利益不超过转让前保单利益的90%为限”。这表明，虽有保险保障基金的救济，但长期寿险保单持有人的利益会出现至少10%的利益损失。虽然这种风险是购买长期寿险产品的投保人和被保险人应事先了解且自行承担的，但是这对于签署附合合同、面对保险公司经营不善而无法改变、即使发现问题退保利益也会因为无法再次投保等原因限制而强行减少了的保单持有人来讲，并非是公平的。另一个值得探讨的问题是，对于职工工资和劳动保险的费用没有更为准确的界定。保险公司管理高层的工资和与之相应的劳动保险费用往往很高，将保单受益人的利益放在这些人之后势必会进一步对其造成损害。

（三）保险范围可能变化

我们都知道，在保险公司失却清偿能力而破产的情况下，寿险保单会因为其未发生或未到期而被转让给另一家经营完好的保险公司，当然该保险公司同样接手了之前问题保险公司所提取的保险准备金。该部分寿险保单的合同内容不会因此而发生任何变化，而且在舆论和道德的压力下，受让的保险公司并不会缩小其原有的保险范围。保险合同是附合合同，虽有《保险法》不利解释规则对保险公司的限制，但由于承保保险公司的特殊变更，而且之前问题保险公司所提存的准备金并不足以弥补这类长期寿险保单今后的真实赔偿额度。接受问题公司保单的保险公司会因此增加了负债，这不但会影响其投资决策，更会对公司的精算方针和能力提出挑战，因此，这部分长期寿险保单持有人可能会在保险范围上面临有模糊的变动甚至是缩小的风险。

（四）所享待遇降低

按照寿险公司保险代理人的酬劳约定，对于长期的寿险合同，一般仅可以在前5年内收取一定比例的保费作为其“提成”的。而对于是从其他寿险公司转让而来的保单，寿险公司得到的仅是很小部分的准备金，有时甚至是监管部门强制指定其必须接受的，其代理人并未从中得到利益，其如何能像服务自己的客户一样服务这些转来的保单持有人呢？这可能导致该类保单落入类似于“孤儿保单”之境遇，其所享受的待遇与投保之前或者是原保险公司会发生一定变化，很有可能因此而被忽略，享受不到原有的服务。

（五）清算程序带来不利影响

当保险公司由于失却清偿能力，进入清算程序后，个体保单持有人对于清算程序可谓是一个盲区，且其相对于整个保险公司和其他机构而言基本没有话语权，在这种环境下其实难以充分保护其权益。虽然保险保障基金会在一定程度上对其进行救助，但毕竟保险公司是因失却清偿能力而退出的，在现行保单救助机制下，保单持有人其实是处于随波逐流的境地，其权益无法主动被保护。

三、保险市场退出语境下完善保单持有人权益保护的对策

保险市场退出语境下保单持有人利益如何保护，为各国相关立法所重视。例如，在日本，不论是财产险公司，还是寿险公司，都建立了具有法人资格的投保人（保单持有人）保护机构。《日本保险业法》第259条至279条专节规定了投保人保护机构的设立及运作规则，当某一家保险公司面临经营失败陷入困境的时候， 《日本保险业法》第260条第2款规定的“经营失败保险公司”是指“按照其业务或财产状况有可能停止保险金赔付或已经停止保险金赔付的”保险公司。这些保护机构就能够有效发挥保护保单持有人利益的作用，以确保保单持有人不会受到重大伤害。投保人保护机构实行会员制，且保险公司依法必须作为会员加入相应类别的投保人保护机构（《日本保险业法》第265条第3款）。1998年12月1日，日本分别设立了人寿保险保单持有人保护机构（PPCJ）和非寿险保单持有人保护机构（NPPCJ）。例如，寿险公司经营失败或陷入破产时，PPCJ就会提供必要的资金用以支付补偿保单持有人的新旧保险契约间的保费差，进而助力于保单持有人将保险契约转移到其他救济寿险公司。

英国1975年就制定了《保单所有人保护法》，根据该法，设立具有法人资格的保单所有人保护委员会（The Policyholders Protection Board，PPB）为无能力负担保险合同义务或保险责任的保险公司的保单所有人提供财务上的保障。2000年6月，英国国会通过《金融服务及市场法》（Financial Services and Markets Act，FSMA），FSMA第2条开宗明义揭橥该法四大目标之一即消费者保护（protection of consumers），此后，英国对包括保险机构在内的金融机构因丧失偿付能力遭受损失的消费者（保单所有人）提供统一的金融服务补偿计划（Financial Services Compensation Scheme，FSCS），由此，PPB的工作为FSCS所替代。[1]

