高职院校的治理结构研究

摘 要 伴随着高等职业教育的发展过程，章程成为高职院校治理现代化的基本要素。构建治理结构应该遵循彰显高职院校办学特色、突显高职院校价值使命、创新系统化人才培养环境三大原则，有效实施党委领导下的校长负责制，完善校长治校和教授治学，探索多元混合制共同参与的高等职业教育治理改革，创新行之有效的高等职业院校办学机制和治理模式，才能奠定大众创业万众创新的人才基础，实现教育文化的交流互鉴。

关键词 高职院校；治理结构；章程；制定

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）34-0066-04

高等职业院校治理，从源头上表现为依据章程进行的治理。高职院校章程是高等职业院校设立的制度性根基，是高职院校有效实施治理的保障。自2014年6月全国职业教育工作会议召开至今，学术界对治理结构的研究取得了积极成果，但还需通过法律形式予以确立。章程是对高职院校内外部关系的标准界定，明确了院校治理的核心内容。本文从章程制定的视角梳理高职院校治理结构，为高职院校治理体系改革提供参照。

一、章程制定是高职院校核心治理架构的标志

基于章程制定的视角梳理高职院校治理架构，对于推进现代大学制度建设具有重要的战略意义，是推进依法治教的有力步伐。高职院校的治理架构包含两个层面，一是学校与政府、社会、行业及企业的关系；二是学校内部的治理关系。1999年1月起施行的《高等教育法》，标志着高等学校独立法人地位的确立。高职院校在外部关系构建上，既要厘清政府、社会与学校的新型权力关系，又要与企业行业形成合作治理机制。高职院校的社会服务功能相较其他高校更为突出，现代职业教育强调教育的现代化、社会化、产业化和终身发展，要求职业教育必须适应经济发展方式转变和产业结构调整要求，与关键利益相关者建立伙伴关系。这既是发达国家职业教育的成功经验，更是当前我国职业教育发展规划的落地之举。我国《高等教育法》第一章第六条明确指出：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校[1]，并采取多种形式积极发展高等教育事业。”同时，国家《关于加快发展现代职业教育的决定》鼓励社会力量投入和支持职业教育发展，引导和支持民间资金进入教育领域，建立合作、支持、服务与监督机制，探索发展股份制、混合所有制，多方参与、多元评价，促进教育事业的健康发展。

在内部关系治理上，高等职业教育发展进入“十三五”发展阶段，将内涵质量发展提到更为重要的地位。教育部颁布《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》明确要求，产教融合、校企共赢需要更加完善的内部治理机制，高职院校内部质量机制和责任自律机制对职业教育发展至关重要。要正确处理好高职院校内部代表行政权力的管理层与作为学术权力代表的教授之间的利益关系。高职院校章程需进一步建构和明确学校、教师、学生等利益相关方的权力、义务关系；落实和扩大高职院校办学自主权，依法自主公开招聘、自主选聘和开展人事分配制度改革。这些亟需通过章程制定予以保证和实施，使高等职业教育真正进入依法治教进程。

高等职业院校治理改革既要适应国家治理改革的背景和趋势，又要在章程制定中勇于创新引领，建立高等职业教育治理架构，制定章程互赢发展的制度体系，深化职业教育改革，全面提高人才培养质量。

二、章程制定是高职院校依法治教的法律要求

高职院校章程彰显权利和义务，具有规范性、权威性和严肃性。1995年9月施行的《中华人民共和国教育法》第二十六条明确规定，“设立学校及其他教育机构，必须具备的基本条件之一就是具有组织机构和章程”[2]。该法第二十八条同时明确规定，“学校及其他教育机构行使按照章程自主管理的权力”[3]。《中华人民共和国高等教育法》第十一条指出，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”[4]。

同时，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》强调，章程建设是建设现代大学制度的重要载体和根本保证，“各类高校应依法制定章程，按照章程规定管理学校”[5]。2011年，教育部制定《高等学校章程制定暂行办法》，明确“章程是高等学校依法自主办学，实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件，实施办学和管理活动，开展社会合作”[6]。