在我国保险法制框架内，对寿险公司破产后保单持有人利益的保护，大致分为三个制度举措：在《保险法》中体现了“优先受偿”“保单的转让”两个制度，在《保险保障基金管理办法》中规定了“保单救济”的具体实施细则和方法。上述制度对寿险保单持有人因保险公司失却清偿能力而破产所致之利益损害可以起到一定的保障作用，但是还存在保障力度不强、权利损失未得到充分关照的缺陷。我们认为，针对寿险公司市场退出语境下保单持有人的权益保护，应考虑以失却清偿能力作为分界线，分失却清偿能力前与失却清偿能力后两阶段采取差异性保护措施。

（一）失去清偿能力前

1.采用动态的偿付能力监管措施。偿付能力监管标准具有较强的可比性和可操作性，[2]29那么，是不是对于偿付能力充足率低于70%的寿险公司即进行强行管制，勒令其整顿、接管？基于保险公司投资回报具有周期性和规律性的特点，允许保险公司在一定的期限内偿付能力处于一个较低位循环是可以被理解的，但保险公司偿付能力处于低位循环的信息应当披露给保单持有人及其他利益相关方。此情形下，保险监督机构对保险公司偿付能力的监管宜采取一种动态监测的方式，有效监控其资金运用情况和财务安排，一旦发现有要掏空公司或者是面临不利经营的情况时，监督机构和国家都应当站出来及时制止，果断地将其控制起来，使其对保单持有人的损失不再继续。避免其出现失却清偿能力的现象。早在1999年，欧盟就建立了连续性的偿付能力监管措施，[2]30美国的RBC模式在操作性风险和巨灾风险上还有所缺陷，[3]而如今欧II标准下的偿付能力监管制度，更是注重了对保险消费者应有的利益进行了保护。该标准提高了对最低资本的要求，增强了偿付资本额度，增加了监管的公开性和透明度，虽然由于一些原因使得其仍难以准确评估，但是我们可以从中看到一个方向性的引领。[2]22瑞士的《偿付能力监管试行办法》取得了不错的效果，但是仅限于在瑞士这种规模有限的市场中。[2]而在我国的这种较为复杂的市场中，在借鉴欧II和瑞士的基础上，还需要采取更加适合的偿付能力监管标准。

所以在制定偿付能力管理标准时，应充分考虑保单持有人利益的问题。用动态监测的方式，积极对保险公司进行管制，使其在将要退出市场或者是宣布退出市场后，还留有足够的资金来维持原先保户的合理利益。这也要求有一份更加准确合理的标准数据作为依据，使其监管能够切实地保护“身不由己”的寿险保单持有人的利益。

2.引导大众对风险有所了解。心理学认为，事先了解到可能性的事件发生后，所受到的创伤会小于未知而发生的。基于此，在讨论保险公司的破产不仅对于保单持有人在财产上会受到损失之外，其在心灵上受到的冲击也是很大的。而无论是保险公司还是保险监督机构，都有一定的义务告知保单持有人这一风险的存在，而警示其谨慎购买，使得保险市场在更加公平透明的环境下发展。在引导保险公司正常经营之后，继续要采取的行动是规范保险市场的退出机制，而这也不单单局限于对保险公司退出路径的规划与事后的处理，构建健全的退出机制还需要考虑到保单持有人在其中的立场，并尽量降低其可能受到的心理损害。一般的保单持有人一向被看作是弱势的群体，不仅仅是因为其对保单没有协商的权利，还在于其专业知识的不足。我国公众对于保险这个行业还未能有比较正确的认识，更没有深刻的理解。很多人只闻人寿保险公司不能“倒闭”，而并不知道寿险公司也有其自身的退出路径，依据法律程序可以破产，并且很有可能对保单持有人的权益造成一定损害。针对保险公司可以破产这一问题，监管机构应当提示大众这一风险性，以使投保人增强风险意识，促使保单持有人更具保险知识，向大众明确这一理念，有助于化解由于概念不清而可能引发的不必要的社会矛盾。

3.事先树立债权人的正确意识。基于如上对失却清偿能力的定义，立法部门应当进一步完善保险公司退出机制的阐释。结合各国的看法，吸纳保险监管机构有理由认定其继续经营会妨碍甚至损害保单持有人利益这一观念，健全退出规则。这一观点主要是针对日本《更生特例法》经典案例的良好收效而提出的，[4]目前在我国的《企业破产法》中也采纳了重整的概念，由于没有特例法，所以保险公司在破产后也可以依据破产法在破产后申请重整。有学者认为，在同意削减一部分债务时，保险公司的偿付能力得到回升，从而因有其他有意承接的出资公司，使得该保险公司恢复了偿还能力，更有效地保证了保单持有人的利益，使他们不依靠保险保障基金的救助，且非有折损的得到保障。[4]而保险公司的更生也使得之前的一般债权人取得了比破产清偿要多的利益，可谓皆大欢喜。虽然一般来讲，债务人一方提出重整，债权人方面都会认为直接破产清算比较有利。但是鉴于保险公司，尤其是寿险公司这种复杂的长期型企业，债权人接受重整并不吃亏。所以，如果能够转变债权人的思想，使其在寿险公司破产时支持其重整，则保险公司得以继续经营，政府和保险保障基金不必因其造成过大的财政负担，而且保单持有人的权益也得到了优先的保障，而一般债权人自身也会从中受益。而在这其中，一般债权人对于重整的正确认识，则需要政府的倡导。当然，这一系列有利假设的基础在于该寿险公司会借重整之机重整旗鼓，而非借机逃避了债务人应履行的责任和义务，重整还是需要有关部门审慎批准的。

4.“不可争辩条款”的适用。不可争辩条款是指立法机关规定的，或保险合同约定的可争辩期限届满后，保险公司不得以被保险人投保时违反如实告知义务为由，向法院主张撤销保险合同，或主张保险合同无效，除非存在法定除外情形。美国绝大多数州规定了人寿保险合同中的不可争辩条款。例如，纽约州保险法第3203条规定：“个人人寿保险合同，自签发后生效满2年，且此期间被保险人健在的，将不可争辩;并且，如果保单约定，根据保单持有人申请和提交可保性证明，保险公司支付的死亡赔偿金可能增加，或其他保单条款发生变更，那么，自保险金增加条款或保单变更生效之日起满2年的，涉及这些条款将不可争辩。上述诸情形下，没有支付保费，或违反保险合同关于武装服役条件的，不适用不可争辩条款。保险公司有权将下列情形约定为不可争辩条款的适用除外：涉及全部和永久伤残的保险金;意外死亡的额外保险金。”参见李青武、于海纯：《论美国不可争辩条款规制投保欺诈的制度构成及其正当性》，《比较法研究》2014年第1期，第112、113页。不可争辩条款成为保险消费者有力的利益保障机制：在约定或法定的可争辩期限届满后被保险人死亡的，受益人有权请求保险金，即使投保行为存在虚假陈述抑或是欺诈亦不受影响。我国《保险法》第16条规定了“不可争辩条款”：“…前款规定的合同解除权，自保险人知道有解除事由之日起，超过三十日不行使而消灭。自合同成立之日起超过两年的，保险人不得解除合同;发生保险事故的，保险人应当承担赔偿或给付保险金的责任。”“不可争辩条款”的合理正当适用，可有效激励保险人的核保审查，减少诱发保险人“以恶制恶”之动机，强化保险业之运营管理。

（二）失去清偿能力后

1.强化保险保障基金的正确管理。在破产后，有三类救助方式在对寿险保单持有人受损的利益进行补偿，[1]分别是受让保险公司、保险保障基金和政府财政。在考虑受让保险公司自身偿付能力情况，以及国家财政的合理运用上，保险保障基金作为保险业自救的方式在各国保险市场退出案中，都起到了重要的作用。有学者通过公式论证的方式，解释了在完备的市场中，保险保障基金或有求偿权的方式对于保单持有人而言，是对不同风险等级财务状况下保险人所上缴保费的最好分配方法。同时他们还证明了一个不完全市场中，保险保障基金自给存在的可能。[5]各国据此都有其不同的制度形式，发达国家如英、美、日等都已实行了保险保障基金制度，目的大都是为了更好的保护保单持有人的权益。

根据各国的案例，保险保障基金作为保险公司失却清偿能力后，保单持有人的最后一道安全屏障，尽最大的努力保护保单持有人应有的权益，其拿出的资金补偿了原本会因破产而受损的赔付保障，现金价值更是使长期寿险保单持有人的权利在一定程度上得到恢复。我国的保险保障基金制度在《保险法》的第一百条中略有体现，主要明确了提存、管理，使用的细则是通过《保险保障基金管理办法》来执行的。《保险保障基金管理办法》第二十一条第一款中，针对个人寿险保单持有人的叙述，在保险公司撤销或破产后，对保单持有人救助以90%为限。此时，债权让渡给保险保障基金，此举是为了确保保单持有人可以得到几乎全部的应有利益。当清偿过后，保险保障基金则会对保险公司有力承担的超出90%的部分进行返还，进一步满足保单持有人的利益。