根据我国《高等教育法》第二十八条的规定，“高等学校的章程应当规定的事项包括学校名称、校址；办学宗旨；办学规模；学科门类的设置；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务；章程修改程序；其他事项”[7]。章程作为“依法治教”方略在高职院校的制度性规定，体现了高等职业教育举办者、管理者、办学者对于法治秩序在高职院校内部良好实现的价值诉求，体现了“自由、平等、公正、法治”的社会主义核心价值追求。高等职业院校要根据法律法规的要求，制定切实可行的章程，引领规范学校的管理实践，这是现代职业教育发展的必然趋势，更是依法治教的必然要求。

三、章程内容体现现代高职院校的治理担当

（一）坚持和完善党委领导下的校长负责制，保障师生权利

综观国际比较视野的高职院校治理结构，“德国应用技术大学施行校务委员会领导下的校长负责制；美国推行共同治理模式；澳大利亚执行董事会领导下的校长负责和校务委员会、学术委员会等辅助决策制度；日本形成了校内外选举、政府任命、校内监督的校长负责机制”[8]。我国实行“党委领导下的校长负责制”，高等职业院校党的委员会是学校的领导核心。

2014年10月，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，明确了高职院校党委和校长权责，“书记主持党委全面工作，校长是学校法定代表人”。“党委领导”、“校长治校”，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。党委领导对学校全面工作负总责，重在管方向、管全局、管干部、管人才，支持校长开展工作。校长是学校法定代表人，重在执行党委决议，行使法律法规和学校《章程》赋予校长的职权，并就其决策、执行过程和结果负责。在外部关系构建上，主要是处理学校与社会公众关系及外部决策。美国、英国、澳大利亚等高等教育治理制度中一般建立理事会和顾问委员会。我国主要由校长代表的权力处理外部社会关系。简政放权是高等职业教育体制追求的核心目标。以创新方式简政放权，进一步明确高等职业院校的职责和权限，仍是下一步的改革重点。政府应加强宏观调控、监督，高职院校本身应回归追求真理、探索真知、尊重人性、学术自由的价值本位，必须探索符合教学和科研规律的管理和控制问题，高等职业院校才有生命力。应试点开展社会公开选拔聘任校长，推动成立董事会或理事会；依法自主公开招聘、自主选聘和开展人事分配制度改革。在议事方式上，全委会决策全局性问题，校务会议部署落实措施。通过全体党员代表大会、党委会、校长办公会、教职工代表大会、学生代表大会、工会会员代表大会和团员代表大会等，实现民主集中管理，保障师生合法权益。体现在章程制定过程中就是行使好起草、征求意见、审议、表决、核准发布等权力[9]。

（二）明确教授治学，追求学术自由

通过基于国际比较视野的高职院校治理结构研究可以看到，德国、日本、美国等国家在国家宪法上对学术自由条款作了规范保障。柏林洪堡大学的“学术自由”和“教授治校”的思想奠定了以学术自治为核心的现代大学制度[10]。在我国《宪法》第四十七条中对学术自由权的规定为：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”[11]为“学术自由”思想奠定了根本性制度保障。《高等教育法》总则第十条规定：“国家依法保障高等学校中的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”[12]在章程中要建立明确的学术权力运行和民主管理机制。

学校的权力保障，校长是行政权力的集中体现，主席或主任是学术机构权力的代表。高职院校作为多种利益相关治理结构，要平衡各方力量。校长原则上不兼学术委员会主席，并要借鉴国外学术委员会工作经验，主动介入和处理在科研政策、教师职称评审、实验实训设备、各类教学教育过程中出现的问题，在学术事务处理中体现责任担当与作为。我国学术委员会代表不仅要有教师和研究人员，还应包括行政人员和学生代表，体现组成人员的广泛性，并定期通过选举产生。各委员会应设置议事与执行相分离的体制。要加强学术组织和行政组织建设，把学术自由作为价值追求，相互合作制衡。学校的管理要建构并完善民主管理的权力机制，充分发挥教职工参与民主管理与监督的基本形式，真正实现对权力的有效监管，形成与行政权力、学术权力相互协调、相互监督的管理与协助机制。

（三）发展混合所有制职业院校，完善多元化治理结构

章程制定主体由举办者、师生及各利益相关主体代表组成，制定主体具有多元化倾向，以确保各高职院校相关成员的参与权与决策权。混合所有制职业教育模式的推行，能够密切高等职业教育与经济发展升级的联系，提高高等职业教育的质量和水平，是重要的创新点和亮点。一是从根本上解决高职院校投入不足的问题，吸引社会资本投资职业教育，充分整合形成企业、社会、政府等多方投入支持的战略。二是大力发展混合所有制职业院校，多方整合资源，充分调动企事业单位的积极性，把企业利益与学校发展紧密联系在一起，才能始终坚持产教融合，校企合作，开放创新；实现行业、企业的深度对接，跨界融合培养企业所需人才。三是大力发展混合所有制职业院校，探索多元化的办学体制，是有效落实高等职业院校办学自主权的有力举措，通过引入市场机制，灵活办学，协同创新，完善治理结构。