针对各国不同的执行方式，经过换算可以得出，限额基本相似，美国略高于其他国家。这些非营利组织都以最大程度上的努力减少保单持有人所受到的损害，再反观保险保障基金制度的效果，基本上其保障效力都能较好的体现，针对90%的赔付比例，保单持有人应当还是比较能接受的。保险保障基金现需要更加完善的，基本就在管理方面。为了避免道德风险的存在，要注重该基金成本最小化、风险最低的原则，并借鉴外国的经营理念，在所成立的非营利组织中引入消费者，在专业人士的正确保管下，更加注重保单持有人利益的保护。这样可以最大程度地发挥保险保障基金在清偿时的效用，同时可以切合处于弱势地位的保单持有人的意愿。

2.完善破产后的告知义务。破产后的告知义务，似乎还没有在法律上明确这个概念，但是这种信息的知晓一定不能仅凭借保单持有人自己的捕获，而是需要在法律上明确义务的承担方，而且将其所花费的成本在事前计入。具体来讲，在转让关系一经建成，保监会应当及时公布，并发布对于各类寿险保单持有人相应的权利、受保情况的变动;而且，受让的保险公司应当设立暂时性的专门部门，对此项事务进行告知、讲解并且答疑。

3.给予寿险保单持有人更多权利。此处所说的权利应该有两点，其一是对于保险公司自主选择的权利，以及在保险公司破产后对其管理人有监督和提议撤换的权利。[6]针对第一种的自主选择权，其实是为了弥补寿险保单持有人所丧失或降低的选择和退保相关权益。当然，在实际操作中可能因为人数过多而产生太多不必要的费用，但是为了体现其公平自主，建议寿险公司在与投保人、被保险人订立保险合同时，提出可供选择的破产后转让公司让其选择，并由合同指定。当然，这种情况形似于再保险，同时可能因此而产生不合理竞争以及受指定保险公司是否应同时提取相应的准备金以防范这种较为确定的风险的问题。虽然在实际操作中笔者没有想出更为完善的方式，但是保单持有人的这种权利应该引起相关部门的重视。而第二种，如果可以操作的话，应给予保单持有人一定的监督和提议撤换破产管理人的权利，减少那些不称职的管理者对于保单持有人利益的损害。

4.对清偿的第一顺序人应设置限额。在破产后的清偿顺序上还有值得深究的疑点。虽然这种先保护公司职工利益的做法我们可以对其表示理解，但是其中高管所占据的份额确实影响着保单持有人的利益，尽管他们拿到的也许相对于保险公司需要清偿的整体数字来讲不是很多，其对保单持有人心理上的影响也是非常大的。建议完善法律的规范，对清偿顺序排在第一位的职工的工资和劳动保险费用设置限制标准。使得这样一个本是为了公平的制度，显得更为谨慎，而不至于出现像安然公司虽然破产而高管却获得了巨额养老金时而引起巨大争议的事件。

（参与写作的课题组成员有魏语晨、傅春燕、李慧、韦蕙。）

[参考文献]

[1]顾业池：《寿险公司破产后保单持有人权益的保护》，《保险研究》2009年第9期。

[2]孙祁祥、郑伟：《欧盟保险偿付能力监管标准II及对中国的启示》，经济科学出版社2008年版。

[3]See B. Lorent：“Insurance Solvency Regulation： Regulatory Approaches Compared”. CEB Working Paper， 2010， August， p.47.

[4]廖淑惠：《论日本千代田生命及协荣生命先后申请公司重整后之保户权益保护》，（台湾）《保险资讯》2000年第183期。

[5]See Przemysaw Rymaszewski， Hato Schmeiser， Jol Wagner： Insurance guaranty fund—what good is it？ Springer-Verlag， 2010， p.645-646.

[6]周延、房爱群：《论新〈企业破产法〉与我国保险市场退出机制》，《东岳论丛》2007年第3期。

The Protection of Policy Holders Interest in the

Context of the Insurance Market Exit

YU Hai-chun

（University of International Business and Economics，Beijing 100029，China）

Abstract： The protection of life policy holder is the key point of the insurance companies around the world with their operational difficulties or failure. The impact of insurance market exit on policy holders rights includes infringement of rights， reduction of insurance amount， changes in insurance coverage， adversely effect of the liquidation procedure， the lower treatment， etc. The measures of improving protection of the rights of policy holders under the environment of insurance market exit are as follows： before the insured lose the ability of repaying their debts， should adopt dynamic regulatory measures on solvency， guiding the public to understand the risk， establishing a correct sense of being creditors in advance; after the insured lose the ability of repaying their debts， should strengthening the proper management of the insurance protection fund， improving the obligation to inform after bankrupt， giving life policy holder more rights， should setting the quota to the first person on the order of repayment.

Key words：insurance market exit; life insurance; protection of policy holder

（责任编辑 刘永俊）