基于发展混合所有制职业院校的实践，必须建立完善相关的制度和法律，通过建立由办学相关代表参加的董事会或理事会机构，制定有力政策，创设保障环境，建立长效制度，形成具有多元产权结构的职业院校发展模式和治理结构，进一步提升职业教育的发展力。在此基础上，以国家确立教育管办评分离改革试点和改革任务为契机，抓好质量监督与评估工作，奠定大众创业、万众创新的人才之基。

四、高等职业院校治理结构构建的原则遵循

（一）彰显高职院校办学特色

高职院校章程要體现职业教育的“高等性”、“职业性”两大特点。根据对已制定的现有章程文本的分析，各个院校在制定过程中具有一定的相似性，要注意突出重点内容，凝练学校特色。在制定大学章程过程中，确立高职院校的办学理念与价值追求是最为关键与核心的内容。高职院校章程的对外效力，表现为高职院校所赋有的独立法人地位，具有公共性及章程规定的自治权。高职院校章程的对内保障，是高职院校治理及其师生权利义务的总纲，是学校的“宪法”，体现鲜明的高等职业教育特色。在章程制定过程中，既要着眼于技术技能应用型人才培养目标，又要超越并追求于人的智慧发展，在技艺锤炼中彰显品质与价值，不断探索高等职业教育发展规律，全面提升人才培养质量，形成职业教育特色品牌。

（二）突显高职院校价值使命

高等职业院校章程的自治模式是自由意志和责任的化身，能最终创造出蓬勃的精神文化和物质财富。追求教育自身的价值诉求，才能真正实现以学生培养为目标成效的教育治理。1957年，美国大法官首次提出“大学的四项基本自由”暨“基于大学自身的学术理由以决定教师聘任、课程内容、教学方法和学生标准”[13]，被西方国家认为是学术自由的基本内容。大学应成为一个国家的精神平衡器，建立突显价值和使命的章程，始终倡导精神，引领文化，追求公正，求实创造。高等职业教育作为经济转型升级的发动机，承载中国制造的新鲜血液和能量，必须启迪智慧，激发思维，才能实现高质量高水平的技术技能人才培养。

（三）创新系统化人才培养环境

未来的教育，更加追求教育卓越和教育公平的过程。创新人才的培养亟需重大创新的环境，推进治理能力与治理水平的现代化是重要的保障措施。要落实立德树人的根本任务，以学生成长成才为核心理念，一切从学生的思维根本出发，改善专业结构和布局，推进产教深度融合，提升人才系统化培养水平，运用市场机制优化育人环境，开展供需契合的职业教育培训，应用信息化技术促进教学形态改革，创新系统化人才培养的环境，推动互联网治理变革中职业教育发展成果的共享互鉴。要以改革创新的心态和依法治教的精神制定章程，遵循章程原则，切实发挥章程的深远意义和重大作用，保障高职院校各方利益主体的诉求，推进高等职业院校治理的现代化进程。

参 考 文 献

[1][4][7][12]中华人民共和国高等教育法[EB/OL].[2015-07-01].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1311.html.

[2][3]中华人民共和国教育法[EB/OL].[2015-07-01].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1316.html.

[5]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].[2015-07-01].http：//www.china.com.cn/policy/txt/2010-03/01/content_19492625_3.htm.

[6]高等学校章程制定暂行办法[EB/OL].[2015-07-01].http：//www.gov.cn/flfg/2012-01/09/content_2040230.htm.

[8][10]孙晓庆.基于国际比较视野的高职院校治理结构研究[J].职教论坛，2015（23）：49-52.

[9]湛中乐，谢珂珺.大学章程之制定主体相关问题探析[J].北方工业大学学报，2011（4）：11-17.

[11]中华人民共和国宪法[EB/OL].[2015-07-01].http：//www.people.com.cn/GB/shehui/1060/2391834.html.

[13]湛中乐.通过章程的大学治理[M].北京：中国法制出版社，2011：47-63.